談論財稅改革，離不開作為(wei) 頂層規劃、指導全麵配套改革的黨(dang) 中央大政方針和文件精神。黨(dang) 的十八大提出了“五位一體(ti) ”的總體(ti) 布局，而黨(dang) 的十八屆三中全會(hui) 的重要文件《中共中央關(guan) 於(yu) 全麵深化改革若幹重大問題的決(jue) 定》(以下簡稱《決(jue) 定》)，被看作是對於(yu) 全麵配套改革作出頂層規劃的指導文件。《決(jue) 定》中有一個(ge) 最核心的治國施政理念——國家治理體(ti) 係和治理能力現代化，可簡稱為(wei) “現代國家治理”。“治理”與(yu) “管理”雖然隻有一字之差，但“治理”之意明顯有別於(yu) “管理”，治理更強調如何通過製度安排和機製的創新優(you) 化，實現調動所有潛力和活力的包容性發展，將管理和自管理、組織和自組織、調控和自調控融為(wei) 一體(ti) ，真正使中國繼續在現代化發展的路徑上保持超常規態勢增長，並提高發展質量。而財政是現代國家治理的重要基礎，因此財政必須實施構建現代財政製度的配套改革。黨(dang) 的十八屆三中全會(hui) 召開之後，中共中央政治局審批的第一項改革方案就是財政稅收的配套改革，其中明確指出財稅三大領域的改革任務為(wei) ：改進預算管理製度、深化稅收製度改革、調整中央和地方政府間財政關(guan) 係。簡單來說，即預算改革、稅製改革、理順中央和地方體(ti) 製關(guan) 係的改革。中國現代化的“曆史三峽”在未來十年能否衝(chong) 過去，和財稅改革以及其他領域的重點改革息息相關(guan) 。

　　其實在黨(dang) 的十八屆三中全會(hui) 召開之前，新一輪財稅改革已經有了較多鋪墊，“營改增”使地方政府失去了營業(ye) 稅這一大宗的主體(ti) 稅源，增值稅作為(wei) 中央與(yu) 地方的共享稅無法支撐地方政府的主體(ti) 收入。這必然倒逼整個(ge) 財稅領域進行配套改革，在預算管理、稅收製度與(yu) 中央與(yu) 地方關(guan) 係為(wei) 主的財稅改革領域內(nei) ，要求形成一整套具有操作性的設計安排。

　　按我的理解，此時財稅三大改革的排序，在策略上有根據先易後難的順序來推進的考慮。將預算改革排在第一位，是因為(wei) 預算改革中達成的共識較多，也較為(wei) 直觀;稅製改革排在第二位，是因為(wei) 隻有解決(jue) 了預算收入從(cong) 哪裏來的問題，才有用於(yu) 公共資源配置的可用財力，進而按照國家分配主體(ti) 的戰略意圖進行公共資源配置，有效履行政府職能。這兩(liang) 項改革分別為(wei) 支出側(ce) 和收入側(ce) 的改革。而理順中央和地方體(ti) 製關(guan) 係的改革更是一項複雜的係統工程，盤根錯節，必須標本兼治，因此排在最後一位。

　　黨(dang) 的十九大綜合考慮已經取得的進展和實際麵臨(lin) 的問題之後，明確提出：“加快建立現代財政製度，建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關(guan) 係。建立全麵規範透明、標準科學、約束有力的預算製度，全麵實施績效管理。深化稅收製度改革，健全地方稅體(ti) 係。”這段表述，體(ti) 現了最高決(jue) 策層站在新的曆史起點上，麵對新時代，指導財稅改革的最基本方針和要點。依照這一指導意見，財稅三大改革任務的排序實際上有所調整，理順中央和地方的體(ti) 製關(guan) 係成為(wei) 首要任務。

　　一、三大基本經濟關(guan) 係必須適應現代國家治理的內(nei) 在要求

　　對於(yu) 重點和基本事項的排序，黨(dang) 的十九大已明確首先要理順中央和地方的體(ti) 製關(guan) 係，化解實際中已經出現的矛盾和製約。理順中央和地方的體(ti) 製關(guan) 係，關(guan) 係整個(ge) 製度安排的框架，更具綜合性與(yu) 支撐意義(yi) 。預算改革和稅製改革都需建立在理順中央和地方的體(ti) 製關(guan) 係的基礎上。鄧小平南巡後1994年的的分稅製改革，初步理順了中央和地方、政府和市場主體(ti) 之間的關(guan) 係，自上而下推進了財政體(ti) 製改革，其後的一係列財政領域的改革均是沿著此次改革的思路來推進。如今中央要求進行權責清晰、財力協調、區域均衡的財政製度安排，實質的需要是“財權與(yu) 事權相順應，財力與(yu) 事權相匹配”。廣義(yi) 的事權與(yu) “現代國家治理”的政府職能範圍相對應，不僅(jin) 僅(jin) 包括中央和地方的事權劃分，其合理性也建立在政府和市場主體(ti) 、公權體(ti) 係和公民及納稅人之間關(guan) 係的理順之上，並隨著經濟社會(hui) 發展而不斷動態優(you) 化，與(yu) 現代國家治理密切聯係，這也印證了“財政是國家治理的基礎和重要支柱”。因此，從(cong) 財政經濟的理論研究視角來說，理順中央和地方的體(ti) 製關(guan) 係，也必須優(you) 化政府和市場主體(ti) 、公權體(ti) 係和公民及納稅人之間形成的分配關(guan) 係。中央和地方、政府和企業(ye) 、公權體(ti) 係和公民，這三大基本經濟關(guan) 係必須適應中國特色社會(hui) 主義(yi) 市場經濟這一改革目標模式的匹配要求，適應現代國家治理的內(nei) 在要求，充分做到治理中的“善治”。

　　二、推進滾動預算和全麵績效管理走向成熟

　　預算改革的實施推進，進度和成效相對來說令人滿意，中央在進一步提出“全麵規範透明”的基礎之上，還要求推進標準科學、約束有利的預算製度建設，全麵實施績效管理。這是預算改革中的重點優(you) 化要求。

　　使預算規範化透明化，實質上是一種體(ti) 製的優(you) 化。預算有了透明度，公眾(zhong) 就擁有了知情權，進而就生發質詢權、監督權。所以如何提高預算透明度，這不單是技術性問題，而且也是公共資源分配機製的合理化問題，是“以政控財，以財行政”的體(ti) 製優(you) 化問題。全麵推進預算改革正是緊跟現代化的趨向，以形成有利於(yu) 公共利益最大化的製度安排。

　　在實際推進過程中，預算改革除了進一步提高透明度，讓社會(hui) 各界越來越清晰地了解政府預算信息所代表的政府活動的範圍、方向、重點和相關(guan) 的政策要點之外，還應在具體(ti) 的預算管理形式上攻堅克難，從(cong) 中央到地方推行三年滾動預算(後改稱三年財政規劃)。預算年度的處理需要前瞻後顧、統籌協調、綜合平衡，過去僅(jin) 有年度財政預算的運轉方式，已無法適應國家治理現代化。要實行三年滾動預算，必須要有對未來三年間經濟社會(hui) 發展的預測能力，必須考慮三年時間段中財源和支出相關(guan) 的各種變量和要素，將沒有嚴(yan) 重偏差作為(wei) 預測結果的底線，並以此為(wei) 依據編製有效的預算。並且，在公共部門預算會(hui) 計、財務規則方麵，三年滾動預算必須引入權責發生製，處理好綜合形成的財務報告製度。當前預算中的常見問題所涉及的技術原因、管理原因，與(yu) 預算運行隻計劃了每一個(ge) 年度直接相關(guan) ，應繼續探索技術處理和創新工作，積累經驗逐漸成熟，以突破過去預算中存在的局限。

　　預算改革如何全麵實施績效管理，將是一個(ge) 較為(wei) 艱辛的探索過程。從(cong) 時間上來說，不可能一蹴而就，三年五年或八年十年，還不足以使預算績效管理達到成熟階段。但十五年也好，二十年也好，至少應在2035年基本實現社會(hui) 主義(yi) 現代化之前，使得滾動預算和全麵績效管理具備一定水準的成熟度，適應全局發展的需要。

　　三、進一步推進稅製改革重點事項並加快配套改革

　　在稅製改革方麵要進一步推進重點的事項，特別是要構建地方稅體(ti) 係。

　　政府履行職能的預算財力，主要依靠稅收，以及其他非稅收入。稅製在進行全麵營改增之後，增值稅作為(wei) 中國的第一大稅，需要進一步降低稅負，這也符合企業(ye) 和民眾(zhong) 的訴求。美國的稅製體(ti) 係是以直接稅為(wei) 主，降稅主要是降低個(ge) 人所得稅和企業(ye) 所得稅，而中國必須在增值稅這第一大稅上下功夫。李克強總理在作2019年政府工作報告時表示,今年將製造業(ye) 等行業(ye) 現行16%的稅率降至13%，交通運輸業(ye) 、建築業(ye) 等行業(ye) 現行10%的稅率降至9%，保持6%一檔的稅率不變。未來增值稅三檔並兩(liang) 檔是必然的取向，也是有可能的。有關(guan) 部門到底采取什麽(me) 樣的路徑去推進三檔變兩(liang) 檔的過程，還需要認真測算，周到準備。

　　企業(ye) 所得稅也是企業(ye) 和社會(hui) 高度關(guan) 注的稅種。2019年1月9日召開的國務院常務會(hui) 議決(jue) 定推出一係列減稅安排，主要側(ce) 重於(yu) 中小微企業(ye) ，特別是小微企業(ye) ，這是非常必要的。當前在外部壓力和內(nei) 部矛盾交織而成的不確定性環境中，進一步抓住可做、應做的事情，就是抓住了確定性，而堅定不移地繼續減稅就是其中可做、應做的事情之一。但減稅並不能覆蓋所要解決(jue) 的任務的全貌，很多企業(ye) 負擔和社會(hui) 負擔是稅外的。減稅還需要配套改革，例如降低五險一金。個(ge) 稅改革暴露了這方麵的矛盾，在所有的社保繳納歸稅務係統統一管理之後，發現隻有約四分之一的企業(ye) 能按標準繳納基本養(yang) 老金，其餘(yu) 四分之三的企業(ye) 則繳費不足，但如要繳足，則會(hui) 產(chan) 生很大震動。在實際繳費負擔不宜加重的條件下，必須下調最主要的基本養(yang) 老金的標準繳費率。可行性條件上，則應盡快將社會(hui) 基本養(yang) 老金的統籌機製提升至全國範圍，以提高“蓄水池”的互濟功能，如此一來，諸如南方多年的滾存結餘(yu) ，就可以調劑運用到東(dong) 北以解燃眉之急，而且繳費率便存在下調空間。這種改革應加快邁出實質性的步伐，在繳費統歸稅務機關(guan) 管理，突破了原有既得利益的阻礙之後，還要消除觀念層麵的種種誤解與(yu) 顧慮，乘勢把稅收和非稅收入中“五險一金”等聯動的配套改革做好。

　　個(ge) 人所得稅改革，也暴露出一些新矛盾。房租的專(zhuan) 項扣除需要房主的個(ge) 人信息，而許多房東(dong) 不願提供個(ge) 人信息。這其中的矛盾如何化解，有關(guan) 部門正在加緊調研，尋求出台新的解決(jue) 辦法。房東(dong) 的房租收入本應依法納稅，但這塊稅源卻常年流失，如何總體(ti) 規範，使其真正依法納稅，從(cong) 混沌狀態逐漸步入現代國家應有的法治化社會(hui) 氛圍、和諧狀態，都是擺在大家麵前必須攻克的難題。其他的稅製改革也必須抓緊，比如消費稅，現在應積極考慮將該稅一些收入由生產(chan) 環節推後到銷售環節征收，交給地方政府以支撐地方財源。營改增的全麵覆蓋使得地方政府失去了營業(ye) 稅這一主要稅源，為(wei) 了解決(jue) 地方政府的大宗稅源缺失問題，增值稅的中央和地方分成共享比例，已由75∶25變為(wei) 對半分，但同時宣布隻有2-3年的過渡期。如今過渡期已過去了一大半，若再不實行有效的解決(jue) 措施，隻延續當下的分成情況，各地方政府會(hui) 一味在轄區內(nei) 加辦企業(ye) ，不管盈利與(yu) 否，隻求補充財源，那麽(me) 政府行為(wei) 一定會(hui) 發生扭曲，背離職能轉變方向，這是必須防止的。要更好更快地進行過渡安排的銜接，增加緊迫感。此外，地方稅體(ti) 係中還必須加快房地產(chan) 稅的立法，這都是配套改革和一係列“最小一攬子”改革方案需要解決(jue) 的難題和任務。

　　四、將三大改革視為(wei) 有機整體(ti) ，把握體(ti) 係框架通盤規劃和優(you) 化

　　基層財政困難、隱性負債(zhai) 問題，以及所謂土地財政概念下的地方政府短期行為(wei) 等問題，都與(yu) 地方稅體(ti) 係的構建問題息息相關(guan) ，而要解決(jue) 這些問題，尤其是消除這些問題的深層矛盾和病因，必須從(cong) 體(ti) 係框架通盤考慮解決(jue) 方案。筆者認為(wei) ，應由我國最高權力機構——全國人民代表大會(hui) 以法規形式對行政體(ti) 係進行明晰的授權，中央和地方各級政府依法得到授權後，形成財政事權一覽表和支出責任明細單。支出責任和事權對應，進而又在預算上可操作，和預算科目一一對接，使支出責任明細單對應事權一覽表，用以規範政府行為(wei) 。

　　政府職能在“事權”概念下的一覽表，應該按照幾個(ge) 層級來形成?這是其中的關(guan) 鍵問題。過多的稅種數量會(hui) 擾亂(luan) 市場經濟運行，損害社會(hui) 的公平與(yu) 效率。1994年分稅製改革以來，稅製改革配合財政分稅製體(ti) 製改革，中國的稅種在市場經濟的發展過程中由1994年改革前的43個(ge) 減少為(wei) 現行的18個(ge) ，在簡並稅種的主流趨勢下，和其他國家相比，雖已不太多，但也不算少。若要依原來的政府五層級框架嚴(yan) 格按照稅種劃分央地收入，勢必造成政府間收入分配的高度不均衡，而如以加大共享收入的比例和範圍來均衡中央和地方政府的財政收入，也隻能是過渡性選擇，穩定性不足，也不利於(yu) 從(cong) 根本上解決(jue) 地方政府的財政困難。從(cong) 長遠的戰略性發展目標和鞏固分稅製改革基本製度成果來看，應將若幹共享稅分解、融合於(yu) 中央稅和地方稅之中。所以，在我國五級行政層級的框架中，18個(ge) 稅種的稅源需要切割成五個(ge) 層次來進行劃分，這是世界上其他國家未曾遇到過的難題，沒有可操作性，屬於(yu) “無解”的死扣。可知，按五級框架在省以下地方落實稅基配置難以操作，按照減少層級來分稅才可能柳暗花明，才能真正鞏固1994年的分稅製改革形成的基礎成果，解決(jue) 省以下地方分稅製改革不夠深化的弊病——正是因為(wei) 省以下地方的分稅製改革沒有貫徹落實到位，才會(hui) 出現基層財政困難、隱性負債(zhai) 和土地財政短期行為(wei) 等問題。

　　因此,今後應追求的可操作狀態，不可能延續過去的五級框架，也不宜將最終目標定為(wei) 四個(ge) 層級。筆者認為(wei) 應該最終實現中央、省、市縣三級框架，實行扁平化管理，類似於(yu) 國資管理體(ti) 係的三層框架。“鄉(xiang) 財縣管”的實行，已使得鄉(xiang) 鎮一級沒有作為(wei) 財政實體(ti) 層級的可能性。加之根據浙江經驗和中央與(yu) 有關(guan) 管理部門“省直管縣”的改革思路，市和縣可處於(yu) 行政不同級而財政同級的狀態。在中央、省、市縣的三級框架之下，一級政權對應一級事權和一級財權，而財權的對應最重要的就是稅基配置。總體(ti) 的財政製度框架，是應在扁平化為(wei) 三級的前提下，按照“一級政權、一級事權、一級財政、一級稅基、一級預算”的原則優(you) 化製度安排。預算是實現公共財政所有訴求的運行載體(ti) ，“各級預算”是適應社會(hui) 主義(yi) 市場經濟間接調控要求的規範化的政府收支管理形式，必須事先決(jue) 定，嚴(yan) 格執行，並充分反映民意，便於(yu) 問責。財政體(ti) 製按照扁平化的方向由五級收縮成為(wei) 三級之後，預算改革和預算管理的優(you) 化就應該協調跟進，落實在整體(ti) 的製度安排之中。其後，國有資產(chan) 管理體(ti) 係在已有的三級基本架構內(nei) ，應該進一步優(you) 化以“管資本”為(wei) 核心的每一級的產(chan) 權架構與(yu) 預算製度機製，還應在預算中進一步落實地方層級的舉(ju) 債(zhai) 權。因此，三級框架下“一級政權、一級事權、一級財政、一級稅基、一級預算、一級產(chan) 權、一級債(zhai) 權，再配之以中央、省兩(liang) 級自上而下的轉移支付，以及輔助性的橫向轉移支付”，是我國財政體(ti) 製改革實質性深化的出路所在。構建現代財政製度應該尋求的目標，就是建立各級政府財權與(yu) 事權相順應、財力與(yu) 事權相匹配的體(ti) 製，服務於(yu) 全局的長治久安。

　　現實存在的困難不言而喻，但在預算管理和理順中央和地方的體(ti) 製關(guan) 係方麵，已經出現了重要進展，事權一覽表和支出責任明細單的推進已經有了具體(ti) 舉(ju) 措，中央和地方需要共同承擔的公共服務事權，已按照三級框架設計了一些重點領域的操作方案，將全國分為(wei) 幾大類地區，每一類地區在具體(ti) 的操作參數上又具體(ti) 化規範有若幹層級，各地方對應這種方案，在設定地方和中央共同承擔財力的量值方麵，已有全套安排。若今後能將這些安排一步步覆蓋到各級政府所有的職能中並保持必要的動態優(you) 化，就基本達於(yu) 理想境界了。

　　在中央的指導精神下，必須將重新排序的三大改革任務看作一個(ge) 有機整體(ti) ，掌握好在這方麵無可回避的改革攻關(guan) 。財政製度的現代化，應服務於(yu) 中國經濟社會(hui) 全局的現代化，服務於(yu) 全麵小康後現代化的推進，以在改革取得“決(jue) 定性成果”的支持下跨越中等收入陷阱，經受住曆史性考驗。

　　主要參考文獻

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