經曆了40年改革開放的中國農(nong) 村在很多方麵發生了翻天覆地的變化, 農(nong) 村反貧困是其中引人矚目的重大變化之一。我們(men) 將就改革40年來的中國農(nong) 村反貧困作一個(ge) 全麵的回顧性認識, 同時也對2020年後 (暫稱之為(wei) “後脫貧”) 的反貧困問題進行探討, 以期有助於(yu) 深化人們(men) 對於(yu) “後脫貧”時期的反貧困思考和反貧困工作的順利推進。

　　一、中國農(nong) 村反貧困認識

　　1. 反貧困的基本曆程

　　反貧困是全世界任何政府、任何階段的重要政策目標之一, 但在行動上是否實施了扶貧政策以及此類政策是否收到了明顯的脫貧成效則可能是另一回事, 全世界很多發展中國家的反貧困效果不佳。中國共產(chan) 黨(dang) 執政以來, 一直冀望通過發展集體(ti) 經濟來使農(nong) 民集體(ti) 脫貧, 但曆經上世紀五十至七十年代30年時間仍收效不佳。中國有效脫貧的真正起步是中國農(nong) 村的改革開放, 隻不過當時官方沒有高頻度使用扶貧脫貧之類的詞語而已, 因當年絕大多數農(nong) 民處於(yu) 貧困狀態, 政府的著眼點還是解決(jue) “吃飽飯、穿暖衣”的初級物質生存問題。但以“大包幹”為(wei) 標誌的農(nong) 村改革從(cong) 初期的糧食增產(chan) 解決(jue) 溫飽問題, 延伸到種植經濟作物增加農(nong) 業(ye) 收入, 再突破到大辦鄉(xiang) 鎮企業(ye) 獲取農(nong) 村工業(ye) 化收入, 最後演進到進城獲取異地非農(nong) 就業(ye) 收入, 為(wei) 緩貧脫貧發揮了不可磨滅的作用。

　　從(cong) 1978年至1984年, 以“大包幹”為(wei) 標誌的農(nong) 村改革使得中國農(nong) 村普遍解決(jue) 了溫飽問題, 農(nong) 業(ye) 連續豐(feng) 收、糧食儲(chu) 備較足, 在此基礎上, 中央政府開始著眼於(yu) 解決(jue) 農(nong) 村貧困問題。1984年, 國務院決(jue) 定實施“以工代賑”計劃, 大規模幫助貧困地區修造公路、航道和小型水利工程。1985年, 國務院批轉民政部等九部門《〈關(guan) 於(yu) 扶持農(nong) 村貧困戶發展生產(chan) 治窮致富的請示〉的通知》。(1) 11986年5月16日, 國務院成立“貧困地區經濟開發領導小組”, (2) 2從(cong) 這個(ge) 國務院議事協調機構的名稱可以看出, 當時的扶貧著眼點一是瞄準地區、二是瞄準經濟發展。1987年11月6日, 國家統計局和國務院貧困地區經濟開發領導小組聯合印發《關(guan) 於(yu) 布置〈貧困縣農(nong) 村經濟開發情況〉調查統計表的通知》, 以摸清貧困縣的基本情況和開發情況。由於(yu) 貧困地區的經濟開發需要大量資金, 1989年3月, 國家成立了由國務院扶貧開發領導小組辦公室主管的非營利性社會(hui) 組織“中國扶貧基金會(hui) ”, 管理海內(nei) 外扶貧捐贈基金的獨立社會(hui) 團體(ti) 法人。

　　進入上世紀九十年代後, 城市改革已經獲得了很大進展, 農(nong) 村也轉入了鄉(xiang) 鎮企業(ye) 大發展階段, 南巡講話預示著進一步的改革開放。中共“十四大”報告中指出, “貧窮不是社會(hui) 主義(yi) , 同步富裕又是不可能的, 必須允許和鼓勵一部分地區一部分人先富起來, 以帶動越來越多的地區和人們(men) 逐步達到共同富裕”、“貧困地區盡快脫貧致富, 是實現第二步戰略目標的重要組成部分”, (3) 3這意味著分類致富中的扶貧脫貧將成為(wei) 改革開放戰略中的重要任務。1993年6月, 國家成立了國務院扶貧辦指導下的全國性非營利社團組織“中國扶貧開發協會(hui) ”;1993年12月28日將“國務院貧困地區經濟開發領導小組”更名為(wei) “國務院扶貧開發領導小組”;1994年2月28日至3月3日的全國扶貧開發工作會(hui) 議在北京召開, 會(hui) 議宣布:國務院決(jue) 定從(cong) 1994年到2000年, 每年再增加10億(yi) 元以工代賑資金、10億(yi) 元扶貧專(zhuan) 項貼息貸款;1994年4月15日, 國務院發出關(guan) 於(yu) 印發《國家八七扶貧攻堅計劃 (1994~2000年) 》的通知。這是我國第一個(ge) 正式公布的大規模扶貧攻堅規劃, 並且設定了7年脫貧8000萬(wan) 貧困農(nong) 戶的目標。1995年2月, 國家成立了“國務院扶貧辦外資項目管理中心”, (2015年更名為(wei) “中國扶貧發展中心”) 。這一連串密集的機構成立或更名、國家扶貧工作會(hui) 議和首個(ge) 國家級扶貧規劃, 標誌著扶貧脫貧工作逐漸進入了政府工作表的重要位置, 從(cong) 中也可以看到政府將這一工作目標明確鎖定和聚焦在扶貧脫貧上, 而不像以前那樣隻是寬泛地指向貧困地區經濟發展。由此, 扶貧脫貧進入了政府大規模、組織化的扶貧脫貧新階段。

　　進入21世紀後, 中共“十六大”提出了2020年全麵建成小康社會(hui) 的戰略目標, 如何全麵建成小康社會(hui) 就成為(wei) 我國經濟社會(hui) 發展的頭等大事。中共“十六大”、“十七大”和“十八大”均立足於(yu) 2020年全麵建成小康社會(hui) 的戰略目標, 對“三農(nong) ”工作提出要求、作出部署, 扶貧脫貧就成了能否建成小康社會(hui) 的決(jue) 定性工作。農(nong) 村扶貧脫貧高頻率地出現於(yu) 官方媒體(ti) 詞語和中央文件, 國家先後製定和發布了《農(nong) 村扶貧開發綱要 (2001~2010年) 》、 (4) 4《中國農(nong) 村扶貧開發綱要 (2011~2020年) 》 (5) 5和《“十三五”脫貧攻堅規劃》 (6) 6等國家減貧規劃文件, 國家在財政上也投入了巨額扶貧資金, 並且為(wei) 打贏扶貧脫貧攻堅戰設定了到2020年“一個(ge) 也不能剩”的脫貧時間和任務表。

　　2. 中國扶貧脫貧工作成效

　　扶貧是當今全球各國都在進行的事, 但扶貧隻是行動, 重要的應當是扶貧的結果, 即脫貧效果。世界上不少發展中國家開展了很多扶貧行動和項目, 但脫貧卻不盡人意;中國的矚目點不僅(jin) 在於(yu) 扶貧行動的規模和力度大, 更在於(yu) 脫貧效果好。

　　脫貧人口多是中國扶貧工作的巨大成效之一。1978年, 我國貧困標準為(wei) 人均年純收入100元, 依1978年美元匯率1.684計算, 即0.1662美元/人日, (7) 7貧困2.5億(yi) 人, 貧困發生率高達30.7%。到2017年, 貧困線的當年價(jia) 已提高到約2928元 (8) 8 (2010年不變價(jia) 為(wei) 2300元) , 貧困人口減少到3046萬(wan) 人, 貧困發生率降低到3.1%。若按當年價(jia) 現行農(nong) 村貧困標準來衡量1978年農(nong) 村居民貧困狀況, 則1978年的貧困發生率為(wei) 97.5%, 貧困人口規模7.7億(yi) , 這意味著1978年至2017年, 中國減貧人口近8億(yi) 人 (含人口增加因素) 。

　　中國脫貧工作的巨大成效之二是脫貧速度快。短時間內(nei) 大規模脫貧是很不容易的, 從(cong) 2000~2010年數據看, 全國農(nong) 村貧困發生率從(cong) 10.2%下降到2.8%, 10年內(nei) 下降了72.6%。2010年, 我國將貧困標準提高了92.3%, 從(cong) 2008年的1196元提高到2010年的2300元, 新標準下的貧困人數和貧困發生率隨之上升, 貧困人口從(cong) 2688萬(wan) 人上升到16567萬(wan) 人, 貧困發生率從(cong) 2.8%上升到13.4%。但經過7年的反貧困, 貧困人口又減少了81.6%, 從(cong) 16567萬(wan) 人減少到3046萬(wan) 人, 貧困發生率從(cong) 13.4%下降到3.1%, 這種減貧速度世所罕見 (具體(ti) 見表1、圖1) 。

　　表1 全國農(nong) 村貧困人數和貧困發生率變化

　　表中數據係作者根據《中國農(nong) 村貧困監測報告》[1]曆年數據整理。2010年國家貧困線標準提高了92.3%, 從(cong) 2008年的1196元提高到2010年2300元, 新標準下的貧困人數和貧困發生率隨之上升, 所以表中2010年用了新舊貧困標準下的數據。

　　減貧速度之快從(cong) 國際數據中的對比中也得到了映證。世界銀行以2011年購買(mai) 力平價(jia) (PPP) 計算了人日3.2美元收入的貧困發生率, 1990年中國為(wei) 90.1%、中低收入國家平均為(wei) 67.4%、世界平均為(wei) 55.0%;到2013年中國降低到12.1% (2014年為(wei) 9.5%) 、中低收入國家平均降低到33.8%、世界平均值降低到28.6%。

　　中國脫貧工作的巨大成效之三是脫貧地區的廣泛性, 各地區的脫貧工作都取得了明顯成效。2010年與(yu) 2000年相比, 東(dong) 、中、西部貧困人口分別減少了87.1%、70.2%和69.4%。2010~2016年在2000~2010年的反貧困基礎上又繼續減少了81.1%、71.3%和73.3% (具體(ti) 見表2) 。

　　表2 東(dong) 、中、西部農(nong) 村貧困人口分布變化

　　表中數據係作者根據《中國農(nong) 村貧困監測報告》[2~5]曆年數據整理。

　　中國脫貧工作的巨大成效之四是總體(ti) 脫貧穩定性好。從(cong) 圖1可看出, 全國總體(ti) 返貧現象出現在反貧困初期的1986~1991年期間, 1993年政府係統化推進扶貧政策後隻有2003年出現過總體(ti) 返貧現象, 因為(wei) 2003年遭遇嚴(yan) 重自然災害和“非典”疫情影響了農(nong) 民工務工。2003年之後, 中國再沒有出現過總體(ti) 返貧現象。在個(ge) 體(ti) 返貧方麵, 必然會(hui) 存在返貧現象, 但由於(yu) 《中國農(nong) 村貧困監測報告》沒有提供個(ge) 體(ti) 返貧的統計數據, 無法作個(ge) 體(ti) 返貧分析。

　　從(cong) 國際比較看, 正因為(wei) 中國的扶貧脫貧獲得了上述巨大成效, 從(cong) 而使中國扶貧工作和脫貧效果贏得世界矚目, 被譽為(wei) 紮實有效的“中國式減貧”。“中國式減貧”使中國成為(wei) 世界上減貧人口最多、減貧速度最快的國家, 率先完成聯合國千年發展目標提出的“極端貧困人口減半”目標。2010年, 聯合國86個(ge) 自定標準的國家貧困發生率平均為(wei) 37.4%, 我國是2.8%。盡管各國之間的貧困標準不一, 但還是能夠明顯感覺到減貧成效的懸殊差異。聯合國《千年發展目標2015年報告》顯示, 全球極端貧困人口已從(cong) 1990年的19億(yi) 降至2015年的8.36億(yi) , 中國的貢獻率超過70%, 為(wei) 全球減貧事業(ye) 作出了重大貢獻。聯合國開發計劃署前署長海倫(lun) ·克拉克說:“中國最貧困人口的脫貧規模舉(ju) 世矚目, 速度之快也是絕無僅(jin) 有!”。2017年初聯合國秘書(shu) 長古特雷斯評價(jia) 中國的減貧成就:過去十年, 中國是為(wei) 全球減貧作出最大貢獻的國家。聯合國糧農(nong) 組織駐華代表馬文森表示, 在聯合國2030年可持續發展目標中, 消除貧困是其中之一。如果沒有中國的貢獻, 整個(ge) 脫貧目標是不可能實現的。

　　雖然我國的扶貧減貧取得了舉(ju) 世矚目的成效和認可, 但我們(men) 也必須看到, 當前中國的脫貧標準還是低水平的, 按照世界銀行的方法換算, [6]我國現行農(nong) 村貧困標準約在人日1.6~1.8美元, 介於(yu) 兩(liang) 個(ge) 常用的國際貧困標準 (日均每人1.25美元和2美元) 之間, 即還隻是剛剛擺脫絕對貧困。今後, 我們(men) 還需要提高貧困標準而進行扶貧減貧, 在世界銀行提出的人日3.2美元和5.5美元的水平上脫貧。

　　3. 中國扶貧減貧脫貧工作的成功要素

　　從(cong) 人類發展史看, 減貧脫貧是一個(ge) 經濟發展的結果。曆史上有私人或政府機構來救助窮人的, 尤其以西方曆史上的教堂救助為(wei) 典型, 但也往往限於(yu) 給餐留宿式的臨(lin) 時救助, 沒有以一定收入水平為(wei) 目標的扶貧減貧脫貧。作為(wei) 扶貧減貧脫貧目標明確的係統性政府政策, 還是現代才出現的事情, 尤其是二戰以後成立的國際組織的倡議和努力。

　　從(cong) 社會(hui) 發展規律或理論認識來說, 在一國工業(ye) 化進程中的經濟起飛時期, 經濟快速發展導致國民大規模且迅速地增加收入, 因此, 經濟快速發展成為(wei) 國民迅速且大規模減貧脫貧的最大功臣, 這是一個(ge) 世界性的基本規律。各國分配不平的差異隻能影響減貧脫貧規模和深度, 不會(hui) 否定減貧脫貧的基本趨勢和成效。因為(wei) 這種減貧脫貧屬於(yu) 經濟發展而自然帶動的結果, 因此, 在學術層麵也把這類減貧脫貧稱之為(wei) 經濟發展或者產(chan) 業(ye) 發展的“涓滴效應”, 即絕大多數減貧脫貧戶是搭上了經濟發展的“便車”而減貧脫貧的。

　　中國案例也符合上述規律, 隨著中國起源於(yu) 農(nong) 村的改革從(cong) 糧食生產(chan) 延伸到經濟作物生產(chan) 、從(cong) 農(nong) 業(ye) 生產(chan) 領域拓展到非農(nong) 產(chan) 業(ye) 領域、從(cong) 農(nong) 村改革擴大到城市改革, 為(wei) 農(nong) 村產(chan) 業(ye) 發展和農(nong) 村勞動力轉移就業(ye) 提供了寬鬆有利的發展環境, 迅速提高了農(nong) 民收入, 使得廣大農(nong) 民大規模地成功減貧脫貧。

　　可以說, 1993年以前我國農(nong) 村居民的減貧脫貧主要來自經濟發展的功勞, 而不是來自政府的扶貧政策, 或說農(nong) 戶減貧脫貧的主要功績不是政府扶貧減貧行為(wei) 的結果。正如上述第一部分所闡述的, 那時候政府在理論上還沒有清晰地瞄準貧困農(nong) 戶的準備, 在組織上還沒有形成完備的扶貧體(ti) 係, (9) 9在財政上也沒有多大的扶貧支出, 當時有限的扶貧行為(wei) 還是著眼於(yu) 促進貧困地區的經濟發展, 而不是瞄準貧困農(nong) 戶的扶貧減貧。這時候政府減貧脫貧目標的主要政策實際上是發展經濟, 通過“涓滴效應”達到大規模減貧脫貧的效果。

　　當一個(ge) 地區的經濟發展到一定階段時, 該地區經濟發展的脫貧“涓滴效應”漸漸下降, 這表明貧困戶的貧困原因已開始轉變, 隨著越來越多的農(nong) 戶脫貧, 未脫貧農(nong) 戶的貧困不是缺乏就業(ye) 機會(hui) 和收入的一般性社會(hui) 因素所導致的, 而是具體(ti) 家戶原因導致的, 比如具體(ti) 家戶層麵的就業(ye) 能力或意願問題。1993年後, 全國除連片貧困地區外, 很多地區出現了脫貧“涓滴效應”的逐漸下降。以前出台一項政策或措施, 一下能解決(jue) 幾十萬(wan) 、幾百萬(wan) , 甚至上千萬(wan) 人脫貧, 現在出台一項政策就沒有這麽(me) 大的邊際效益了, 這時就需要政府出台專(zhuan) 項的瞄準貧困戶的反貧困政策, 同時也需要政府對反貧困投入較多的專(zhuan) 項財政。

　　1993年後, 政府的農(nong) 村反貧困開始加大了對貧困農(nong) 戶的扶貧工作力度, 從(cong) 上麵第一部分對扶貧機構和組織、扶貧研究與(yu) 投入的回顧可以感受到這一點。國家在反貧困瞄準上逐步開始明晰了“貧困地區貧困村貧困戶深度貧困戶”的多級演進的精確瞄準。此階段的中國農(nong) 村反貧困是以政府推進為(wei) 主的反貧困, 此階段減貧脫貧的主要功績來自於(yu) 政府係統的反貧困政策推進, 尤其是“十八大”後大力度實施的“片區規劃”、“精準扶貧”和“一個(ge) 不能剩”的反貧困要求及其配套政策和項目。

　　從(cong) 行政角度看, 中國農(nong) 村反貧困的成功要素不僅(jin) 僅(jin) 在於(yu) 中國有一整套係統、完整的反貧困組織機構和戰略與(yu) 政策措施, 這裏必須視作重要成功要素的是政府強有力的領導能力、動員能力、協調能力和反貧困機製, 如出台《中共中央、國務院關(guan) 於(yu) 打贏脫貧攻堅戰的決(jue) 定》、開展扶貧開發成效考核、整合扶貧資金、構建省市縣鄉(xiang) 村五級一起抓扶貧的層層落實責任製的治理格局, 等等, 充分顯示了中國政府的反貧困行政能力和機製。因此, 反貧困中出現的所有相關(guan) 問題都可以得到處理, 並使各項反貧困措施得到全方位落實, 尤其是能夠保證反貧困有一個(ge) 目標明確、階段銜接、力量整合、統籌兼顧的長期反貧困戰略規劃。強大有效的行政領導力和執行力是中國有別於(yu) 其他發展中國家反貧困的鮮明特色, 在很多執政黨(dang) 輪換的發展中國家是很難做到的, 甚至是幾乎做不到的。

　　中國減貧脫貧的成功要素之三是經濟發展為(wei) 反貧困提供了強大的資金支持, 正如上麵所說, 1993年前的減貧脫貧功績主要來自經濟發展的“涓滴效應”, 那時的政府資金投入與(yu) 其說投入扶貧不如說投入發展經濟更為(wei) 恰當準確;但1993年後的政府反貧困措施是需要強大的資金支持的, 得益於(yu) 中國經濟起飛階段的高速持續發展, 為(wei) 反貧困提供了不可或缺的巨量資金供給, 這種供給不僅(jin) 來自政府的巨大財政資金投入, 還動員了數量極其可觀的民間資金和實物投入, 這點也是其他發展中國家不可比擬的。

　　反貧困的“中國模式”和“中國經驗”為(wei) 世界反貧困提供了極具價(jia) 值的參考和啟示, 經濟發展、全社會(hui) 反貧困共識與(yu) 決(jue) 心、強有力的政府領導與(yu) 推進、係統有效的機製和措施, 這些成功的中國經驗是值得其他發展中國家借鑒的。

　　二、2020年後的中國反貧困思考

　　此次脫貧攻堅戰將在2020年完成, 全國農(nong) 村將基本擺脫現有貧困線水平的絕對貧困。那麽(me) , 2020年後的中國反貧困走向如何?戰略如何?我們(men) 將探討幾個(ge) 值得思考的問題。

　　1. 絕對貧困與(yu) 相對貧困

　　根據世界銀行推薦的發展中國家貧困線確定方法:低貧困線和高貧困線 (1.25~2.0美元/人日) , (10) 10考慮到我國“兩(liang) 不愁、三保障”的扶貧水平, 我國現行貧困標準所代表的實際生活水平大體(ti) 接近高貧困線的水平, 也就是說, 我國2020年的脫貧還隻是擺脫了絕對貧困。如果依照世界銀行提出的3.2美元/人日 (2011年PPP) 的貧困標準, (11) 112014年我國城鄉(xiang) 貧困發生率是9.5%;如果依照世界銀行提出的5.5美元/人日 (2011年PPP) 的貧困標準, 2014年我國城鄉(xiang) 貧困發生率是31.5%。所以, 我國2020年的脫貧水平還是低水平的, 扶貧減貧工作依然任重道遠。

　　任何時代、任何國家和地區都存在“貧困”問題, 因為(wei) 所謂貧困都是相對而言的, 即使今天的歐美發達國家也依然存在貧困問題, (12) 12但此時的貧困問題基本上是相對貧困問題。(13) 13所以, 2020年後中國反貧困的基本定位是在防止返貧的基礎上解決(jue) 相對貧困問題。

　　2. 反貧困主戰場

　　隨著中國城市化進程的逐步推進, 城市貧困問題日益突出, 城市的低收入者 (包括在城市中生活的農(nong) 民工) 、下崗群體(ti) 以及殘疾人、失能或半失能的孤寡老人等往往成為(wei) 城市貧困人群。城市貧困人口實際生活的艱難程度有時甚於(yu) 農(nong) 村貧困人口, 因為(wei) 很多城市生活的底線彈性遠遠小於(yu) 農(nong) 村居民, 甚至是剛性的, 比如農(nong) 村人口還可能從(cong) 大自然取水作為(wei) 生活用水, 還可能利用自然界物質作為(wei) 能源解決(jue) 煮飯烹菜, 可以利用一小塊土地種糧種菜, 還可以住在自己的破舊的陋屋, 但城市人口必須通過購買(mai) (或租金) 來獲取這些基本的生存資料。

　　盡管城市人口貧困問題日益突出, 但2020年後我國反貧困的主戰場依然是農(nong) 村, 而不是城市, 在總體(ti) 判斷上這點是絕不能誤判的。2017年城鄉(xiang) 居民的收入倍差是2.71 (農(nong) 民=1) , 農(nong) 村人口的脫貧標準是低水平的;而且城市居民的生活基礎設施、社會(hui) 保障網等公共物品供給也遠遠好於(yu) 農(nong) 村居民, 農(nong) 村貧困人口和返貧人口中60%以上是因病致貧。

　　3. 反貧困的主要任務

　　前一階段反貧困主要解決(jue) 的是收入不足導致的溫飽型基本生活問題, 目前基本生活型貧困問題已經初步解決(jue) , 反貧困的新任務或新目標有了新的變化, 反貧困任務主要是絕對貧困疊加上相對貧困、從(cong) 一般貧困轉向特殊群體(ti) 、從(cong) 單維貧困拓展到多維貧困、 (14) 14從(cong) 農(nong) 村貧困延伸到城市貧困, 尤其要重視的是如何阻斷貧困的代際傳(chuan) 遞。

　　4. 城鄉(xiang) 減貧途徑與(yu) 政策差異

　　2020年後的反貧困與(yu) 此前相比, 在內(nei) 容上更為(wei) 細化, 在地域上更為(wei) 擴大, 在維度上更為(wei) 多樣, 因此2020年後的扶貧工作需要繼續分類施策, 通過提高精準度來提高減貧脫貧效果。與(yu) 此同時, 2020年後的反貧困工作應注意農(nong) 村反貧困和城市反貧困的關(guan) 係和差異。

　　從(cong) 農(nong) 村減貧脫貧途徑來看, 主要途徑無外乎這樣幾條。一是開發式扶貧, 有時亦稱產(chan) 業(ye) 扶貧, 這種扶貧途徑在農(nong) 村地區主要表現為(wei) 兩(liang) 種方式。第一種方式是貧困戶自我開發式扶貧, 貧困農(nong) 戶從(cong) 事農(nong) 業(ye) 產(chan) 業(ye) 的減貧脫貧行為(wei) , 即政府通過引導和支持, 幫助貧困戶發展農(nong) 業(ye) 生產(chan) , 產(chan) 品增產(chan) 優(you) 化、開拓銷售渠道、產(chan) 品提價(jia) 增值, 以此幫助貧困戶通過提高自身農(nong) 業(ye) 經營的水平來達到減貧脫貧。(15) 15第二種方式是外部開放式扶貧, 即政府通過引導和支持, 幫助當地發展地方經濟、改善產(chan) 業(ye) 環境, 包括招商引資、返鄉(xiang) 創業(ye) 等。依靠改善經濟環境和發展非農(nong) 產(chan) 業(ye) 來增加非農(nong) 就業(ye) 機會(hui) 或訂單農(nong) 業(ye) 等, 以此間接幫助貧困戶減貧脫貧。相對於(yu) 貧困戶自我發展這種狹義(yi) 的開發式扶貧來說, 這可視作廣義(yi) 的開發式扶貧, 這種扶貧脫貧實際上是來自經濟發展的“涓滴效應”。二是公益性扶貧, 即政府需要向農(nong) 村居民提供公共產(chan) 品, 政府將提供公共產(chan) 品的崗位提供給貧困人群, 使得他們(men) 通過就業(ye) 收入來減貧脫貧。三是保障性減貧 (或說“救濟式扶貧”) , 這種扶貧實際上就是民政救濟, 通常適用於(yu) 缺乏減貧脫貧能力的農(nong) 戶, 如孤寡農(nong) 戶、病殘農(nong) 戶等。

　　以前的農(nong) 村扶貧工作主要是以開發式扶貧 (產(chan) 業(ye) 扶貧) 為(wei) 主、以救濟扶貧和公益性扶貧為(wei) 輔。2020年後的農(nong) 村貧困人口絕大多數是因病因殘因老因智障而致貧, 極少數是因懶致貧。貧困發生率低了, 但扶貧難度卻加大了, 農(nong) 村開發式產(chan) 業(ye) 扶貧的效果將下降, 加上素質較高的新生代農(nong) 村勞力的繼續外出和老年農(nong) 民工返鄉(xiang) 人數增加。換句話說, 農(nong) 村貧困人口主要由難以通過就業(ye) 或自己創業(ye) 來脫貧的人口組成, 因此, 保障式和公益式扶貧減貧脫貧的作用將大大上升。也即是說, 2020年後的農(nong) 村扶貧政策應加大民政救助的重視程度和財政投入, 從(cong) 開發式扶貧為(wei) 主轉入到保障式和公益式扶貧並重。

　　城市反貧困政策的關(guan) 注和實施重點應該是就業(ye) 和就業(ye) 保障政策, 即財政、金融和企業(ye) 政策應加大支持就業(ye) 和就業(ye) 保障力度, 因為(wei) 就業(ye) 問題是未來中國城市的主要問題之一;城市老年人已經具有相對較好的社會(hui) 福利保障 (如退休金和醫保等) , 而且今後會(hui) 更好, 而年輕人 (除了極少數懶人) 隻要能就業(ye) , 一般就不會(hui) 成為(wei) 貧困人群。城市反貧困的這一特點與(yu) 農(nong) 村是明顯不同的。

　　5. 貧困標準的一致性與(yu) 計算

　　目前我國城鄉(xiang) 貧困線是分開劃的, 其依據是基礎水平、實際生活水平和各地財力是不一樣的。但這種劃分是有依據問題的。2020年前的貧困線劃分更多的是考慮到操作條件, 但即使從(cong) 操作條件來說, 也是存在一定問題的, 既然各地的基礎水平、實際生活水平和財力是不一樣的, 那又為(wei) 什麽(me) 全國各省農(nong) 村劃定的貧困線統一為(wei) 2300元 (2010年價(jia) 格) 呢?西部地區與(yu) 東(dong) 部發達地區顯然是有很大差距, 統一貧困線使得前者的脫貧難度遠遠加大。

　　2020年後的貧困線標準是否可以考慮全國一個(ge) 貧困標準或各省城鄉(xiang) 用一條計算基線?一個(ge) 貧困標準, 即城鄉(xiang) 一致、各省一致的一條貧困線。也許現階段省區間、城鄉(xiang) 間差異較大, 在操作條件上不便於(yu) 全國統一一個(ge) 貧困標準。

　　各省城鄉(xiang) 貧困計算標準用一條計算基線?即改變目前城鄉(xiang) 分別計算貧困線的做法, 而隻是計算城市貧困線, 農(nong) 村根據城市貧困線來劃定貧困線。考慮到現實生活差距和操作條件, 農(nong) 村貧困線是城市貧困線的%。如此做的好處是, 城鄉(xiang) 貧困差異一目了然, 隨著過渡階段, 逐漸縮小兩(liang) 者的差距, 最後成為(wei) 一個(ge) 貧困標準。

　　有人會(hui) 說何必如此, 完全可以讓城鄉(xiang) 貧困線差距逐年縮小, 最後合一。當然可以如此實施, 但采用一個(ge) 計算基準具有兩(liang) 點好處。一是在理論上容易體(ti) 現追求城鄉(xiang) 國民公平的努力, 暫時不能實現隻是因為(wei) 操作性方麵的條件不足, 但目標清楚地指向縮小差距、實現統一。二是在操作中有利於(yu) 縮小城鄉(xiang) 差距。因為(wei) 製定貧困線是有客觀考慮因素的, 從(cong) 而形成計算公式。在確定相對貧困人群時, 多數是依據居民收入的平均數或中位數的一定比例來確定的, 由於(yu) 城鄉(xiang) 居民收入的平均數或中位數的絕對值不同, 因此, 分別計算時容易出現實際倍差或絕對差擴大的現象。因為(wei) 我們(men) 缺乏所需貧困人口的計算數據, 這裏就借用我國城鄉(xiang) 居民收入五等份中最低一檔的低收入戶來進行城鄉(xiang) 比較, 全國城鄉(xiang) 最低收入戶的倍差 (以農(nong) 村低收入戶為(wei) 基準) 由2013年的3.4倍擴大到2016年的4.3倍, 同期的絕對差額由7018元擴大到9997元 (表3) 。這在一定程度上可反映出城鄉(xiang) 分開計算貧困線所隱含的問題, 實際上並不利於(yu) 縮小貧困線距離。如果人為(wei) 隨意縮小城鄉(xiang) 貧困戶差距, 那麽(me) 劃定的依據又在哪裏?

　　表3 城鄉(xiang) 居民低收入戶差距變化

　　表中數據係作者根據《中國統計年鑒》數據計算所得。

　　杭州市城鄉(xiang) 居民最低生活保障標準采用的就是以單一的城市線為(wei) 基準的方式。杭州市經濟條件較好的區縣級行政地區采用城鄉(xiang) 統一的最低生活保障線, 在經濟實力較弱的區縣級地區實行城鄉(xiang) 不同的最低生活保障標準, 但使用的是單一的城市線基準, 農(nong) 村的最低生活保障線計算是城市線的一個(ge) 百分比:“農(nong) 村最低生活保障標準的調整根據統籌城鄉(xiang) 、逐步縮小城鄉(xiang) 差距的工作要求, 應按不低於(yu) 當地城鎮最低生活保障標準的90%執行”。(16) 16

　　還有一個(ge) 問題, 收入貧困線本來是用來測度貧困人口規模的, 在確定建檔立卡貧困人口時, 收入也僅(jin) 僅(jin) 是考慮因素之一。但在各地的扶貧實踐中事實上已經成為(wei) 了脫貧的收入基準線, 即各地農(nong) 村居民的收入標準隻能高於(yu) , 不能低於(yu) 這條底線, 脫貧業(ye) 績考核中如沒有滿足這條收入標準就可以一項否決(jue) 。因此, 就出現了一個(ge) 重要的討論問題:農(nong) 村貧困標準線應當全國一致還是與(yu) 當地城市貧困線掛鉤?目前全國的農(nong) 村貧困線標準是全國一致的, 即2300元/人年 (2010年價(jia) 格) , 但城市低保是全國不一樣的, 由當地各級人民政府負責確定和管理。(17) 17為(wei) 什麽(me) 農(nong) 村是全國統一的, 而城市不統一呢?顯然, 統一全國城市低保線的結果或是不少地方政府的財力所不達, 或是此線標準很低, 因為(wei) 各地政府財力差異會(hui) 造成各省低保壓力的差異。同樣道理, 全國一致的農(nong) 村貧困線對於(yu) 各地政府的農(nong) 村減貧脫貧壓力是不一樣的, 這就表現為(wei) 經濟欠發達地區的脫貧壓力十分巨大。在解決(jue) 相對貧困問題時, 後脫貧時期農(nong) 村貧困線的劃定是否與(yu) 當地城市低保標準線掛鉤為(wei) 宜, 而不應全國農(nong) 村統一。由此, 經過相當一段時期的發展, 逐步過渡到城鄉(xiang) 統一、全國統一。

　　6. 反貧困形式轉入長期的常態化工作

　　中國農(nong) 村反貧困規模之大是全世界獨一無二的, 反貧困工作給各級政府的壓力也是世所罕見的。進入“打贏脫貧攻堅戰”以來, 扶貧脫貧工作不僅(jin) 成為(wei) 農(nong) 村工作的重中之重, 實際上已呈高壓態, 這種高壓分布不僅(jin) 從(cong) 上到下落在各級政府和每位相關(guan) 領導身上, 而且落在眾(zhong) 多基層工作者身上, 其壓力之大從(cong) 社會(hui) 上廣泛流傳(chuan) 的很多關(guan) 於(yu) 扶貧脫貧工作的民間“段子”也可反映一斑。運動式 (或說戰役式) 扶貧脫貧的成就是巨大的, 但成本也是巨大的, 2020年後的反貧困將進入更長期的減緩相對貧困階段, 運動式的反貧困工作形式是否應當轉入常規式反貧困階段。

　　7. 全國統籌的反貧困財政機製的理論認識

　　未來理想和公平的貧困標準線應當是城鄉(xiang) 統一、全國統一的, 至少也是省級範圍內(nei) 統一的 (事實上目前有些發達省份已經做到了城鄉(xiang) 統一) 。但目前由於(yu) 各地發展水平的不同, 扶貧籌資能力是不一樣的。因此, 扶貧資金需要一定程度上的全國統籌, 至少也需要省級統籌。即使一下子做不到, 但在頂層設計上需要構建這麽(me) 一個(ge) 機製, 然後從(cong) 初級做起, 漸漸過渡到預定的理想狀態。

　　在建立全國統籌的反貧困財政機製方麵, 也需要厘清一些認識和關(guan) 係, 即發達地區在財稅上輸出這點上已經作出了較大貢獻, 在扶貧資金的財政轉移分配上也往往所得很少甚至沒有, 如果在反貧困財政籌資上再從(cong) 發達地區轉移到欠發達地區, 事實上無異於(yu) 向發達地區額外征收了一種“殺富濟貧”的“反貧困稅”。因此, 在反貧困籌資機製上應當厘清此類關(guan) 係的理論認識, 因為(wei) 這種關(guan) 係的理論認識和處置完全可以延伸到我國整個(ge) 社保機製, 比如中央政府建立企業(ye) 職工基本養(yang) 老保險基金中央調劑製度。(18) 18其次是反貧困籌資在法律上是否存在撥款依據, 或者每年視財政狀況的酌情撥付, 從(cong) 依法治國的視角看, 這些都應當加以明確。