統籌城鄉(xiang) 發展是科學發展觀的重要內(nei) 容。黨(dang) 的十六大提出：“統籌城鄉(xiang) 經濟社會(hui) 發展，建設現代農(nong) 業(ye) ，發展農(nong) 村經濟，增加農(nong) 民收入，是全麵建設小康社會(hui) 的重大任務”。十六屆三中全會(hui) 提出，要按照“五個(ge) 統籌”的要求全麵建設小康社會(hui) ，並將統籌城鄉(xiang) 發展放在第一位。十七大提出，要“統籌城鄉(xiang) 發展，建立以工促農(nong) 、以城帶鄉(xiang) 長效機製，形成城鄉(xiang) 經濟社會(hui) 發展一體(ti) 化新格局”。十七屆三中全會(hui) 提出：“建立促進城鄉(xiang) 經濟社會(hui) 發展一體(ti) 化製度”。幾年來，各地區各部門貫徹落實黨(dang) 中央決(jue) 策，在統籌城鄉(xiang) 發展方麵進行了積極探索，積累了很多寶貴經驗。本文擬初步總結這些實踐，為(wei) 進一步做好統籌城鄉(xiang) 發展工作提供一些參考。

　　一、統籌城鄉(xiang) 發展的主要任務

　　統籌城鄉(xiang) 發展，是正確處理城鄉(xiang) 關(guan) 係的方略。筆者體(ti) 會(hui) ，其內(nei) 涵至少包括三層意思：一是既要發展城市，也要發展農(nong) 村，從(cong) 目前的城鄉(xiang) 發展實際出發，要更多地側(ce) 重發展農(nong) 村；二是既要發展生產(chan) ，也要發展生活，從(cong) 長遠來看，不能由於(yu) 產(chan) 業(ye) 分工的不同而導致城鄉(xiang) 生活水平的較大差距；三是要形成城鄉(xiang) 功能互補、相互支持的良性關(guan) 係，從(cong) 當前實際出發，更要工業(ye) 反哺農(nong) 業(ye) 、城市支持農(nong) 村。一言以蔽之，統籌城鄉(xiang) 發展就是要同步推進工業(ye) 化和農(nong) 業(ye) 現代化、城鎮化和新農(nong) 村建設。統籌城鄉(xiang) 發展的具體(ti) 任務是什麽(me) ，或者說統籌城鄉(xiang) 發展應該統籌什麽(me) ？從(cong) 各地區各部門的實踐看，可以概括為(wei) 涵蓋城鄉(xiang) 生產(chan) 、生活的五個(ge) 主要方麵。第一，統籌城鄉(xiang) 產(chan) 業(ye) 發展。經濟發展是提高農(nong) 村生活水平的基礎，統籌城鄉(xiang) 產(chan) 業(ye) 發展也是統籌城鄉(xiang) 發展的首要任務。各地區在實踐中，一是根據本地資源稟賦和國內(nei) 、國際產(chan) 業(ye) 分工，合理確定本地城鄉(xiang) 尤其是農(nong) 村著力發展的優(you) 勢產(chan) 業(ye) ，避免三次產(chan) 業(ye) “小而全”。靠近都市的農(nong) 村，有的發展蔬菜瓜果種植，成為(wei) 都市“菜園子”；有的發展采摘垂釣餐飲，成為(wei) 都市“後花園”；有的建設二三產(chan) 業(ye) 園區出租，成為(wei) 都市新企業(ye) 的“房東(dong) ”。遠離都市的農(nong) 村，有的通過獎勵措施引導發展集中連片種植、養(yang) 殖；有的發展鄉(xiang) 鎮企業(ye) ，並且將企業(ye) 向園區集中。二是發揮城市企業(ye) 對農(nong) 業(ye) 的帶動支持作用。有的發展農(nong) 產(chan) 品加工龍頭企業(ye) ，以“公司+合作社+農(nong) 戶”模式帶動農(nong) 民生產(chan) ；有的發展農(nong) 業(ye) 生產(chan) 服務企業(ye) ，為(wei) 農(nong) 民提供育種、耕作、施肥、除蟲、收割、銷售、運輸、農(nong) 技等服務。三是發展現代農(nong) 業(ye) ，提高農(nong) 業(ye) 生產(chan) 能力。加強農(nong) 田、水利建設，推廣農(nong) 機、農(nong) 技，推行機械化、集約化、標準化生產(chan) ，發展綠色、有機農(nong) 產(chan) 品，既提高農(nong) 產(chan) 品數量和質量，又增加農(nong) 民收入。四是落實農(nong) 業(ye) 補貼、農(nong) 產(chan) 品價(jia) 格保護、農(nong) 業(ye) 生態補償(chang) 等國家規定的農(nong) 業(ye) 支持保護製度。第二，統籌城鄉(xiang) 就業(ye) 和社會(hui) 保障。農(nong) 業(ye) 勞動力向第二、第三產(chan) 業(ye) 轉移就業(ye) ，是二三產(chan) 業(ye) 發展的需要，是農(nong) 民增收的重要渠道，也是實行土地適度規模經營、提高農(nong) 業(ye) 勞動生產(chan) 率的基礎條件。因此，消除農(nong) 業(ye) 勞動力轉移過程中存在的就業(ye) 和社會(hui) 保障製度障礙，促進轉移順利推進，是統籌城鄉(xiang) 發展的重要內(nei) 容。實踐中，在統籌就業(ye) 方麵，一是將公共就業(ye) 服務機構向鄉(xiang) 鎮和村延伸。二是城鄉(xiang) 公共就業(ye) 服務機構均免費向農(nong) 村轉移勞動力提供職業(ye) 介紹、職業(ye) 指導等服務。三是落實城鄉(xiang) 勞動者平等就業(ye) 製度，清理一切阻礙農(nong) 村勞動力進城就業(ye) 的限製性政策。四是在創業(ye) 政策上對城鄉(xiang) 勞動者實行相同政策，鼓勵農(nong) 村勞動力返鄉(xiang) 創業(ye) 。在社會(hui) 保障方麵，首先是依法將用人單位招用的農(nong) 民工納入養(yang) 老、醫療、失業(ye) 、工傷(shang) 、生育等保險覆蓋範圍，即進城成為(wei) 用人單位職工的，與(yu) 城鎮戶籍職工享有相同的社會(hui) 保險權益。其次是推行新型農(nong) 村社會(hui) 養(yang) 老保險、新型農(nong) 村合作醫療製度，保障留在農(nong) 村的勞動力和其他居民的養(yang) 老、醫療保險權益。此外，一些地方還將住房保障製度延伸到農(nong) 村低保家庭。

　　第三，統籌城鄉(xiang) 基礎設施建設。一是道路建設，實現硬化道路村村通。二是電網建設，實現戶戶通電，有條件的地方實現農(nong) 村用電與(yu) 城鎮用電同價(jia) 。三是自來水網絡建設，實現農(nong) 村戶戶用上自來水。四是燃氣網絡建設，將天然氣、煤氣連接到農(nong) 村，有的地方在農(nong) 村生產(chan) 沼氣。五是公共交通建設，開通農(nong) 村與(yu) 城鎮之間以及村村之間的公交汽車。六是暖氣網絡建設，一些北方地區在農(nong) 村集中供暖。七是通訊和廣播電視網絡建設，保證農(nong) 民用上電話、互聯網，收聽收看廣播電視。八是環境衛生建設，對農(nong) 村的垃圾和汙水統一集中收集、處理，保持環境整潔。

　　第四，統籌城鄉(xiang) 公共服務。一是統籌城鄉(xiang) 教育發展，加大對農(nong) 村的教育投入，改善教學設施和學習(xi) 、寄宿條件，有的對城鄉(xiang) 中小學教師實行交流輪崗。一些地方針對農(nong) 村中小學生源減少的情況，實行中小學撤並，盡量向小城鎮集中，一定程度上也改善了辦學條件。二是統籌城鄉(xiang) 醫療發展，建設好鄉(xiang) 鎮衛生院、村衛生室，為(wei) 農(nong) 民提供醫療衛生服務和計劃生育服務，有的在農(nong) 村社區引入零售藥店。三是統籌城鄉(xiang) 文化發展，在鄉(xiang) 鎮和村設立文化站(室)，配備圖書(shu) 和健身器材。四是統籌城鄉(xiang) 養(yang) 老服務，有條件的地方建設養(yang) 老院，向老年人提供集中的食宿文娛服務。

　　第五，統籌城鄉(xiang) 社會(hui) 管理。一是在農(nong) 村社區設立服務中心，推行農(nong) 村社區化管理，為(wei) 農(nong) 民提供“一攬子”服務。二是在鄉(xiang) 鎮和農(nong) 村社區設立公安派出所、警務室、司法所等社會(hui) 管理機構，推行機關(guan) “開放式集中辦公”，提升基層辦事效率和服務水平。

　　二、統籌城鄉(xiang) 發展的重要抓手

　　為(wei) 了實現以上任務，各地區各部門要著重從(cong) 以下方麵進行改革創新，使之成為(wei) 統籌城鄉(xiang) 發展的重要抓手。第一，抓組織領導體(ti) 係。各市、縣一般均成立由主要領導任組長、分管領導和相關(guan) 部門負責人參加的領導小組，在農(nong) 委、發改委等部門設立辦事機構，為(wei) 統籌城鄉(xiang) 發展工作提供組織領導保障。

　　第二，抓規劃。堅持規劃先行，委托有關(guan) 高校或規劃機構編製本市、縣統籌城鄉(xiang) 發展總體(ti) 規劃和產(chan) 業(ye) 、基礎設施等專(zhuan) 項規劃，明確本市、縣全域內(nei) 的產(chan) 業(ye) 、人口布局，努力形成城市、小城鎮、農(nong) 村社區、基層村和工業(ye) 園區、農(nong) 業(ye) 區、生態區梯次分明、布局合理的城鄉(xiang) 發展空間格局。

　　第三，抓財政。改變以往城市財政支出主要用於(yu) 市區的做法，在城鄉(xiang) 全域內(nei) 基礎設施和公共服務等方麵，統籌預算安排財政支出。

　　第四，抓金融。在城鄉(xiang) 二元分割的格局下，農(nong) 村金融機構少，往往隻提供存款服務而不提供貸款服務，農(nong) 村有限的資金被城市“抽走”，發展資金得不到滿足。為(wei) 此，一些地方按照國家規定，積極發展村鎮銀行和小額貸款公司，開展村級互助資金試點，探索土地承包經營權質押貸款、集體(ti) 土地房屋抵押貸款、林權抵押貸款。

　　第五，抓土地。在統籌城鄉(xiang) 發展中，正確處理好建設用地需求增加與(yu) 守住18億(yi) 畝(mu) 耕地紅線的關(guan) 係至關(guan) 重要。從(cong) 地方的實踐探索來看，主要運用的政策工具是耕地增減平衡政策，把握好土地利用功能、建設用地集約化、宅基地整治、耕地(林地)承包經營權確權和流轉等關(guan) 鍵環節，實現工業(ye) 向園區集中、農(nong) 民向社區集中、耕地(林地)向農(nong) 業(ye) 龍頭企業(ye) 或農(nong) 民經營大戶集中。比較典型的做法是：在方便農(nong) 民生產(chan) 生活的距離內(nei) ，集中建設農(nong) 村社區，按照小城鎮的標準建設住宅樓和基礎設施、提供公共服務；將附近村莊的農(nong) 民搬遷到農(nong) 村社區，騰退出來的宅基地整理為(wei) 耕地，仍然歸集體(ti) 所有；對農(nong) 民的耕地(林地)承包經營權確權、頒證，並股權化；將耕地(林地)在農(nong) 民自願前提下以出租或土地入股等方式流轉到農(nong) 業(ye) 龍頭企業(ye) 或農(nong) 民經營大戶，後者統一進行產(chan) 業(ye) 化、科技化、機械化經營；農(nong) 民根據耕地(林地)股權，從(cong) 農(nong) 業(ye) 龍頭企業(ye) 或農(nong) 民經營大戶獲得租金或分紅，一些農(nong) 民還成為(wei) 企業(ye) 員工，獲得工資收入。

　　第六，抓戶籍製度改革。一些地方探索建立城鄉(xiang) 一體(ti) 的戶籍製度，取消戶口的“農(nong) 業(ye) ”、“非農(nong) 業(ye) ”之分，統一登記為(wei) 居民戶口；放寬本地區城鄉(xiang) 戶口遷移限製，對在市區有合法固定住所(含租賃)、穩定生活來源的本地農(nong) 民工及其隨遷家屬，可以根據本人意願在市區落戶，從(cong) 而推進人口城鎮化、農(nong) 民工市民化。第七，抓市場機製。統籌城鄉(xiang) 發展過程中，始終麵臨(lin) 著“錢從(cong) 哪裏來、人往哪裏去、土地如何用”的問題。在五大統籌任務中，統籌產(chan) 業(ye) 發展是基礎性的任務，沒有產(chan) 業(ye) 發展，發展社會(hui) 保障、基礎設施、公共服務所需要的資金難以解決(jue) ，農(nong) 業(ye) 勞動力也難以轉移就業(ye) 。而產(chan) 業(ye) 發展必須充分發揮市場的基礎性作用。各地區在發展產(chan) 業(ye) 上，在確定產(chan) 業(ye) 布局、吸引投資、生產(chan) 經營等方麵，基本都注重發揮市場機製的作用。有的地方還探索建立企業(ye) 與(yu) 農(nong) 戶之間的“碳平衡”機製，企業(ye) 出資支持農(nong) 民種植生態林、經濟林，通過林木對碳的吸收，減少碳排放對大氣的不良影響。還有的地方將市場機製引入基礎設施建設領域，吸引資本進入。

　　三、需要關(guan) 注的幾個(ge) 問題

　　在各地區各部門統籌城鄉(xiang) 發展的實踐中，也反映出一些值得特別關(guan) 注的問題，需要在今後的工作中予以重視。

　　第一，要高度重視農(nong) 民工及其家屬的轉移。工業(ye) 化、城鎮化和農(nong) 業(ye) 現代化是世界各國實現現代化的必由之路，在這一曆史過程中，必然伴隨著農(nong) 業(ye) 勞動力不斷由農(nong) 業(ye) 向二三產(chan) 業(ye) 轉移、由農(nong) 村向城鎮轉移。在已經完成工業(ye) 化、城鎮化和農(nong) 業(ye) 現代化的歐美國家，農(nong) 業(ye) 就業(ye) 比例基本在5%以下，城鎮人口比例基本在80%以上。2011年，我國城鎮化率為(wei) 51.27%，曆史性地突破了人口的一半，但與(yu) 已完成城鎮化進程的國家相比還有較大距離，而且其中還包含1億(yi) 多尚未真正享有市民權益的農(nong) 民工。因此，我們(men) 必須高度重視統籌城鄉(xiang) 發展中“人”這一要素，高度重視解決(jue) 好城鎮化中“人往哪裏去”問題。一是要避免出現通過農(nong) 業(ye) 、農(nong) 村適度發展將農(nong) 村人口限製在農(nong) 村，阻礙了工業(ye) 化、城鎮化的發展。應當在發展農(nong) 業(ye) 、農(nong) 村的同時，放寬、放開已經在城鎮就業(ye) 的農(nong) 民工及其家屬落戶，賦予其市民權益，允許其在城鄉(xiang) 之間自由選擇。二是要避免靜態地根據現有城鄉(xiang) 人口分布來規劃城鄉(xiang) 基礎設施和公共服務，以至於(yu) 不久的將來農(nong) 民工進城落戶後，城市出現不足，而農(nong) 村出現閑置。要根據主體(ti) 功能區定位預測未來人口的動態變化，科學編製好城鄉(xiang) 發展規劃。第二，要高度重視資源和環境保護。在統籌產(chan) 業(ye) 發展中，堅決(jue) 避免引進高汙染、高能耗的企業(ye) ，不能再走忽視資源和環境保護、唯GDP主義(yi) 、先汙染後治理的錯誤道路。在新農(nong) 村建設中，要統籌規劃和建設農(nong) 村環衛係統，保持村容整潔。

　　第三，要高度重視文化保護。鄉(xiang) 村是傳(chuan) 承中國傳(chuan) 統文化的重要載體(ti) ，鄉(xiang) 村古建築、風俗人情、手工業(ye) 、戲曲歌舞等，都是中國傳(chuan) 統文化的組成部分。千百年來，中國鄉(xiang) 村的知識分子、商人或其他能人，無論外出從(cong) 政、經商還是無奈謀生，哪怕遠渡重洋(華僑(qiao) 華人)，往往都會(hui) 希望落葉歸根，故鄉(xiang) 是他們(men) 的精神家園，故鄉(xiang) 的重要標誌就是祖居地。在農(nong) 村產(chan) 業(ye) 發展和新農(nong) 村建設中，要避免對傳(chuan) 統文化載體(ti) 的破壞，要將文化保護作為(wei) 一項重要內(nei) 容列入發展規劃，建立嚴(yan) 格的分析、評估、保護製度。

　　第四，要高度重視農(nong) 村、農(nong) 業(ye) 獨特的建設和發展。與(yu) 城鎮、二三產(chan) 業(ye) 相比，農(nong) 村、農(nong) 業(ye) 具有共同性，也具有獨特性。在統籌城鄉(xiang) 發展中，既要借鑒城鎮建設、二三產(chan) 業(ye) 發展的一些普遍性措施來建設新農(nong) 村、發展農(nong) 業(ye) ，也要避免忽視農(nong) 村、農(nong) 業(ye) 獨特的建設和發展。一是在新農(nong) 村建設方麵，要避免農(nong) 村社區、農(nong) 村初中小學覆蓋圈太大，造成農(nong) 民下地、學生上學路途太遠；住宅樓建設要考慮到農(nong) 民農(nong) 具的放置甚至還有家畜、家禽的養(yang) 殖；要考慮沼氣的生產(chan) 和利用，等等。二是在農(nong) 村產(chan) 業(ye) 發展方麵，要避免隻重視二三產(chan) 業(ye) 而忽視農(nong) 業(ye) ，避免隻重視觀光休閑農(nong) 業(ye) 而忽視種植養(yang) 殖業(ye) ，避免隻重視經濟作物而忽視糧食作物；要重視土地整治、農(nong) 田改造、水利建設、農(nong) 機和農(nong) 技推廣、良種培育推廣等農(nong) 業(ye) 工作。

　　第五，要積極探索完善農(nong) 村行政管理體(ti) 製。一是對“省直管縣”試點再認識。“省直管縣”試點的初衷是防止地級市對縣域經濟資源“抽血”，阻礙縣域經濟發展。不過，從(cong) 目前實踐中統籌城鄉(xiang) 發展工作做得好的地方情況看，一個(ge) 重要基礎是地級市經濟實力強大，用地級市的財政支出和其他資源支持縣域經濟發展和新農(nong) 村建設，發揮著對農(nong) 村的“輸血”功能。如果推廣實行“省直管縣”，會(hui) 不會(hui) 影響農(nong) 村發展中需要的資金和其他資源，值得研究。二是需要對鄉(xiang) 鎮行政管理體(ti) 製探索完善。目前，鎮與(yu) 鄉(xiang) 是同級的政府，其下設行政村。但是在各地統籌城鄉(xiang) 發展的實踐中，往往采取建設農(nong) 村社區的模式，改善農(nong) 民生活條件、騰退宅基地以增加耕地麵積。這些農(nong) 村社區居民一般都有幾千人，有的甚至有幾萬(wan) 人，按照發達國家的標準已經可以稱為(wei) “城市”，在我國也完全可以稱為(wei) “小城鎮”；從(cong) 農(nong) 村社區居民的生活和社會(hui) 秩序來看，也需要賦予這些農(nong) 村社區一定的行政管理權。對此，是將其升格為(wei) 鎮，還是將鄉(xiang) 鎮統一轉變為(wei) 鄉(xiang) ，鄉(xiang) 下轄鎮，或者采取其他模式管理，需要探索研究。

　　第六，要積極探索完善耕地(林地)保護製度。據了解，日韓等國人多地少，均立法嚴(yan) 格限製工商企業(ye) 直接大麵積占有耕地(林地)，防止出現大土地占有者。我國也是人多地少的國家，也要盡量限製企業(ye) 直接、大麵積、長期使用耕地(林地)。不過，在一些地方的實踐中，農(nong) 業(ye) 龍頭企業(ye) 以租用或土地入股等方式獲得土地使用權，以產(chan) 業(ye) 化方式直接經營耕地(林地)，土地產(chan) 出價(jia) 值大幅提升，農(nong) 民從(cong) 企業(ye) 獲得租金或分紅，有的還成為(wei) 該企業(ye) 員工獲得工資收入，結果農(nong) 業(ye) 生產(chan) 力提高、企業(ye) 獲利、農(nong) 民增收。這表明，對企業(ye) 直接、大麵積、長期使用耕地(林地)問題，需要更加深入地探索研究。目前看來，這種模式取得較好效果，需要限定以下條件：一是耕地(林地)所有權不變，仍為(wei) 農(nong) 村集體(ti) 所有，農(nong) 民享有承包經營權，企業(ye) 通過流轉獲得土地使用權；二是企業(ye) 必須是農(nong) 業(ye) 龍頭企業(ye) ，不得允許其他工商企業(ye) 獲得土地使用權；三是土地利用功能不得改變，隻能用於(yu) 農(nong) 業(ye) (林業(ye) )生產(chan) ，不得改為(wei) 建設用地；四是必須農(nong) 民自願，不得強迫農(nong) 民流轉土地承包經營權；五是要保障農(nong) 民的充分就業(ye) ，不能出現大量農(nong) 民失去土地使用權又長期失業(ye) 的情況，否則其僅(jin) 僅(jin) 依靠土地租金或分紅，很難維持生活，進而可能影響社會(hui) 穩定。

　　(沈水生 作者係人力資源社會(hui) 保障部農(nong) 民工工作司副司長)