習(xi) 近平總書(shu) 記在深化黨(dang) 和國家機構改革總結會(hui) 議重要講話中強調，深化黨(dang) 和國家機構改革是對黨(dang) 和國家組織結構和管理體(ti) 製的一次係統性、整體(ti) 性重構。十九大以來的本輪黨(dang) 和國家機構改革在“注重改革的係統性、整體(ti) 性、協調性，統籌各領域改革進展，形成整體(ti) 效應”方麵展示了以往幾次機構改革所不具備的特點。這些特點包括從(cong) 曾經的黨(dang) 政分開走向黨(dang) 的全麵領導、從(cong) 局部的改革走向整體(ti) 性改革、從(cong) 職能組合走向職能機構重構以及地方機構改革的突破。本輪改革是在加強黨(dang) 的全麵領導的主旨下進行的，改革的目標是“構建係統完備、科學規範、運行高效的黨(dang) 和國家機構職能體(ti) 係，形成總攬全局、協調各方的黨(dang) 的領導體(ti) 係，職責明確、依法行政的政府治理體(ti) 係，中國特色、世界一流的武裝力量體(ti) 係，聯係廣泛、服務群眾(zhong) 的群團工作體(ti) 係，推動人大、政府、政協、監察機關(guan) 、審判機關(guan) 、檢察機關(guan) 、人民團體(ti) 、企事業(ye) 單位、社會(hui) 組織等在黨(dang) 的統一領導下協調行動、增強合力，全麵提高國家治理能力和治理水平”。這一改革的目標決(jue) 定了改革會(hui) 采取一些不同以往的措施，尤其是在黨(dang) 政關(guan) 係這一最重要的層麵上。

　　黨(dang) 的全麵領導的實現問題

　　習(xi) 近平總書(shu) 記提出，中國特色社會(hui) 主義(yi) 最本質的特征是中國共產(chan) 黨(dang) 領導，中國特色社會(hui) 主義(yi) 製度的最大優(you) 勢是中國共產(chan) 黨(dang) 領導，要堅持黨(dang) 對一切工作的領導。本輪黨(dang) 和國家機構改革強調了黨(dang) 的全麵領導。黨(dang) 在比以往更高的程度上加強行政管理以及其他的管理，這是本輪改革的一個(ge) 重要特點。本輪改革在如何實現黨(dang) 的全麵領導的路徑上也進行了不少的努力，比如黨(dang) 政機構的合一、黨(dang) 的職能部門的直接管理等。除了一些統籌設置的黨(dang) 政機構 (如國家監察委員會(hui) ，黨(dang) 的職能部門如中組部、中宣部和統戰部，一些辦公室設在部門中的中央機構，如中央全麵依法治國委員會(hui) 、中央審計委員會(hui) 等) 之外，黨(dang) 的全麵領導還體(ti) 現在強化黨(dang) 的組織在同級組織中的領導地位。《中共中央關(guan) 於(yu) 深化黨(dang) 和國家機構改革的決(jue) 定》指出，在國家機關(guan) 、事業(ye) 單位、群團組織、社會(hui) 組織、企業(ye) 和其他組織中設立的黨(dang) 委(黨(dang) 組)，接受批準其成立的黨(dang) 委統一領導，定期匯報工作，確保黨(dang) 的方針政策部署在同級組織中得到貫徹落實。有的同誌可能有個(ge) 困惑：黨(dang) 的全麵領導是否意味著黨(dang) 對任何事情包括行政的無所不包的管理?是否需要借助這樣具體(ti) 的管理來實現領導?

　　這需要對黨(dang) 進行全麵領導所借助的權力有一個(ge) 認識。筆者認為(wei) ，這一權力可以由領導權和治理權兩(liang) 個(ge) 部分構成。領導權與(yu) 治理權的分開，從(cong) 理論上講來自於(yu) 對馬克思主義(yi) 國家權力理論的一種理解。在馬克思主義(yi) 的國家理論看來，國家權力行使兩(liang) 種職能，即政治統治職能和社會(hui) 管理職能。筆者認為(wei) ，可以把國家權力分成領導權和治理權，領導權對應國家權力涉及的政治統治職能，而治理權對應的是社會(hui) 管理職能。正如馬恩指出的，社會(hui) 管理職能的執行取決(jue) 於(yu) 政治統治，而政治統治的維持又是以執行某一社會(hui) 職能為(wei) 基礎的。這樣，治理權的執行取決(jue) 於(yu) 領導權，但領導權的維持又是以如何執行治理權為(wei) 基礎的。黨(dang) 的領導權主要表現在行使政治統治職能上，而治理權則可以由政府和社會(hui) 的其他組織來行使。之所以如此，是因為(wei) 中國的社會(hui) 格局已經發生了一個(ge) 從(cong) 原來的國家一統天下到國家、社會(hui) 和市場三分的變化。原有的國家一統的模式之所以被改變，是因為(wei) 國家無法支付管理社會(hui) 的交易成本，因而需要讓市場和社會(hui) 來承擔對社會(hui) 的治理。用通俗的話來說，就是市場的事情市場辦，社會(hui) 的事情社會(hui) 辦，兩(liang) 者辦不好、辦不了的事情由政府辦，或由政府與(yu) 市場、社會(hui) 一起辦。正因為(wei) 如此，我們(men) 進行了政企分開和政社分開的改革。以政社分開而言，它想達到的目的就是讓社會(hui) 組織成為(wei) 一個(ge) 自主的組織，在社會(hui) 的治理中發揮政府和市場難以發揮的作用。類似這樣的治理不可能全部由黨(dang) 的組織和政府的組織來承擔，但這不妨礙黨(dang) 在社會(hui) 組織的活動中發揮領導作用。所謂領導作用，就是指方向，指路線，畫藍圖，進行監督，保證方向、路線正確，保證規劃、目標得以實現，具體(ti) 的操作和施工不必親(qin) 自出馬。黨(dang) 不大可能拘泥於(yu) 方方麵麵細節的治理，第一，它不具備如此多的資源;第二，它會(hui) 壓抑其他組織的作用，增加管理社會(hui) 的交易成本;第三，它無法有時間、精力注重重大的和方向性的問題的思考。因此，強調黨(dang) 的全麵領導，要考慮實現這一領導的路徑問題，既不使黨(dang) 的領導徒有虛名，也不使黨(dang) 陷入事無巨細的泥淖。

　　執行問題

　　習(xi) 近平總書(shu) 記強調，改革將進一步觸及深層次利益格局的調整和製度體(ti) 係的變革，改革的複雜性、敏感性、艱巨性更加突出，要加強和改善黨(dang) 對全麵深化改革統籌領導，緊密結合深化機構改革推動改革工作。決(jue) 定做出後需要執行，執行如何在很大程度上決(jue) 定了決(jue) 策的目標能否得以實現。中央層麵顯然已經注意到黨(dang) 和國家機構改革在執行過程中會(hui) 出現一些問題。中央紀委在印發通知中指出了執行過程中可能出現的以下問題：有令不行、有禁不止，上有政策、下有對策，搞變通、拖延改革;擅自行動、一哄而起，重大改革事項不及時報告;機構改革方案涉及的機構設置、人員編製調整不按規定程序報批，擅自提高機構規格、調整和增設內(nei) 設機構、增加人員編製和領導職數，在編製數據上弄虛作假，上級業(ye) 務主管部門違反規定，幹預下級機構設置和編製配備;違反民主集中製原則和幹部工作程序規定擅自決(jue) 定涉及人員分流、幹部任免等重大事項，突擊進人、突擊提拔和調整交流幹部、突擊評定專(zhuan) 業(ye) 技術職稱，拒不執行組織做出的機構調整、職位變動和幹部交流決(jue) 定;漏報、瞞報、隱匿和違規處置國有資產(chan) ，造成國有資產(chan) 流失，隱瞞、挪用資金或虛列支出，轉移套取資金，突擊花錢、巧立名目發放和私存私放錢物，以及違反中央八項規定精神;泄露黨(dang) 和國家秘密、傳(chuan) 播小道消息等問題。對此，中央紀委要求嚴(yan) 明政治紀律、組織紀律、機構編製紀律、幹部人事紀律、財經紀律和保密紀律，嚴(yan) 肅查處改革中的違紀行為(wei) ，以嚴(yan) 肅問責推動改革主體(ti) 責任落實，保證深化黨(dang) 和國家機構改革順利進行。

　　利益補償(chang) 問題

　　機構改革的過程也是一個(ge) 利益調整的過程，既會(hui) 有人在這一過程中受益，也會(hui) 有人在這一過程中利益受損。中紀委指出的在改革執行過程中可能出現的一些問題，其背後的實質就是利益問題。有人希望在改革過程中不正當地獲益，有人想保持現有利益或避免利益受損。因此，改革需要同時解決(jue) 機構人員的利益問題，尤其是解決(jue) 利益受損的問題，解決(jue) 利益的補償(chang) 問題，因為(wei) 這一問題不解決(jue) ，受損的利益就會(hui) 成為(wei) 改革的阻力，從(cong) 而增強改革的難度。帕累托最優(you) (在不傷(shang) 害一個(ge) 人的情況下使其他所有的人得益)固然是一種最好的解決(jue) 辦法，但這種狀況在現實中不多。根據帕累托改進原則，在不可避免使人受到傷(shang) 害的情況下，需要對這些人進行補償(chang) ，補償(chang) 以後，社會(hui) 效益還是得到了增進。這裏的問題在於(yu) 如何去平衡補償(chang) 與(yu) 社會(hui) 效益的關(guan) 係。補償(chang) 是必需的，無論是從(cong) 個(ge) 人的角度還是從(cong) 改革的角度來說都是如此，但是補償(chang) 的代價(jia) 不能超過所得的社會(hui) 效益，否則改革就沒有意義(yi) 了。這裏有兩(liang) 種傾(qing) 向需要防止，一是一味考慮或照顧受損的利益而忽略改革的效益，這會(hui) 使得改革寸步難行;二是隻考慮改革的收益而忽略個(ge) 人利益的受損，改革也很難順利進行。

　　改革創新問題

　　習(xi) 近平總書(shu) 記指出，全麵深化改革任務越重，越要重視基層探索實踐。要把鼓勵基層改革創新、大膽探索作為(wei) 抓改革落地的重要方法。本輪改革提到了地方機構改革的問題。從(cong) 機構改革的方式來說，通常有自上而下和自下而上兩(liang) 種。自上而下的方式是我國機構改革的通行方式，但也有自下而上的、由地方主動發起的改革，盡管不多。從(cong) 理論上講，改革的過程應該是一個(ge) 自上而下和自下而上互動的過程。但以往局限於(yu) 政府的改革使得自下而上的改革最後要麽(me) 回歸原有體(ti) 製，要麽(me) 一直處在試驗中，成功的很少。一個(ge) 重要的原因在於(yu) 地方的改革很難突破整個(ge) 國家的體(ti) 製框框。本輪改革強調賦予省級以下機構更多自主權，突出不同層級職責特點，允許地方根據本地區經濟社會(hui) 發展實際，在規定限額內(nei) 因地製宜設置機構和配置職能。這表明本輪改革給予了地方比以往更多的創新空間。因此，如何激發地方的改革創新是一個(ge) 需要考慮的問題。在任何地方，改革最有活力的地方通常是基層，因為(wei) 它們(men) 麵臨(lin) 直接的問題，有改革的壓力和動力。然而，問題在於(yu) 如何激發开云kaiyun官方的積極性，如何發揮地方的首創精神。在這裏，有兩(liang) 點需要加以注意。一是如何在國家的體(ti) 製層麵開創條件，使地方的改革有更大的空間。以往自下而上的改革失敗的一個(ge) 主要原因，在於(yu) 地方的改革打破了上下部門的對應關(guan) 係，地方在解決(jue) 橫向職能的重複和交叉問題的同時，帶來了縱向的上下部門之間的協調問題。如果未來的改革不在國家體(ti) 製的層麵創造條件的話，那麽(me) 地方的改革會(hui) 像以往一樣，很難有成功的可能。二是對改革中可能產(chan) 生的錯誤抱有寬容的態度。改革事實上是一個(ge) 試錯的過程，如果對改革過程中出現的錯誤嚴(yan) 加苛責，甚至上綱上線，那麽(me) 隻會(hui) 斷送改革的過程。寬容的態度有助於(yu) 改革不斷向前，不斷接近改革的目標。

　　改革成果的製度化問題

　　習(xi) 近平總書(shu) 記指出，要推進改革成果係統集成，做好成果梳理對接，從(cong) 整體(ti) 上推動各項製度更加成熟更加定型。從(cong) 機構改革的曆史來看，本輪改革已經是第八次。八次改革所涉及的內(nei) 容和舉(ju) 措既有連接、有發展，也有變化，甚至是反複。在某種程度上，這是正常的，因為(wei) 改革所處的時空條件在發生變化，改革者的認識也在發生變化。但是，無論發生什麽(me) 樣的變化，改革必須遵循自身的邏輯，這一邏輯就是每一次的改革都應該向改革的目標邁進一步，以最終達成改革的目標。這一目標簡單來說，就是在一些基本問題上形成穩定的製度框架。一旦能夠做到這一點，機構改革的使命也就完成了，因為(wei) 任何再有的改革都將是一些邊際的改革。要完成這樣的改革使命，就需要在改革中推進改革成果的係統集成，把一些真正反映曆史進步、真正符合國家治理現代化的改革成果製度化。

　　(作者為(wei) 複旦大學國際關(guan) 係與(yu) 公共事務學院教授)