國家“十二五”規劃綱要提出，要努力促進公共資源在城鄉(xiang) 之間的均衡配置，努力推動生產(chan) 要素在城鄉(xiang) 之間的自由流動。這非常重要。

　　中國在過去30餘(yu) 年改革開放過程中，取得了巨大經濟社會(hui) 進步，為(wei) 國內(nei) 外所公認。但是也要看到，雖然長期以來政府對農(nong) 業(ye) 和農(nong) 村問題高度重視，近些年來社會(hui) 各界對農(nong) 民和外來務工人員十分關(guan) 心，但城鄉(xiang) 差別還是非常大。目前中國地區之間的差別已經開始出現了縮小的勢頭，但是城鄉(xiang) 差距還沒有出現拐點。轉變經濟增長方式的重點和難點就是消除城鄉(xiang) 二元結構。

　　農(nong) 村和農(nong) 民嚴(yan) 重落後於(yu) 城市和市民，是影響公平和正義(yi) 的主要因素，是影響人口質量和社會(hui) 發展的主要因素，也是影響國民經濟長期可持續增長的主要因素。在其他發展中國家，城鄉(xiang) 差別大，主要原因是缺錢、缺資源，但在中國好像不是這麽(me) 回事。

　　中國是世界上儲(chu) 蓄率最高的國家，儲(chu) 蓄絕對額也數一數二，因此資金短缺和資源要素短缺不是主要瓶頸。關(guan) 鍵是資源的配置嚴(yan) 重不均衡。需要研究如何從(cong) 體(ti) 製和機製上解決(jue) 農(nong) 業(ye) 、農(nong) 村一直處於(yu) 被動或弱勢地位的問題，即如何實現生產(chan) 要素在城鄉(xiang) 之間的雙向自由流動。從(cong) 市場的角度看，這個(ge) 問題的實質在於(yu) ，如何改善城鄉(xiang) 之間生產(chan) 要素的交換關(guan) 係。

　　五大不合理

　　目前城鄉(xiang) 之間生產(chan) 要素的格局極不合理，突出表現為(wei) 以下幾個(ge) 方麵：

　　一是農(nong) 村地區的生產(chan) 要素、勞動力、資金、土地，繼續維持流向城鎮的趨勢。當然反向流動也在增加，但不成比例，沒有改變城鄉(xiang) 之間生產(chan) 要素流動的基本格局，仍然是農(nong) 村向城市單向淨流出。

　　二是來自農(nong) 村地區的生產(chan) 要素，往往被貼上一個(ge) 特殊的身份標誌，例如農(nong) 民工、農(nong) 村建設用地，與(yu) 城裏的生產(chan) 要素區分開來。其交換關(guan) 係是不平等的。例如，農(nong) 村建設用地的價(jia) 格，一般是城鎮土地價(jia) 格的三分之一；同樣的貸款，在農(nong) 村一般是高利息，在城市是基準利率，或打折利率，正常情況下，農(nong) 村貸款的利息可能是城市貸款的兩(liang) 三倍。價(jia) 格水平反映出來的城鄉(xiang) 要素交易，是不公平、不平等的。

　　三是在城鎮定居的農(nong) 村居民，在沒有取得城市市民身份之前，其經濟和心理上承受著雙重壓力：一方麵不能享受市民的工資、就業(ye) 條件，以及教育、社保、住房等等福利；另一方麵，要省吃儉(jian) 用，供養(yang) 在農(nong) 村的配偶、子女和父母。他們(men) 掙的錢，主要用於(yu) 回家蓋房子。由於(yu) 城市化的進程不可逆，絕大部分建在農(nong) 村的房子將來注定要閑置。按照國際上統一的國民經濟核算辦法，房子要算到農(nong) 民的消費中。而由於(yu) 有折舊、有利息，因為(wei) 有資金成本，也需要維護費，這樣算下來，其實他付出的費用是極高的。可悲的是，他對此並沒有意識，而且他根本沒有實際享用這個(ge) 住房。這顯然是極其不合理的。

　　四是從(cong) 城鎮流向農(nong) 村的生產(chan) 要素，由於(yu) 麵臨(lin) 一些風險，因而不會(hui) 積極、主動地流向農(nong) 村，其成本和價(jia) 格都比較高。最主要的不確定的外部環境因素是農(nong) 村土地集體(ti) 所有製，土地為(wei) 集體(ti) 經濟組織所有。而所謂的集體(ti) ，在現實生活中往往就是村委會(hui) 。農(nong) 村土地承包、流轉等是村委會(hui) 說了算，事實上是村委會(hui) 幹部說了算。這些幹部很可能調整變化。土地使用權的有效期限比較短，各地不一樣，目前平均隻有十來年，如果超出這個(ge) 期限來簽署合同，那就會(hui) 產(chan) 生極大的違約風險，因為(wei) 它不受法律保護。

　　五是城鄉(xiang) 生產(chan) 要素雙向流動，無論是顯性成本還是隱性成本都是高昂的。在許多省市，實際成本甚至高過了跨國流動。資金和人才流向港澳及東(dong) 南亞(ya) 有時十分便利，這個(ge) 事實很好地解釋了為(wei) 什麽(me) 涉外經濟的發展在大部分地方超過了城市對農(nong) 村的投資。這種高交易成本，無疑降低了整個(ge) 經濟的效率，減少了全社會(hui) 的福利。

　　“十二五”規劃已經明確提出，“加快消除城鄉(xiang) 協調發展的體(ti) 製性障礙，促進公共資源在城鄉(xiang) 之間均衡配置、生產(chan) 要素在城鄉(xiang) 之間自由流動”；也提出要“調整優(you) 化城鄉(xiang) 用地的結構和布局，逐步建立城鄉(xiang) 統一的建設用地市場”，“加快建立城鄉(xiang) 統一人力資源市場，形成城鄉(xiang) 勞動者平等就業(ye) 製度”等。這些重要觀點，是我們(men) 下一步改革的指導方針。

　　應放開城市居民進入農(nong) 村

　　方針很明確，為(wei) 什麽(me) 落實起來有困難？主要是體(ti) 製方麵還有很多障礙。很多政府部門和相關(guan) 研究部門，包括經濟學家，在一些問題的認識上還不一致，一些基本的事實判斷和價(jia) 值判斷還不統一。在此我做一個(ge) 簡單的梳理：

　　將來從(cong) 事農(nong) 業(ye) 生產(chan) 的人是什麽(me) 人？應該說，在可以預見的將來，從(cong) 事農(nong) 業(ye) 生產(chan) 的經營主體(ti) 、經營單位，主要是現在的農(nong) 民。這是由技術、社會(hui) 、文化、心理等諸多因素決(jue) 定的。但是，從(cong) 其他國家地區的經驗來看，確實有一部分城市就業(ye) 人員能夠掌握科學的、先進的農(nong) 業(ye) 知識和經驗，而且願意全職或者半職從(cong) 事農(nong) 業(ye) 生產(chan) 。所謂先進農(nong) 業(ye) 生產(chan) 方式大部分實際上來自城市。在美國、歐洲，這樣的情況很普遍。投資巨人沃倫(lun) ·巴菲特的兒(er) 子就種地，而且種得很好。城裏人掌握先進的農(nong) 業(ye) 技術，再去從(cong) 事農(nong) 業(ye) 生產(chan) ，整個(ge) 農(nong) 業(ye) 現代化的步伐無疑會(hui) 大大加快。

　　將來居住在農(nong) 村的人口多數不會(hui) 是農(nong) 業(ye) 人口。在工業(ye) 化、城市化完全完成之後，可能還會(hui) 有20%-30%的人口住在農(nong) 村，但絕大多數不再從(cong) 事農(nong) 業(ye) 生產(chan) 。在很多發達國家，居住在農(nong) 村的人，有80%並不從(cong) 事農(nong) 業(ye) 生產(chan) 。很多城裏人，包括特別優(you) 秀的人才，教授、作家、律師、醫生、飛行員、投資銀行家，都住在農(nong) 村，願意在農(nong) 村安家或者是購置第二居所。這是所有工業(ye) 化國家的基本情況。美國、歐洲，甚至日本都是這樣。否則城鄉(xiang) 差別不可能縮小，更談不上消失。

　　在歐美工業(ye) 化進程中，農(nong) 村地區最貧困的人群流向城市，較為(wei) 富裕的人群往往留在農(nong) 村。早期的工業(ye) 化時期，貴族在農(nong) 村還有城堡；後來賺了錢的資本家，也在農(nong) 村建房子。這和前麵說的農(nong) 民工回鄉(xiang) 建房子正好相反。這才能促成城鄉(xiang) 間密切的經濟文化交流。由於(yu) 城市居民可以自由遷往農(nong) 村和小城鎮，所以大中城市的房價(jia) 沒有漲到那麽(me) 離譜的水平。

　　與(yu) 此形成鮮明的對照，中國有三個(ge) 非常令人擔憂的現象：農(nong) 村中願意從(cong) 事農(nong) 業(ye) 生產(chan) 的人越來越少。青年人都到城裏了，隻有極個(ge) 別的人願意和能夠返回農(nong) 村從(cong) 事農(nong) 業(ye) ；城市房價(jia) 越來越高，幾年的時間翻了好幾番；食品安全問題嚴(yan) 峻，解決(jue) 起來特別困難，到處都是千家萬(wan) 戶的小農(nong) 經濟。

　　在絕大多數發達國家，土地用途要服從(cong) 於(yu) 政府嚴(yan) 格的管製和規劃，農(nong) 業(ye) 接受較高補貼和優(you) 惠，環保和文化標準越來越嚴(yan) 格。但是，土地的所有權和使用權是可以自由交易的。有些國家，例如德國，雖然高度重視糧食安全，不計成本地補貼農(nong) 業(ye) ，但是農(nong) 田可以出售給外國居民，土地所有權與(yu) 護照簽證不掛鉤。

　　中國實行土地公有，但是法律上並不限製使用權的轉讓。問題在於(yu) ，由於(yu) 存在著種種不利因素，農(nong) 村土地使用權的流轉比率平均隻有20%左右，而且期限很短，這就大大降低了生產(chan) 效率。

　　其實，簡單地控製流動、禁止流動，並不能達到節約用地、集約用地的目的。過去20多年，農(nong) 村人口減少了很多，有三億(yi) 多人進城，但是農(nong) 村建設用地的數量並沒有減少，相反是增加的。用地製度決(jue) 定了宅基地是個(ge) 軟約束。其他建設用地，包括曾經的鄉(xiang) 鎮企業(ye) 用地，大多也沒有複墾為(wei) 農(nong) 地。這是一種巨大的資源浪費。

　　如果我們(men) 不放開城市居民進入農(nong) 村，許多農(nong) 村會(hui) 永久消失。南方許多農(nong) 村房屋常年閑置，北方已經出現了大量的空心村。2005年建設部的數字稱一年完全消失的村莊有七萬(wan) 多個(ge) 。

　　沒有城市居民進入農(nong) 業(ye) 、農(nong) 村，保留的農(nong) 村由農(nong) 民自己實施新農(nong) 村建設，從(cong) 生產(chan) 技術到生活文明提高的速度就會(hui) 非常緩慢。許多省區包括北京遠郊區，有許多兵營式的“新農(nong) 村”建築，既不美觀又不方便，更談不上舒適。

　　事實上，由於(yu) 利益吸引，城鄉(xiang) 之間的要素流動日益增長，有很多不完全合法的情況。由於(yu) 多數地方沒有為(wei) 這種流動開正門，沒有很好的規劃，旁門左道甚為(wei) 流行。全國城市的“小產(chan) 權”房屋平均占到30%左右，有的城市“小產(chan) 權”甚至占到40%左右。不斷地建，不斷地拆。損失相當大。

　　確權、賦權與(yu) 權利的流轉

　　促進生產(chan) 要素在城鄉(xiang) 之間的雙向有序流動迫在眉睫，可能需要采取如下措施：

　　——必須深化土地製度改革。先從(cong) 政策上、然後再從(cong) 法律上，明確農(nong) 民對承包地和宅基地擁有長久的使用權。其實，2008年十七屆三中全會(hui) 決(jue) 定裏已經確定了這個(ge) 提法，即農(nong) 民擁有長久使用權。但是落實到實際中，還有很大的距離，比較發達的地區落實更難。2011年上半年我在成都地區調研的時候，發現真正能夠落實承包地長久不變使用權的農(nong) 戶隻有8%。而且，如果給了農(nong) 民長久的土地使用權，就應該允許其流轉。如果沒有長久的使用權，那就意味著可以隨時改變，同時又是基層幹部說了算，就沒有人敢接這個(ge) 土地，不確定性非常高。

　　所謂的長久使用權，我的理解是，除了重大的自然災害和不可預測、不可抗拒的變化，就是擁有永久的使用權。這樣的使用權，可以通過自願、平等、有償(chang) 轉讓，使其他投資者可以比較放心地進行投入。

　　——清理農(nong) 村的集體(ti) 建設用地。確有必要保留的建設用地，應明確為(wei) 全村居民和全組居民共同所有，其餘(yu) 的應該複墾為(wei) 農(nong) 田，以公正公平的方式將使用權分配給同村農(nong) 民或出資整理的外來投資者，從(cong) 事農(nong) 業(ye) 生產(chan) 。

　　——由縣級和縣以上政府，統一製定城鄉(xiang) 發展和建設規劃，實行最嚴(yan) 格的土地用途管製。在農(nong) 用土地上建的房屋，必須有麵積、高度、樣式等方麵的明確限製，落實國土、環保、農(nong) 業(ye) 、建設等部門的責任，負責官員個(ge) 人要負完全責任。

　　——加快建設覆蓋城鄉(xiang) 所有人的基本社會(hui) 保險體(ti) 係。今年新農(nong) 保有望擴大到覆蓋60%的人口，60歲以上的人每個(ge) 月給55元。明年可以覆蓋全社會(hui) 。這個(ge) 水平仍然很低，應該加快步伐。

　　——為(wei) 解決(jue) 社保基金積累不足和土地利用效率過低的問題，要有計劃、有步驟地推行增減掛鉤和占補平衡，規範建設用地指標交易。在很多地方已經做了這個(ge) 試點。現在大家比較擔心的是，會(hui) 不會(hui) 以次頂好？增差的、減好的？這樣的問題，應該實行嚴(yan) 格的等級評估來調整，必要的時候實行占一補二、占一補三，甚至占一補五。相關(guan) 管理部門一起參與(yu) ，責任人員個(ge) 人簽字畫押，終身負責，所有過程向社會(hui) 公開。

　　——在符合國家規劃和計劃的前提下，農(nong) 村土地可轉變為(wei) 城鎮建設性用地，采取市場交易方式確定價(jia) 格。同時明確，土地出讓收入中必須有一定比例上交社保基金（部分用於(yu) 當地農(nong) 民，部分用於(yu) 全體(ti) 農(nong) 民）。大家都知道，同樣是農(nong) 民，在大城市近郊區農(nong) 民的土地和邊遠地區的土地價(jia) 格差距極大。國家無論是征收所得稅，還是征社保基金，都是合理的。

　　——為(wei) 獲取較大的級差地租，同時避免可能的失控和混亂(luan) ，應該調整優(you) 化用地結構和布局。增減掛鉤、占補平衡，一般限定在市的範圍，不要超出市的範圍，更不要跨省。

　　——基本社會(hui) 保險體(ti) 係建立之後，還應將所有農(nong) 村居民納入住房保障體(ti) 係。不把農(nong) 民納入住房保障體(ti) 係，房地產(chan) 就不能用於(yu) 抵押，農(nong) 村的金融服務很難達到城市的水平。

　　——實施土地自由流轉，可以分步實施。先從(cong) 邊遠省份、人口稀少的欠發達地區實施；其次對於(yu) 山區、荒坡地帶實行更加優(you) 惠、自由的政策；對於(yu) 平原農(nong) 村、城市遠郊這些地區，尤其對城市近郊，要實行更嚴(yan) 格的規劃製度。在考慮到合理的組團和功能分區的前提下，依照集約和節約的原則，開放農(nong) 村土地交易市場。

　　——改進各級政府對農(nong) 村地區招商引資的指導和統領，提高工作精細化水平。大家擔心的就是城裏的資金進去後，不是從(cong) 事農(nong) 業(ye) 生產(chan) ，而是占地後去搞房地產(chan) 。政府可以有針對性地采取相關(guan) 措施。

　　——礦產(chan) 開發要保護土地，注重環保。兼顧地方、農(nong) 民和牧民的利益。對於(yu) 礦產(chan) 開采者，要責令其恢複生態、消除災害。應該建立起由政府、民眾(zhong) ，包括媒體(ti) 各方參與(yu) 的定期的評估機製，監督檢查落實情況。

　　——加大力度實施《勞動法》和《勞動合同法》，同時對個(ge) 體(ti) 私營微小企業(ye) 實行靈活的變通辦法或豁免製度。提高各種不同的社會(hui) 保障製度之間的轉移接續能力，形成城鄉(xiang) 平等就業(ye) 、全國市場統一的格局。鼓勵創新創業(ye) ，農(nong) 村地區應當有更優(you) 惠的政策。

　　——建設全國統一的社保體(ti) 係。就是說要改變目前以省為(wei) 單位，甚至是以市以縣為(wei) 單位進行統籌互濟這種局麵。要正視社會(hui) 保障曆史積累不足，代際之間存在缺口的問題，增加財政資源和國有資產(chan) 劃撥。

　　——深化行政管理體(ti) 製改革，加快社會(hui) 管理體(ti) 製創新，以民主促進民生，以民生推動民主，形成良性循環。

　　——在推動生產(chan) 要素自由流動過程中，必須把保護生態、保護曆史文化遺產(chan) 放在特別突出的位置上。對於(yu) 古民居、古村落、生態比較脆弱的地區，都實施相應的保護。