從(cong) 曆史和國際經驗來看，世界各國在發展初期都經曆了城鄉(xiang) 關(guan) 係失衡的非良性互動狀態。不過，發達國家在工業(ye) 化和城市化進程中經過數百年的時間，吸收消化了從(cong) 農(nong) 村流入城市的人口，使得城鄉(xiang) 對立的矛盾得到緩解；而廣大的發展中國家，由於(yu) 工業(ye) 化和城市化起步較晚，加之種種原因，“城市偏向”與(yu) “鄉(xiang) 村歧視”政策得不到有效改變，使城鄉(xiang) 之間的二元結構十分突出，成為(wei) 困擾發展中國家趕超發達國家經濟社會(hui) 發展的突出難題。

　　我國是一個(ge) 具有典型二元經濟結構特征的發展中國家。新中國成立後，經濟建設在一窮二白的基礎上艱難起步。國家確定了優(you) 先發展重工業(ye) 的發展戰略，並長期實行。為(wei) 支持優(you) 先發展重工業(ye) 戰略，國家對農(nong) 產(chan) 品實行了低價(jia) 統派購的政策，對工業(ye) 消費品實行人為(wei) 的高價(jia) 管製，通過工農(nong) 業(ye) 產(chan) 品價(jia) 格“剪刀差”提取積累支持工業(ye) 發展，導致工農(nong) 關(guan) 係嚴(yan) 重失衡。從(cong) 1953年—1978年的26年間，農(nong) 業(ye) 年均增長2．06％，工業(ye) 年均增長11．5％，工農(nong) 業(ye) 年均增速比為(wei) 5．58∶1，農(nong) 業(ye) 與(yu) 非農(nong) 業(ye) 間的人均GDP相對差距（工農(nong) 業(ye) 二元結構強度）由5倍擴大到6．1倍。為(wei) 了維持城市人口的農(nong) 產(chan) 品供給和工業(ye) 化、城市化的低成本，國家實行了一係列城鄉(xiang) 分割製度，導致了城鄉(xiang) 二元結構的固化。1958年，國家頒布了《中華人民共和國戶口登記條例》，把戶口分為(wei) 農(nong) 業(ye) 戶口和非農(nong) 業(ye) 戶口兩(liang) 種形式。以此為(wei) 基礎，國家相繼推出了配套的一係列製度安排，把農(nong) 村居民與(yu) 城市居民分割開來，並且在高度集中的計劃經濟體(ti) 製和人民公社體(ti) 製下形成“以農(nong) 補工、以鄉(xiang) 養(yang) 城”的格局。

　　我國長期實行的“一個(ge) 國家，兩(liang) 種製度”的經濟社會(hui) 體(ti) 製，造成了發展導向上“重工業(ye) 、輕農(nong) 業(ye) ”，“重城市、輕農(nong) 村”，“重市民、輕農(nong) 民”的傾(qing) 向，加劇了城鄉(xiang) 經濟社會(hui) 的分化。改革開放以來，新一輪工業(ye) 化發展和城鎮化發展全麵提速，不平等的城鄉(xiang) 二元結構已成為(wei) 城鄉(xiang) 協調發展的最大障礙。在體(ti) 製內(nei) 的努力下和體(ti) 製外的衝(chong) 擊下，城鄉(xiang) 二元結構開始鬆動、逐漸改變，並在一些領域逐步打破。但是，由於(yu) 轉型時期市場機製的自發作用，城市利益格局的剛性製約，在一些領域進一步疊加了城鄉(xiang) 二元結構。而且在新的曆史條件下複製、衍生出種種新的變種——城市二元結構、鄉(xiang) 村二元結構、單位二元結構，從(cong) 而使我國社會(hui) 的二元社會(hui) 結構呈現四重二元結構環環相套的複雜格局。正視新條件下二元社會(hui) 結構的這種特點，並加以解決(jue) ，是我國經濟和社會(hui) 體(ti) 製改革緊迫的任務。

　　為(wei) 了有效解決(jue) 城鄉(xiang) 二元結構這一問題，中共十六大首次提出了統籌城鄉(xiang) 經濟社會(hui) 發展，開啟了破除城鄉(xiang) 二元體(ti) 製的曆史新進程。中共十七屆三中全會(hui) 通過《中共中央關(guan) 於(yu) 推進農(nong) 村改革發展若幹重大問題的決(jue) 定》指出，我國總體(ti) 上已進入以工促農(nong) 、以城帶鄉(xiang) 的發展階段，進入加快改造傳(chuan) 統農(nong) 業(ye) 、走中國特色農(nong) 業(ye) 現代化道路的關(guan) 鍵時刻，進入著力破除城鄉(xiang) 二元結構、形成城鄉(xiang) 經濟社會(hui) 發展一體(ti) 化新格局的重要時期。

　　統籌城鄉(xiang) 發展，概括地講，就是建立一種城鄉(xiang) 平等、協調、互助發展機製，就是要通過以工促農(nong) 、以城帶鄉(xiang) 來妥善處理“失衡的城鄉(xiang) ”關(guan) 係——即城鄉(xiang) 利益分配問題。推進城鄉(xiang) 統籌，有利於(yu) 縮小城鄉(xiang) 差距，破除城鄉(xiang) 二元結構，讓廣大農(nong) 民平等參與(yu) 現代化進程，形成城鄉(xiang) 發展一體(ti) 化格局，共享改革發展成果；推進城鄉(xiang) 統籌，有利於(yu) 調整產(chan) 業(ye) 機構，轉變經濟發展方式，實現全麵建設小康社會(hui) 的奮鬥目標。

　　從(cong) 我國現實情況來看，當前要在以下方麵有所突破：一是要統籌城鄉(xiang) 規劃布局，協調城市與(yu) 農(nong) 村關(guan) 係。城鄉(xiang) 規劃是城鄉(xiang) 一體(ti) 化發展的前提。重點解決(jue) 城鄉(xiang) 之間規劃結構不一致、資源配置不合理、規劃管理不科學等影響城鄉(xiang) 統籌發展的整體(ti) 性問題。二是要優(you) 化經濟結構，建立科學合理的產(chan) 業(ye) 體(ti) 係。產(chan) 業(ye) 是富裕農(nong) 民，實現城鄉(xiang) 一體(ti) 化發展的基礎。必須對城鄉(xiang) 產(chan) 業(ye) 發展進行一體(ti) 化規劃引導，形成城鄉(xiang) 合理分工與(yu) 相互耦合、資源要素充分發揮的產(chan) 業(ye) 體(ti) 係。三是要穩步推進城鄉(xiang) 基礎設施一體(ti) 化，提高配套能力。要統籌城鄉(xiang) 區域發展，實行一體(ti) 化的建設標準、管理模式，服務和價(jia) 格標準，努力構建城鄉(xiang) 一體(ti) 的交通公路網、公交服務網、供水排汙網、信息傳(chuan) 播網、環衛設施網、電力建設網、供水供氣網，發揮基礎設施建設對城鄉(xiang) 一體(ti) 化發展的支撐和引領作用。四是要形成以城帶鄉(xiang) 的機製，健全利益共享的分配體(ti) 係。要按照公共財政體(ti) 製的要求，加大支農(nong) 惠農(nong) 力度。五是要積極推進城鄉(xiang) 社會(hui) 事業(ye) 一體(ti) 化，改善公共服務供給。要以城鄉(xiang) 勞動力充分就業(ye) 及人人享有社會(hui) 保障為(wei) 目標，實現城鄉(xiang) 居民在教育、就業(ye) 、醫療和社會(hui) 保障方麵的公平、公正，確保城鄉(xiang) 困難群體(ti) 的基本生活。

　　當前，我國統籌城鄉(xiang) 發展進入了一個(ge) 新的階段，至少有五個(ge) 基本特征需要注意：一是國際經濟格局發生重大調整。我國經濟發展將麵臨(lin) 新的複雜外部環境的衝(chong) 擊，需要重點擴大內(nei) 需。二是我國原有的經濟發展方式難以為(wei) 繼。經濟增長速度放緩，麵臨(lin) 可持續發展的難題，需要考慮新動力。三是我國已經進入中上等收入水平。2010年，我國的人均國民總收入為(wei) 4260美元，首次由“下中等收入”經濟體(ti) 轉變為(wei) “上中等收入”經濟體(ti) ，將麵臨(lin) 陷入中等收入陷阱挑戰，需要平衡利益關(guan) 係。四是我國勞動力供求關(guan) 係發生重大變化。人口紅利貢獻減弱，老年社會(hui) 到來，對勞動力的再生產(chan) ，需要未雨綢繆。五是城鎮化率超過50％。2011年，我國的城鎮化率達到51．27％，城鎮常住人口首次超過農(nong) 村人口，我國開始由“鄉(xiang) 村中國”向“城市中國”轉變，需要重點解決(jue) 農(nong) 民工市民化問題。這些特征，都標誌著我國統籌城鄉(xiang) 發展進入了一個(ge) 新的發展階段。在新的階段，我們(men) 需要尋找統籌城鄉(xiang) 發展的有效實現形式和載體(ti) 。