70年間，新中國從(cong) “站起來”到“富起來”，再向“強起來”推進現代化偉(wei) 業(ye) 的革新軌跡清晰可見。從(cong) 1949年到2019年，中國經濟經曆了由計劃經濟向社會(hui) 主義(yi) 市場經濟的曆史性轉軌，稅收製度相應作出多輪改革而不斷完善。

　　近日，本報記者專(zhuan) 訪華夏新供給經濟學研究院首席經濟學家、財政部財政科學研究所原所長賈康，請他從(cong) 親(qin) 曆者、研究者的角度，回顧稅收理念的發展、改革的推進，結合自己的研究成果和心得，談一談對未來稅收發展的思考。

　　稅收理念：發展與(yu) 變革

　　隨著經濟和社會(hui) 發展，人們(men) 對稅收的認識也在不斷變化。賈康認為(wei) ，這表現為(wei) 一個(ge) 總體(ti) 而言稅收越來越受到重視、對稅收的認識越來越趨於(yu) 理性、已聚焦為(wei) 在中國追求一個(ge) 高水平、現代化的稅收製度體(ti) 係的進步過程。

　　賈康表示，計劃經濟時期，人們(men) 對稅收的認識很不全麵、遠不充分，典型的理論解說，是所謂社會(hui) 主義(yi) 條件下的“稅收非稅”論，實踐中的極端化表現，是在改革開放前夜，中國的工商稅收，隻剩下對於(yu) 國營、集體(ti) 企業(ye) 都開征的工商統一稅，再加上對於(yu) 集體(ti) 企業(ye) 的一項集體(ti) 企業(ye) 所得稅，稅製處於(yu) 極度簡化與(yu) 邊緣化狀態。改革開放之後，稅收這一依法的政府籌集收入手段和經濟杠杆型的政策調節工具，合乎邏輯地在商品經濟、市場經濟的發展中受到高度重視，其製度建設在改革與(yu) 開放兩(liang) 大視角上得到積極部署，並相互呼應地不斷推進。但在與(yu) 稅收相關(guan) 的理念上，也經曆了並且還在繼續經曆一個(ge) 深化認識、糾正和消除誤區的過程。

　　在改革開放初期，出現了“稅收萬(wan) 能論”傾(qing) 向，在重視稅收這個(ge) 經濟杠杆作用以後，感覺上是似乎稅收手段一旦應用，就能決(jue) 定性地解決(jue) 想解決(jue) 的問題，甚至可以解決(jue) 一切經濟社會(hui) 問題。實踐中，有80年代不得已的“燒油特別稅”——這其實是當時為(wei) 實際工作指導中出現的偏差而“打補丁”的不得已之舉(ju) ;後來又有曾經想用以遏製社會(hui) 上大吃大喝之風然而力所不逮、無疾而終的“筵席稅”。這個(ge) 傾(qing) 向現在已經不是主導的傾(qing) 向。

　　在“稅收萬(wan) 能論”之後，出現了另一種“稅收無用論”傾(qing) 向，強調稅收其實起不了什麽(me) 作用，不要太看重稅收。比如，討論房地產(chan) 稅，很多人會(hui) 說，我們(men) 研究了美國、日本的情況，推出房地產(chan) 稅以後，那裏房地產(chan) 市場上的價(jia) 格沒有看到回調，所以這個(ge) 稅對於(yu) 抑製房價(jia) 是沒有用的。賈康認為(wei) 這種說法在學理上不能成立：稅收不可能包打天下，的確它不是萬(wan) 能的，然而應該建立的稅收製度遲遲不建立，又是萬(wan) 萬(wan) 不能的——說到美國和日本，那我們(men) 需要反問，為(wei) 什麽(me) 這些經濟體(ti) 在特定的發展階段上不約而同地都必須討論和解決(jue) 建立這種直接稅製度的問題?如果不建立這種製度，那麽(me) 他們(men) 的房地產(chan) 市場和以後的社會(hui) 發展會(hui) 變成什麽(me) 樣子?在經濟分析裏應該知道，不能僅(jin) 僅(jin) 拿一個(ge) 參數去跟某一種結果簡單地一對一形成因果關(guan) 係，就用來論證並得出一個(ge) 結論性認識，我們(men) 必須注意到對房地產(chan) 市場價(jia) 格的影響因素太多了，這些因素合在一起，是由合力來決(jue) 定房地產(chan) 市場價(jia) 位的走勢。至少在經濟分析裏可以說明，住房保有環節的稅負，可以通過影響供需雙方而對房地產(chan) 市場的走勢產(chan) 生壓艙促穩的作用，特別是這個(ge) 房地產(chan) 稅的作用是多目標的、綜合的，包括地方政府職能怎麽(me) 樣內(nei) 洽地優(you) 化轉變，也包括人們(men) 特別關(guan) 心的怎樣遏製收入分配和財產(chan) 配置的兩(liang) 極分化等等。所以，對稅收不能一下走到另外一個(ge) 極端而說它無用：稅收確實不萬(wan) 能，但是走到另外一個(ge) 極端說它無用又是錯誤的。

　　近些年，還出現了“稅製自然演變論”，其意思就是說不要想在稅製改革這方麵揠苗助長。這一論調聽起來似乎有道理，但是仔細想一下，可知“稅製自然演變論”其實是否定了對於(yu) 稅收這種製度建設人們(men) 主動把握它的可塑性而推進稅製改革的必要性。因為(wei) 這種可塑性是確實存在的：人類社會(hui) 的稅製，從(cong) 來必須通過人為(wei) 因素來追求高水平地將它確立。防止稅製改革過於(yu) 超前和過於(yu) 激進確有必要，但稅製的優(you) 化，一定需要以改革方案和立法過程表現出人為(wei) 設計的優(you) 化處理，不應歸之於(yu) 一種人們(men) 無所作為(wei) 的“自然演變”。

　　賈康認為(wei) ，我們(men) 麵對的曆史性考驗，就是爭(zheng) 取在中國“稅收法定”的過程中，能夠經受時間的檢驗，讓我們(men) 的稅製立法和改革方案設計、實施的水平，盡可能高一些。

　　稅收改革：探索中前行

　　回顧70年來稅製改革實踐，賈康認為(wei) ，這是一個(ge) 在逐步探索、攻堅克難中不斷推進、最終明確地鎖定建設適應社會(hui) 主義(yi) 市場經濟客觀需要的稅收製度體(ti) 係、更恰當地發揮稅收作用的過程。

　　中國關(guan) 鍵性的稅製改革內(nei) 容，主要發生於(yu) 改革開放時期，風雨兼程中，工商稅製得以逐步形成相對完整的多種稅、多環節、多次征的複合稅製，並於(yu) 1994年以全麵配套方案，實行了裏程碑式的在中國構建以分稅製為(wei) 基礎的分級財政體(ti) 製的重大改革突變。在其後農(nong) 業(ye) 稅又終結二千餘(yu) 年“皇糧國稅”身份退出曆史舞台。黨(dang) 的十八大之後，財稅配套改革方案中“營改增”和資源稅、環境稅等重點稅製改革任務取得決(jue) 定性成果，個(ge) 人所得稅改革有新的一輪大動作進展，消費稅改革正在醞釀，而房地產(chan) 稅“立法先行”的改革已有於(yu) 本屆人大任期內(nei) 啟動的明確時間表。

　　對於(yu) 下一步稅製改革，賈康認為(wei) ，如何攻堅克難地完成直接稅改革任務，是達到中國經濟社會(hui) 現代化所必然要求的稅製現代化的一種曆史性考驗。

　　賈康提到，近年來還出現了“政治體(ti) 製改革先行論”，比如，全國人大宣布要啟動房地產(chan) 稅立法以後，有人強調，這種直接稅改革應該在中國政治體(ti) 製改革完成以後再進行。這樣的想法，賈康認為(wei) 其實是有合理內(nei) 核的，就是需要注意審慎地防範風險，但這個(ge) 認識框架，卻是陷於(yu) 消極等待的誤區，沒有在改革思路和順序上，看到中國於(yu) 漸進改革路徑依賴和約束之下怎樣借鑒“美國進步時代的啟示”：賈康強調，美國於(yu) 1880年~1920年的“進步時代”，也沒有正麵設計政治體(ti) 製改革，但是通過稅製改革，可以讓社會(hui) 上的廣泛公眾(zhong) 參與(yu) ，來一起促進政治文明水平的提高——“稅收法定”所構建的是一個(ge) 政治程序，需要引出政治生活中“規範的公共選擇”這個(ge) 機製的生成和發展。賈康認為(wei) ，kaiyun官方地址開放以來的“稅收立法”過程中，已有征求全社會(hui) 意見建議和舉(ju) 行公開聽證會(hui) 等公眾(zhong) 參與(yu) 的渠道和做法。中國稅製立法過程中最關(guan) 鍵的一條，就是要有高透明度的電視、廣播直播的聽證會(hui) ，各派意見擺自己的觀點，理性地講自己的論據，這就是政治生活中的一種進步，包含著“走向共和”的實質性追求。與(yu) 這些相類似的公眾(zhong) 參與(yu) ，將有可能以實際生活中的政治進步，逐漸地促進乃至完成政治體(ti) 製改革所要完成的任務。所以，應積極地以稅改促成稅製立法過程中的廣泛討論、公眾(zhong) 參與(yu) ，在充分承認物質利益原則和不同利益集團訴求的情況下，尋求最大公約數，尋求“出以公心”的合理的稅製現代化解決(jue) 方案。

　　賈康強調，在中國“改革的深水區”，逐步提高直接稅比重和推進直接稅改革，需要緊緊抓住房地產(chan) 稅和個(ge) 人所得稅的改革。作為(wei) 下一階段的重點，房地產(chan) 稅法應盡快啟動立法的一審，在稅法草案公之於(yu) 世、充分征收社會(hui) 各界意見建議的基礎上，以公開的聽證會(hui) 和內(nei) 部、外部的專(zhuan) 題研討會(hui) 等形式，集思廣益，尋求最大公約數，處理好免稅部分的設計問題，並注重配套解決(jue) 不動產(chan) 開發、交易環節相關(guan) 稅費的清理、整合與(yu) 減負問題。個(ge) 人所得稅方麵，應擇時積極推進個(ge) 人所得稅法的新一輪修訂，在中央已明確提出多年的“綜合與(yu) 分類相結合”的改革大方向上，邁出更大步伐，即應把可能歸並的各種非勞動收入與(yu) 工薪收入等勞動收入歸並，使之接受超額累進稅率的調節，同時可較大幅度降低最高邊際稅率，並在回應社會(hui) 訴求繼續適當提高個(ge) 稅“起征點”(基本生活費用扣除額)的同時，進一步優(you) 化家庭收入按年度申報後贍養(yang) 負擔、特定支出的專(zhuan) 項扣除辦法。

　　地方稅體(ti) 係建設，既是稅製改革的重要組成部分，更是與(yu) 市場經濟全局配套的分稅分級財政體(ti) 製建設中十分關(guan) 鍵的一項係統工程。賈康認為(wei) ，需以服務全局的開闊視野看待地方稅體(ti) 係的構建完善，多方位、多層次理解地方稅體(ti) 係。構建和完善地方稅體(ti) 係的目標，不應僅(jin) 著眼於(yu) 穩定地方政府自有收入，也應看重對社會(hui) 主體(ti) 收入、行為(wei) 等的規範、引導和調節作用，還應一並考慮對國家各項製度建設和機製創新乃至其他配套改革產(chan) 生推動作用，從(cong) 而有效提升國家政權體(ti) 係的治理能力，服務於(yu) 國家現代化趕超戰略和“五位一體(ti) ”的全麵協調、可持續發展。地方稅體(ti) 係是包括地方稅種以及共享稅種在內(nei) 的所有能為(wei) 地方政府籌集稅收收入的多稅種的有機組合;地方稅權不僅(jin) 應包括稅種選擇權和稅率調整權，還包括條件成熟時地方政府因地製宜的設稅權。地方稅體(ti) 係的完善，還應與(yu) 非稅收入等其他稅費製度改革統籌配套、協調聯動。

　　(原載《中國稅務報》2019年8月14日，原題為(wei) 《賈康：讀懂稅收》)