在中國這樣一個(ge) 幅員遼闊、人口眾(zhong) 多的國家，實現地區經濟平衡發展顯然是重要的。然而，隨著經濟發展水平提高和中國參與(yu) 全球化的程度加深，沿海地區和靠近大港口的地區由於(yu) 有更高的開放程度，其產(chan) 業(ye) 集聚度較高，比其他地方有著更高的經濟增長速度。人們(men) 常常憑直覺認為(wei) ，經濟的集聚導致了地區間經濟差距的擴大。表麵上看，似乎的確如此。在中國，無論是經濟總量，還是人均GDP，地區間差距在2004年之前，總體(ti) 上都呈上升趨勢。

　　地區間差距的上升要求中央政府在平衡區域發展方麵做出更多努力。問題是，怎樣實現區域平衡發展呢?需要強調的是，區域間平衡發展的目標應設定為(wei) 人均收入的差距縮小(事實上，區域間的人均收入是不可能絕對相等的)，而不是使每個(ge) 地方的經濟規模趨同(因此，平衡發展的目標最終應是實際收入和生活質量的平衡)。

　　理論上講，要在人均意義(yi) 上實現地區間平衡發展，有兩(liang) 條路徑。第一是在人口不能充分流動的情況下，采用“動錢”的方式，給欠發達地區更多的轉移支付和投資，提高其經濟總量。然而，我們(men) 不應忽視，實現地區平衡發展還有第二條路徑，即通過去除人口跨地區流動的障礙來實現人均意義(yi) 上的平衡。如果勞動力流動不夠充分，而僅(jin) 僅(jin) 采用動錢的方式來追求區域平衡，則可能使資源被人為(wei) 地引導到回報較低的地區，從(cong) 而帶來資源的“空間錯配”，使整體(ti) 的經濟增長和全民福利受損。

　　但長期以來，無論在國際上，還是在中國國內(nei) ，都存在著一種看法，即，隻要加大對欠發達地區的投資，並且給予優(you) 惠的政策，就可以使欠發達地區獲得發展。這種針對欠發達地區的政策叫“地區導向的政策”(place-based policy)。在中國，沿海地區的發展得到了開發區政策的推動，於(yu) 是，很多人認為(wei) ，隻要把同樣的政策複製到欠發達的內(nei) 地，內(nei) 地也一樣能夠得到發展。

　　然而，“地區導向的政策”是否真的能夠有效促進欠發達地區的發展，卻是一個(ge) 在研究和實踐中都存在爭(zheng) 議的問題。

　　一、開發區政策與(yu) 企業(ye) 全要素生產(chan) 率

　　在2003年前後，由於(yu) 人口自由流動遠遠未能實現，同時又麵臨(lin) 地區間收入差距持續擴大的壓力，中央政府采取了引導資源向欠發達地區轉移的方式來推動區域平衡發展。同時，開發區的設置也被作為(wei) 支持內(nei) 地發展的手段。之前，各地方政府出於(yu) 發展本地經濟的動機，進行著激烈的招商引資競爭(zheng) ，而利用廉價(jia) 土地建設開發區則成為(wei) 各地經濟發展的重要手段，形成了“開發區熱”。

　　為(wei) 控製“開發區熱”和建設用地的過度擴張，國家在2003年7月底開始發文對開發區和建設用地進行清理整頓。這一輪清理整頓中，全國開發區數量由6866家減少到1568家，減少77.2%，規劃麵積由3.86萬(wan) 平方公裏壓縮到9949平方公裏，減少74.0%。在開發區清理過程中，對中西部地區、東(dong) 北老工業(ye) 基地的資源枯竭型城市、部分老、少、邊、窮地區的開發區，在入園企業(ye) 個(ge) 數、基礎設施建設水平、產(chan) 業(ye) 發展規模等具體(ti) 審核條件上給予了一定傾(qing) 斜。經過清理整頓之後，沿海地區的開發區企業(ye) 占比明顯下降了。(見圖1)

　　圖1:東(dong) 部開發區企業(ye) 占比。注：“<500公裏”，意為(wei) 該地到上海、天津和香港的最近距離小於(yu) 500公裏。

　　為(wei) 評估“地區導向的政策”，我們(men) 的研究基於(yu) 2000至2007年中國工業(ye) 企業(ye) 調查數據，結合2004至2006年間關(guan) 閉開發區的政策，研究了開發區的設立對當地企業(ye) 投入-產(chan) 出效率的關(guan) 鍵指標——全要素生產(chan) 率(Total Factor Productivity, 以下簡稱TFP)的影響。

　　我們(men) 的研究發現，在開發區關(guan) 閉之後，受衝(chong) 擊的開發區企業(ye) 的TFP大約下降了6%〜9%。反過來說，總體(ti) 上來說，之前的開發區政策的確有助於(yu) 提高企業(ye) 的TFP。[“開發區企業(ye) ”的定義(yi) 是：地址信息中的鄉(xiang) (鎮)、村(街、門牌號)、街道辦事處名稱中包含“開發”、“工業(ye) 園”、“工業(ye) 區”、“園區”中的一個(ge) 及以上的企業(ye) 。——作者注]

　　二、開發區政策效果的地區間差異

　　既然開發區政策有助於(yu) 提高企業(ye) 的TFP，那麽(me) ，是不是這樣的政策對任何地方都同樣有用呢?這個(ge) 問題非常關(guan) 鍵，如果這個(ge) 問題的答案是肯定的，那麽(me) ，開發區政策就的確可以用於(yu) 推動欠發達地區發展。

　　於(yu) 是，我們(men) 的研究把樣本按企業(ye) 所在城市到三大港口——上海、香港和天津——的距離是否超過500公裏分成兩(liang) 組。結果發現，在距離大港口500公裏以內(nei) ，原來享受開發區優(you) 惠政策的企業(ye) 由於(yu) 開發區被撤銷，經曆了明顯的生產(chan) 率下降。而在內(nei) 地，清理整頓中由於(yu) 開發區被撤銷而不再享受開發區政策的企業(ye) ，和沒受到這一政策直接影響的企業(ye) 相比，TFP變化趨勢沒有明顯的差異。對上述結果，如果按企業(ye) 是否位於(yu) 東(dong) 部沿海省份來分組，仍然僅(jin) 在東(dong) 部沿海省份存在關(guan) 閉開發區政策的效果。

　　換言之，在開發區關(guan) 閉前，相關(guan) 政策僅(jin) 對東(dong) 部沿海地區起到了提升企業(ye) TFP的作用。

　　值得注意的是，開發區撤銷對沿海地區和內(nei) 陸地區企業(ye) 作用的差異對平均TFP的影響，還會(hui) 因為(wei) 沿海地區受到政策衝(chong) 擊的企業(ye) 更多而被放大。中國工業(ye) 企業(ye) 數據庫中，2003年到2004年間由於(yu) 開發區撤銷而從(cong) 開發區退出的13040家企業(ye) ，有11433家位於(yu) 到大港口距離在500公裏以內(nei) 的地區，占全國受清理整頓影響企業(ye) 的87.7%;同時，這11433家企業(ye) 在到港口距離500公裏以內(nei) 地區全部企業(ye) 中的比重也達到了約11.7%，而對到港口距離超過500公裏的地區，這一比例僅(jin) 為(wei) 4.1%。

　　這說明，2003至2004年這一輪清理整頓對沿海地區的製約作用不僅(jin) 僅(jin) 在於(yu) 有利的政策被取消，還在於(yu) 清理整頓過程中的地區偏向使得沿海地區有更多的企業(ye) 蒙受了損失。因此，宏觀上的TFP增速放緩，是由開發區的壓縮抑製了沿海地區的企業(ye) TFP所致。

　　換言之，東(dong) 部企業(ye) TFP的損失並沒有帶來內(nei) 地企業(ye) 更快的TFP上升，總體(ti) 上來說，中國出現了資源的空間錯配。

　　三、地理區位對“地區導向的政策”的重要性

　　中國製造業(ye) 高度依賴出口，而海運因成本低，成為(wei) 國際貿易的主流方式。因此，到主要港口的距離決(jue) 定了一個(ge) 城市的國際貿易成本，進一步決(jue) 定該城市是否具有發展出口導向的製造業(ye) 的比較優(you) 勢。而且沿海地區城市數量較多，擁有比內(nei) 陸地區更高的人口數量和人口密度，因此不論是在國際上還是國內(nei) 都擁有更好的市場接近度，有更強的經濟集聚效應。

　　由於(yu) 接近大港口這一地理條件對城市經濟發展產(chan) 生了重要的作用，因此，改革開放早期國家實施的一係列開發區政策通過稅收減免、貸款優(you) 惠、基建設施和政府服務等，對沿海地區製造業(ye) 起到了催化作用，企業(ye) 借助於(yu) 集聚效應，其產(chan) 出增長得比生產(chan) 要素增長得快，從(cong) 而獲得TFP的增長。相比之下，遠離大港口的地區，除了少數大城市及周邊，往往也是市場潛力比較小的地方，缺乏發展製造業(ye) 的規模經濟效應。因此，即使給了同樣的政策，TFP並不會(hui) 得到促進。這樣，就形成了一個(ge) 悖論——

　　欠發達地區往往缺乏的就是“地區導向的政策”獲得成功的條件：地理區位。

　　四、區域發展為(wei) 什麽(me) 要因地製宜?

　　一個(ge) 國家的發展應該致力於(yu) 將經濟發展的蛋糕做大，在此基礎上，注重平等的分配。

　　對區域經濟發展來說，應牢牢建立比較優(you) 勢的概念。先不說不同的地方在自然地理條件上有巨大的差異。即便是兩(liang) 個(ge) 自然條件完全相同，地理上相鄰的省份或城市，最佳的發展模式也不是大家發展同樣的生產(chan) 結構，而是應該各自有分工。

　　既然是這樣，真正有效幫助欠發達地區發展的政策就隻能和它的潛在比較優(you) 勢相吻合。但一段時間以來，這個(ge) 簡單的道理沒有被很好理解和尊重。結果，很多人都以為(wei) ，在沿海地區取得成功的開發區經驗也可以複製到其他地區。其實，開發區在沿海地區的成功，隻是因為(wei) 這些地區適合發展出口導向型的製造業(ye) ，而開發區政策隻不過是適應了這樣的比較優(you) 勢。

　　同樣的政策，如果用錯了地方，就不會(hui) 有同樣的效果。我們(men) 的研究證明，開發區政策如果要取得良性的後果，必須依賴於(yu) 周圍的市場規模。如果開發區政策用在人口和企業(ye) 比較密集的地區，那麽(me) ，它可以借助周圍的市場規模來提升企業(ye) 的效率。而如果把開發區設置在人口密度比較低的地區，且遠離大港口大市場，隻會(hui) 讓企業(ye) 運營的成本更高。最後的結果就是，大量建設在人口密度本來就低，而且人口還在進一步流出的地區的開發區，往往規劃的麵積非常大，廠房也建好了，卻沒有足夠的企業(ye) 入駐。

　　“無工不富”對一個(ge) 國家來說的確如此，而對一個(ge) 地區來說卻未必。幫助欠發達地區，關(guan) 鍵是要幫助那裏的人們(men) 獲得致富的機會(hui) ;如果欠發達地區缺乏發展工業(ye) 的地理條件，那麽(me) 幫助那裏的措施，首先應當是通過移民來使那裏的人們(men) 能夠獲得地理優(you) 勢地區的發展機會(hui) 。相反，如果違背當地的比較優(you) 勢，硬是要在不適合發展工業(ye) 的地方建工業(ye) 園，反而會(hui) 給當地帶來巨大傷(shang) 害，甚至債(zhai) 務累累，生態惡化。

　　(本研究由作者與(yu) 上海大學經濟學院講師向寬虎、中央財經大學經濟學院教授陳斌開、美國杜克大學經濟學係教授Christopher Timmins合作完成。原始出版信息如下：Chen, Binkai, Ming Lu, Christopher Timmins, and Kuanhu Xiang, 2019, “Spatial Misallocation: Evaluating Place-Based Policies Using a Natural Experiment in China,” NBER working paper 26148.由陸銘改寫(xie) 為(wei) 中文，具體(ti) 技術細節請參考原文。)