統籌城鄉(xiang) 發展是破解中國“三農(nong) ”困境的新理念和新舉(ju) 措。圍繞著統籌城鄉(xiang) 發展，中央和地方相繼出台了一係列文件和政策來加以引導和促進。但尚顯不足的是可供具體(ti) 操作的製度設計仍很匱乏，從(cong) 而影響到城鄉(xiang) 統籌政策效能的發揮。因此，目前的當務之急應是著眼於(yu) 統籌發展規則的精心設計，通過完備的製度供給，切實保障農(nong) 民的平等權、生存權、發展權等各項權利。

　　剝離戶籍製度的附加功能，實現“農(nong) 民的居民化”

　　目前，農(nong) 民與(yu) 城鎮居民在教育、就業(ye) 、社會(hui) 保障等方麵享受的待遇存在實質差異，這些差異本身導致了農(nong) 民與(yu) 城鎮居民在法律地位上的不平等，而這些不平等又最終通過戶口製度集中體(ti) 現出來。為(wei) 此許多地方都在進行以消除身份差異、統一城鄉(xiang) 戶口為(wei) 目標的戶籍製度改革。

　　不過在筆者看來，統一城鄉(xiang) 戶籍製度本身沒有什麽(me) 實際意義(yi) ，在沒有相應製度配套的情況下盲目取消城鄉(xiang) 戶口管理上的差異化政策，反而可能給社會(hui) 治安管理帶來混亂(luan) 。所以，最為(wei) 核心的問題應該是把戶口管理與(yu) 法律待遇資格管理相分離，逐步剝離戶籍製度的附加功能，最終實現“農(nong) 民的居民化”。

　　為(wei) 此應通過立法方式確立所有公民的平等地位，打破城鄉(xiang) 人口流動障礙，允許城鄉(xiang) 居民自由遷徙。應出台《農(nong) 村人口居民化改革方案》，以城鄉(xiang) 統籌為(wei) 目標，就戶籍改革、農(nong) 村社會(hui) 管理、公共服務等及時做出調整。

　　完善農(nong) 民合作醫療製度，實現農(nong) 村醫療保險的全覆蓋

　　醫療保險具有社會(hui) 保險和商業(ye) 保險的雙重性質，是保障農(nong) 民生命權的重要手段。目前應當在完善農(nong) 民醫療保險上有所突破，其基本思路是處理好普遍保障與(yu) 分類實施之間的關(guan) 係。

　　普遍保障是指農(nong) 村醫療保險的保障對象範圍應涵蓋所有的農(nong) 村社會(hui) 成員。分類實施是指農(nong) 村醫療保險的主體(ti) 、項目、資金籌集、待遇標準等方麵，要因地製宜、量力而行，在不同地區、不同時期有所側(ce) 重和區別。具體(ti) 說來，在東(dong) 部沿海農(nong) 村及城市郊區等生產(chan) 力水平較高和農(nong) 民生活水平比較富裕的地區，應全麵建立農(nong) 村醫療保險的各項製度，並將醫療保障體(ti) 製建設納入城鄉(xiang) 一體(ti) 化發展的軌道。同時積極試點以社會(hui) 統籌和家庭賬戶相結合的農(nong) 民醫療保險製度，發展單項保健保險，建立健全國家醫療救助體(ti) 係。在中等發達地區，可以在發展和完善現行合作醫療製度的基礎上，逐步增加醫療保險的覆蓋麵，不斷完善醫療保險的險種設計。在經濟欠發達地區，目前的重點應放在對現行合作醫療保險製度的補充完善上，包括建立科學合理的合作醫療籌資機製，合理確定報銷比例，逐步提高醫療保險的保障水平。同時成立由有關(guan) 部門和農(nong) 民代表參加的監督組織，定期對合作醫療的實施情況進行監督檢查。在條件許可的情況下可以設立專(zhuan) 項政府或非政府醫療救濟基金對貧困人群進行救助，實現對醫療保險死角的補充保障功能。

　　完善農(nong) 民就業(ye) 培訓製度，強化政府管理與(yu) 扶持

　　鑒於(yu) 目前農(nong) 民職業(ye) 技能普遍較為(wei) 低下，不能適應轉移就業(ye) 的需要，為(wei) 此有必要對農(nong) 民進行職業(ye) 培訓，並在國家層麵製定相關(guan) 的法規政策。

　　在這方麵，國務院應製定《農(nong) 民職業(ye) 培訓管理條例》，在條件成熟時，由全國人大製定《農(nong) 民職業(ye) 培訓管理法》。在總結既有經驗的基礎上，應著眼於(yu) 在以下幾個(ge) 方麵進行製度創新：第一，明確農(nong) 民職業(ye) 培訓中的政府責任，建立農(nong) 民職業(ye) 教育的統一管理機構；第二，加強職業(ye) 教育的業(ye) 務管理。包括製定培訓機構資質標準、培訓大綱等；第三，建立區別補貼製度。授權地方政府根據市場需要，確定優(you) 先發展的培訓項目，對這些能夠產(chan) 生實效的、社會(hui) 緊缺的專(zhuan) 業(ye) (工種)培訓應該進行傾(qing) 斜補貼。

　　拓展農(nong) 村勞動力轉移的實效，建立長效轉移保障機製

　　目前各地試點的戶籍製度改革，筆者認為(wei) 僅(jin) 僅(jin) 隻是給予了農(nong) 民工一個(ge) 形式意義(yi) 的市民身份，而城市化公共資源的分享機製以及規範的城鄉(xiang) 勞動力自由流動體(ti) 係才是當前需要解決(jue) 的關(guan) 鍵問題。

　　因此，應該建立以合法公民身份為(wei) 唯一標識的農(nong) 村勞動力轉移身份確認機製，使進城務工的農(nong) 民工實現從(cong) 身份、地位、價(jia) 值觀念、工作和生活方式等各個(ge) 方麵向城市居民的轉化。同時統一城鄉(xiang) 就業(ye) 市場，通過減少人為(wei) 的製度約束，最終實現全體(ti) 國民在法律地位和社會(hui) 福利待遇上的完全平等。主要措施包括：建立、健全城鄉(xiang) 一體(ti) 的就業(ye) 服務體(ti) 係，實現勞動力轉移的有序性和組織化；製定農(nong) 民工養(yang) 老保險異地轉移與(yu) 接續辦法，明確國家在社會(hui) 保險財政補貼中所應承擔的具體(ti) 比例；建立農(nong) 民工上崗保證保險補貼製度，引導外出就業(ye) 的農(nong) 民工購買(mai) 上崗保證保險，對農(nong) 民工購買(mai) 的上崗保證保險政府可以提供適當補貼等。

　　大力發展農(nong) 業(ye) 專(zhuan) 業(ye) 合作社，強化農(nong) 業(ye) 組織建設上的製度供給

　　發展以產(chan) 業(ye) 化、規模化為(wei) 特征的現代農(nong) 業(ye) ，是解決(jue) 現有農(nong) 業(ye) 生產(chan) 困境的唯一出路，而實現產(chan) 業(ye) 化、規模化的關(guan) 鍵，應當著眼於(yu) 農(nong) 業(ye) 經濟組織的創新。發達國家農(nong) 業(ye) 的高度發達就是與(yu) 其農(nong) 業(ye) 專(zhuan) 業(ye) 合作社的強有力支撐分不開的。

　　從(cong) 國際經驗看，引入由農(nong) 民自己作為(wei) 主體(ti) 成立的、按照市場規律運作的農(nong) 民專(zhuan) 業(ye) 合作社來改造既有合作模式的弊端，無疑是一種最理想的選擇。具體(ti) 的做法是把傳(chuan) 統的“公司+農(nong) 戶”的經營模式改造為(wei) “農(nong) 民專(zhuan) 業(ye) 合作社+農(nong) 戶”、“公司+農(nong) 民專(zhuan) 業(ye) 合作社+農(nong) 戶”等多種組織形式。改造的實質在於(yu) 以農(nong) 民專(zhuan) 業(ye) 合作社為(wei) 中介，讓他們(men) 代表農(nong) 民利益參與(yu) 市場活動，提高農(nong) 民與(yu) 公司等龍頭企業(ye) 進行談判時的地位。

　　鑒於(yu) 現有的《中華人民共和國農(nong) 民專(zhuan) 業(ye) 合作社法》在製度設計上比較粗梳且偏重於(yu) 規範和管理，其實施效果也不太顯著，筆者認為(wei) 有必要製定專(zhuan) 門的以鼓勵和促進為(wei) 主要內(nei) 容的《農(nong) 民專(zhuan) 業(ye) 合作社促進法》，在貸款、農(nong) 業(ye) 技術培訓與(yu) 服務、稅收減免、市場信息、農(nong) 業(ye) 保險、特色農(nong) 業(ye) 品牌與(yu) 商標建設等方麵，擬訂可行規則，促進農(nong) 民專(zhuan) 業(ye) 合作社的健康發展。

　　（作者單位：西南政法大學）