中央政府提出了對地方政府投融資平台公司清理和貸款融資行為(wei) 規範的一攬子措施。在一年多的清理工作後，如何更好地發揮存續的平台公司在地方經濟社會(hui) 發展中的作用，是擺在我們(men) 麵前的一個(ge) 課題。切實壯大存續平台公司的資產(chan) 實力、經營能力和直接融資能力，建立政府和平台公司之間正確的委托代理關(guan) 係，切斷公司融資風險傳(chuan) 遞通道，是一條必由之路。

　　2010年6月，中央政府提出要加強地方政府投融資平台公司管理，清理規範地方已經設立的投融資平台公司，主要內(nei) 容是：第一類，隻承擔公益性項目融資任務且主要依靠財政性資金償(chang) 還債(zhai) 務的投融資平台公司，今後不得再承擔融資任務，相關(guan) 地方政府要在明確還債(zhai) 責任，落實還款措施後，對公司做出妥善處理；第二類，承擔上述公益性項目融資任務，同時還承擔公益性項目建設、運營任務的投融資平台公司，要在落實償(chang) 債(zhai) 責任和措施後剝離融資業(ye) 務，不再保留融資平台職能；第三類，承擔有穩定經營性收入的公益性項目融資任務並主要依靠自身收益償(chang) 還債(zhai) 務的投融資平台公司，以及承擔非公益性項目融資任務的投融資平台公司，要按照《中華人民共和國公司法》等有關(guan) 規定，充實公司資本金，完善治理結構，實現商業(ye) 運作；要通過引進民間投資等市場化途徑，促進投資主體(ti) 多元化，改善投融資平台公司的股權結構。

　　此外，對其他兼有不同類型融資功能的投融資平台公司，也要按照上述原則進行清理規範。清理之後存續的第三類平台公司的融資行為(wei) 也要進一步規範，向銀行業(ye) 金融機構申請貸款須落實到項目，以項目法人公司作為(wei) 承貸主體(ti) ，並符合有關(guan) 貸款條件的規定。融資項目必須符合國家宏觀調控政策、發展規劃、行業(ye) 規劃、產(chan) 業(ye) 政策、行業(ye) 準入標準和土地利用總體(ti) 規劃等要求，同時平台公司要按照國家有關(guan) 規定履行項目審批、核準或備案手續；要嚴(yan) 格按照規定用途使用資金，講求效益，穩健經營。

　　在對需求進行嚴(yan) 格管理的同時，銀行業(ye) 監管部門也加強了對資金供給方的管理。對向平台公司融資量大的銀行業(ye) 金融機構等作出了約束性規定，要求他們(men) 要嚴(yan) 格規範信貸管理，切實加強風險識別和風險管理，落實借款人準入條件，按商業(ye) 化原則履行審批程序，審慎評估借款人財務能力和還款來源。凡沒有穩定現金流作為(wei) 還款來源的，不得發放貸款。向融資平台公司新發貸款要直接對應項目，並嚴(yan) 格執行國家有關(guan) 項目資本金的規定。嚴(yan) 格執行貸款集中度要求，加強貸款風險控製，堅持授信審批的原則、程序與(yu) 標準。要按照要求將符合抵質押條件的項目資產(chan) 或項目預期收益等權利作為(wei) 貸款擔保。要認真審查貸款投向，確保貸款符合國家規劃和產(chan) 業(ye) 發展政策要求。要加強貸後管理，加大監督和檢查力度。適當提高融資平台公司貸款的風險權重，按照不同情況嚴(yan) 格進行貸款質量分類。

　　目前，地方政府清理投融資平台公司工作正有序推進。對融資平台公司貸款，銀行業(ye) 金融機構按照“逐包打開、逐筆核對、重新評估、整改保全”的原則進行全麵清理，及時采取補救措施，保證了信貸資產(chan) 安全。2012年3月，中國銀監會(hui) 對平台貸款風險監管提出新要求，銀行要按照“保在建、壓重建、控新建”的要求，堅持有保有壓和結構調整，對全口徑融資平台公司要按照“支持類、維持類、壓縮類”進行信貸分類，有效防範平台公司貸款風險。同時，嚴(yan) 格控製新增貸款業(ye) 務的發生，嚴(yan) 把入口關(guan) 。為(wei) 了尋找地方政府融資的新出路，經國務院批準，2011年上海市、浙江省、廣東(dong) 省、深圳市開展地方政府自行發債(zhai) 試點。試點省（市）在國務院批準的發債(zhai) 規模限額內(nei) ，自行組織發行本省（市）政府債(zhai) 券，發債(zhai) 規模限額不能結轉下年。2011年試點省（市）政府債(zhai) 券由財政部代辦還本付息。試點省（市）發行的政府債(zhai) 券為(wei) 記賬式固定利率附息債(zhai) 券。2011年政府債(zhai) 券期限分為(wei) 3年和5年，期限結構為(wei) 3年債(zhai) 券發行額和5年債(zhai) 券發行額分別占國務院批準的發債(zhai) 規模的50％。試點省（市）自行發債(zhai) 收支實行預算管理，並建立償(chang) 債(zhai) 保障機製，在規定時間將財政部代辦債(zhai) 券還本付息資金足額繳入中央財政專(zhuan) 戶。

　　中央政府在關(guan) 上非規範舉(ju) 債(zhai) “後門”的同時，也在積極探索如何打開地方政府舉(ju) 債(zhai) 的“前門”，在我國政府投融資改革曆程中具有裏程碑意義(yi) 。但是，中央政府進行有益嚐試的同時，我們(men) 需要進一步思考存續的第三類平台公司如何在地方發展中合理地發揮作用，如何發揮平台公司向市場融資的作用特別是直接融資作用，支持地方經濟社會(hui) 發展。為(wei) 此，筆者認為(wei) 要從(cong) 融資平台的職能定位、資產(chan) 負債(zhai) 、公司治理結構、公司經營能力、公司項目管理和融資方式以及平台公司債(zhai) 務的“借用管還”機製等方麵，係統設計規範融資平台的管理方案，健全人事、資金、財務等管理製度，推動第三類融資平台清理、整合和規範，發揮這些公司在地方政府基礎設施建設中的籌資、承建和管理的重要作用，以公司的有限資產(chan) 向銀行業(ye) 金融機構負擔有限責任，切實解決(jue) 地方政府的潛在財政風險。從(cong) 政企關(guan) 係看，要理順政府和平台公司之間的關(guan) 係；從(cong) 企業(ye) 與(yu) 市場關(guan) 係看，要以改革創新為(wei) 方向，提高市場直接融資能力和水平；從(cong) 企業(ye) 內(nei) 部管理看，要按現代企業(ye) 製度的要求，創新製度建設，實現股權多元化格局，加強內(nei) 部風險防控。

　　一、建立政府與(yu) 平台公司間合理的契約關(guan) 係

　　政府與(yu) 平台公司的契約關(guan) 係主要解決(jue) 三個(ge) 問題：一是平台公司主要解決(jue) 基礎設施融資、建設、現金流的平衡和工程建設管理，二是政府主要解決(jue) 平台公司在工程建設過程中或結束後的贖買(mai) 方式，三是杜絕平台公司的財務風險向政府財政風險傳(chuan) 遞。

　　對城建基礎設施而言，一般私營企業(ye) 因其資金需求量大、工程期限長、回收期限長、無利或少利可圖而不願意涉足，但存續的第三類平台公司可以完成工程的融資、建設，關(guan) 鍵要設計好政府和平台公司之間的贖買(mai) 契約。可以將平台公司的基礎設施建設項目看成半成品（建設過程中的為(wei) 半成品）或產(chan) 成品（建設完成的為(wei) 產(chan) 成品），這些物品是純公共產(chan) 品或準公共產(chan) 品，需要政府以贖買(mai) 的方式提供給公民。而贖買(mai) 的方式是通過合同加以約定。委托－代理理論認為(wei) 委托代理關(guan) 係是在市場交易中，由於(yu) 信息不對稱，處於(yu) 信息劣勢的委托方與(yu) 處於(yu) 信息優(you) 勢的代理方，相互博弈達成的合同法律關(guan) 係。

　　委托代理關(guan) 係賴以形成的基本條件為(wei) ：1．市場交易中，存在兩(liang) 個(ge) 或兩(liang) 個(ge) 以上相互獨立的行為(wei) 主體(ti) ，他們(men) 在一定約束條件下各自追求效用最大化。2．市場交易的參與(yu) 者均麵臨(lin) 不確定性風險，而他們(men) 掌握的信息處於(yu) 非對稱狀態。在委托代理關(guan) 係中存在兩(liang) 種不同的選擇行為(wei) ：一是委托方選擇代理方，並按一定方式付酬，但不能直接觀察到代理方的行為(wei) ，又需按一定合同向代理方支付與(yu) 其行為(wei) 結果相聯係的報酬。二是代理方選擇自己的行動，它既會(hui) 影響自己的收益又會(hui) 影響委托方的收益，但其選擇行動產(chan) 生的結果是隨機的，不受其他因素的完全控製。從(cong) 委托代理理論的角度分析，在地方政府的基礎設施建設中，政府與(yu) 平台公司存在委托－代理關(guan) 係。

　　如何防範此項委托代理中存在的道德風險和逆向選擇，需要通過合理的契約加以規範。對於(yu) 政府而言，就是要監督平台公司的城建基礎建設的工程質量，有效地防範平台公司的財務風險向財政風險和金融風險轉化；對平台公司而言，就是，如何完成基礎設施建設所需的大量資金，如何促使政府定期給付建設資金，實現公司現金流的正常。因此，政府與(yu) 平台公司的契約關(guan) 係主要解決(jue) 三個(ge) 問題：一是平台公司主要是解決(jue) 基礎設施融資、建設、現金流的平衡和工程建設管理，二是政府主要解決(jue) 平台公司在工程建設過程中或結束後的贖買(mai) 方式，三是杜絕平台公司的財務風險向政府財政風險傳(chuan) 遞。純公共產(chan) 品和準公共產(chan) 品的融資、建設和管理，均可以通過地方政府與(yu) 平台公司契約的方式加以解決(jue) 。

　　合約主要內(nei) 容是存續的第三類平台公司以企業(ye) 自有資產(chan) 和代建項目在市場上直接或間接融資，政府在企業(ye) 融資工作不負任何責任，企業(ye) 以法人財產(chan) 權和信譽獲得銀行或市場的資金，企業(ye) 以法人財產(chan) 權對市場負有限責任；政府的回購贖買(mai) 方式主要是通過2種渠道：一是財政預算資金。即政府將平台公司的工程建設資金通過年度財政預算安排進行階段性贖買(mai) ，滿足平台公司的現金流需要，實現可持續發展；二是通過給予平台公司在部分建設工程沒有完全移交前的具有特許經營收費予以補償(chang) （如高速公路的收費權）；三是合理確定工程建設造價(jia) ，主要由市場的中介第三方為(wei) 工程核定價(jia) 格，對特許經營方式科學測定收益。特許經營權價(jia) 值評估涉及確定對平台公司進行財政補貼資金的多少。

　　總之，通過製度安排和契約合同，政府或財政不為(wei) 平台公司融資提供任何形式的擔保，從(cong) 物理上隔絕政府與(yu) 平台公司之間的融資聯係，兩(liang) 者之間形成純粹的委托代理關(guan) 係，通過回購的方式形成買(mai) 賣關(guan) 係定期或不定期回購已建成品或在建的項目。

　　二、提高平台公司的市場直接融資能力和水平

　　我國地方平台公司的融資來源主要有商業(ye) 銀行貸款、政策性銀行貸款、銀團貸款、國際金融機構及外國政府貸款、發行企業(ye) 債(zhai) 券、債(zhai) 權融資計劃、中期票據等債(zhai) 務性融資，對依靠資本市場進行權益性融資運用得較少，國內(nei) 資本市場在平台公司的融資中沒有充分發揮作用。因此，存續的第三類平台公司更應在這方麵挖掘潛力。一是股票市場融資。二是公私合營融資。

　　存續的第三類平台公司如何繼續發揮在地方政府基礎設施建設中應有的作用，關(guan) 鍵還取決(jue) 於(yu) 其在市場上的融資能力，融資能力越大其對地方基礎設施建設的作用也越大。從(cong) 全國地方政府性債(zhai) 務整體(ti) 情況看，在債(zhai) 務資金來源方麵，在2010年年底地方政府性債(zhai) 務餘(yu) 額中，銀行貸款占79．01％。由於(yu) 地方政府性債(zhai) 務資金來源中銀行貸款比例比較高，清理規範融資平台公司務必與(yu) 加強對融資平台公司的融資管理緊密結合起來，規範和增加清理整合後保留下來的融資平台公司的融資方式。一方麵對存續的第三類平台公司向銀行間接融資方式獲取資金的，以公司的資產(chan) 或擔保機構的擔保獲得貸款，嚴(yan) 格執行相關(guan) 政策規定。同時，要確保平台公司向銀行業(ye) 金融機構申請貸款須落實到項目，以項目法人公司作為(wei) 承貸主體(ti) 並符合有關(guan) 貸款條件的規定。另一方麵要注重開拓新的融資模式，加大向市場直接融資的力度。

　　總體(ti) 上看，我國地方平台公司的融資來源主要有商業(ye) 銀行貸款、政策性銀行貸款、銀團貸款、國際金融機構及外國政府貸款、發行企業(ye) 債(zhai) 券、債(zhai) 權融資計劃、中期票據等債(zhai) 務性融資，對依靠資本市場進行權益性融資運用得較少，國內(nei) 資本市場在平台公司的融資中沒有充分發揮作用。因此，存續的第三類平台公司更應在這方麵挖掘潛力。一是股票市場融資。平台公司參與(yu) 證券市場籌資，針對準公共產(chan) 品、可是經營基礎設施具體(ti) 投資特點，有較強的可操作性。證券市場籌資一次發行能夠提供大規模、長時間的資金支持，股相本金不用償(chang) 還本金支付利息；具有長期性和穩定性的融資特點，符合這類基礎設施建設的要求；這類項目的安全性和長期效益與(yu) 投資者的證券保值和增值有一定的相容性；證券市場融資能夠更有效地運用社會(hui) 信用，募集到利率相宜的長期資金。

　　二是公私合營融資（即所謂的PPP）。PPP模式運作的項目建設是由特別目的公司實現的（即SPC，Specialpurposecompany），西方人所說的特別目的公司也類似於(yu) 我們(men) 的平台公司。平台公司承建基礎設施建設項目所需資金由公司自身負責，項目建成後，在一定期限內(nei) 擁有項目的經營權，在經營期限內(nei) ，平台公司向準公共物品的使用者收費的方式回收成本，經營期滿後經營權和所有權都回歸政府。在我國，新型的政府與(yu) 平台公司的委托代理關(guan) 係確定後，平台公司在建設項目過程中的建設成本、設計谘詢成本等一切支出，可以通過特許經營權的收費來完成，也可以通過政府回購的辦法來實現，贖回方式是多樣化的。這種方式的公私合營可以由兩(liang) 種方式實現，一種形式是平台公司公私合營，平台公司的融資方式是多種多樣的，可以通過項目融資，項目建設是公私合營；另一種形式是平台公司是國有獨資公司，其項目融資方式是多樣化的，建設項目是公私合建。PPP模式在基礎設施建設中的運作方式是多樣的，可以采取建設—經營—轉讓的方式，也可以采取建設—轉讓—經營的方式，還可以是建設—擁有—經營—轉讓或建設—擁有—經營等模式。

　　三是資產(chan) 證券化融資。

　　中央政府提出了對地方政府投融資平台公司清理和貸款融資行為(wei) 規範的一攬子措施。在一年多的清理工作後，如何更好地發揮存續的平台公司在地方經濟社會(hui) 發展中的作用，是擺在我們(men) 麵前的一個(ge) 課題。中國社會(hui) 科學院金融研究所博士後流動站董仕軍(jun) 著文認為(wei) ，切實壯大存續平台公司的資產(chan) 實力、經營能力和直接融資能力，建立正確的政府和平台公司之間的委托代理關(guan) 係，切斷公司融資風險傳(chuan) 遞通道，是一條必由之路。

　　董仕軍(jun) 認為(wei) ，如何發揮平台公司向市場融資的作用特別是直接融資作用，支持地方經濟社會(hui) 發展？要從(cong) 融資平台的職能定位、資產(chan) 負債(zhai) 、公司治理結構、公司經營能力、公司項目管理和融資方式以及平台公司債(zhai) 務的“借用管還”機製等方麵，係統設計規範融資平台的管理方案，健全人事、資金、財務等管理製度，切實解決(jue) 地方政府的潛在財政風險。從(cong) 政企關(guan) 係看，要理順政府和平台公司之間的關(guan) 係；從(cong) 企業(ye) 與(yu) 市場關(guan) 係看，要以改革創新為(wei) 方向，提高市場直接融資能力和水平；從(cong) 企業(ye) 內(nei) 部管理看，要按現代企業(ye) 製度的要求，創新製度建設，實現股權多元化格局，加強內(nei) 部風險防控。