日前，中國人民銀行發布了《金融控股公司監督管理試行辦法(征求意見稿)》(以下簡稱《辦法》)，中國人民銀行有關(guan) 負責人就《辦法》有關(guan) 問題回答了記者提問。

　　一、為(wei) 什麽(me) 要製定《辦法》?

　　我國金融控股公司發展較快，有利於(yu) 滿足各類企業(ye) 和消費者對多元化金融服務的需求，提升服務經濟高質量發展的能力。但實踐中有一些金融控股公司，主要是非金融企業(ye) 投資形成的金融控股公司盲目向金融業(ye) 擴張，存在監管真空，風險不斷累積和暴露。主要表現為(wei) ：一是風險隔離機製缺失，金融業(ye) 風險和實業(ye) 風險交叉傳(chuan) 遞。二是部分企業(ye) 控製關(guan) 係或受益關(guan) 係複雜，風險隱蔽性強。三是缺少整體(ti) 資本約束，部分集團整體(ti) 缺乏能夠抵禦風險的真實資本。四是部分企業(ye) 不當幹預金融機構經營，利用關(guan) 聯交易隱蔽輸送利益，損害金融機構和投資者的權益。

　　根據黨(dang) 中央、國務院關(guan) 於(yu) 盡快將金融控股公司納入監管、補齊監管短板的決(jue) 策部署，人民銀行牽頭起草了《辦法》，加強對非金融企業(ye) 投資形成的金融控股公司的監督管理。

　　二、金融控股公司監管的原則是什麽(me) ?

　　針對金融控股集團所涉及業(ye) 務種類多、股權結構複雜、關(guan) 聯交易風險高等特點，《辦法》確立了宏觀審慎管理、穿透監管、協調監管的原則。一是宏觀審慎管理。遵循宏觀審慎管理理念，將金融控股集團視為(wei) 一個(ge) 整體(ti) 實施監管，對並表範圍內(nei) 的公司治理結構、整體(ti) 資本和杠杆水平、關(guan) 聯交易、整體(ti) 風險敞口等方麵進行全麵持續管控，有效識別、計量、監測和控製金融控股集團的總體(ti) 風險狀況。二是穿透監管。針對金融控股公司結構複雜的特點，強調對股權和資金等的穿透監管，準確識別實際控製人和最終受益人，防止隱匿真實的控製關(guan) 係;穿透核查資金來源真實性，包括投資金融控股公司的資金來源，以及投資金融機構的資金來源，防止虛假注資、循環注資。三是協調監管。人民銀行對符合《辦法》設立條件的金融控股公司實施監管，金融監管部門對金融控股公司所控股的金融機構實施監管。金融監管部門對金融機構跨業(ye) 投資控股形成的金融集團實施監管。在風險發生時，按照“誰監管、誰負責”原則，由相應的監管主體(ti) 牽頭開展風險處置工作。各部門之間加強監管合作和信息共享，共同防範好金融控股集團和金融集團的風險。

　　三、《辦法》的適用範圍是什麽(me) ?

　　《辦法》借鑒國際經驗，立足我國實際，將金融控股公司定義(yi) 為(wei) 依法設立，對兩(liang) 個(ge) 或兩(liang) 個(ge) 以上不同類型金融機構擁有實質控製權，自身僅(jin) 開展股權投資管理，不直接從(cong) 事商業(ye) 性經營活動的有限責任公司或者股份有限公司。《辦法》適用於(yu) 實際控製人為(wei) 境內(nei) 非金融企業(ye) 和自然人的金融控股公司，對於(yu) 金融機構跨業(ye) 投資控股形成的金融集團，由金融監管部門根據《辦法》實施監管，並製定具體(ti) 實施細則。

　　《辦法》從(cong) 規模、風險外溢程度等係統重要性角度考慮，要求投資控股兩(liang) 類或兩(liang) 類以上金融機構且達到一定規模的企業(ye) 集團，應當向人民銀行申請設立金融控股公司，由人民銀行依法對金融控股公司實施監管。其中，按照業(ye) 務功能屬性劃分，金融機構包括以下六種類型：商業(ye) 銀行(不含村鎮銀行)、金融租賃公司，信托公司，金融資產(chan) 管理公司，證券公司、基金管理公司、期貨公司，人身保險公司、財產(chan) 保險公司、再保險公司、保險資產(chan) 管理公司，金融管理部門認定的其他金融機構。對於(yu) 非金融企業(ye) 控股的由地方政府依法批設或監管的從(cong) 事金融活動的機構，不作為(wei) 金融控股公司的認定條件，但應被納入金融控股公司全麵風險管理體(ti) 係。對於(yu) 尚未達到這一標準的，雖然不按照《辦法》進行監管，但仍須符合金融監管部門對金融機構股東(dong) 的相關(guan) 規定，由金融監管部門進行監管。按照國家有關(guan) 規定受托管理國有金融資本的中央級投資運營機構，不適用《辦法》。

　　四、為(wei) 什麽(me) 對金融控股公司要嚴(yan) 把市場準入關(guan) ?

　　對金融控股公司嚴(yan) 把市場準入關(guan) 十分必要和迫切，主要原因在於(yu) ：第一，這是加強金融風險源頭管控的重要舉(ju) 措。嚴(yan) 把市場準入，尤其是設立金融控股公司行政許可，使經營狀況良好、公司治理規範、杠杆率水平適度、投資動機純正等符合條件的市場主體(ti) 可以設立金融控股公司，依法合規開展經營;同時，嚴(yan) 格市場準入，也使那些股權關(guan) 係複雜且不透明、進行高杠杆投資、風險管控薄弱、擾亂(luan) 金融秩序的違法違規者無法將金融控股公司作為(wei) 平台，幹預金融機構經營，套取金融機構資金，積累金融風險隱患。第二，對金融控股公司依法實施監管，需要嚴(yan) 格市場準入，設立明確的行政許可，這樣才能提高監管的權威性和有效性，嚴(yan) 格規範金融控股公司發展，及時糾正違法違規行為(wei) 。第三，這也符合國際通行做法和監管改革趨勢。從(cong) 國際監管實踐看，美國、日本、韓國等國家和地區都有金融控股公司的專(zhuan) 門立法，明確要求對金融控股公司實施市場準入監管，這體(ti) 現了金融業(ye) 是特許行業(ye) 的理念。關(guan) 於(yu) 金融控股公司行政許可事項，將依法由國務院作出決(jue) 定。

　　五、非金融企業(ye) 設立金融控股公司需符合哪些要求?

　　非金融企業(ye) 、自然人實質控製兩(liang) 個(ge) 或兩(liang) 個(ge) 以上不同類型金融機構，並達到一定資產(chan) 門檻的，應當設立金融控股公司，將所有從(cong) 事金融業(ye) 務的機構股權都歸於(yu) 該公司下，以保持清晰透明的金融股權架構，有效隔離金融風險和實體(ti) 風險。在該模式下，金融控股公司及其所控股機構共同構成金融控股集團。其中，對於(yu) 金融資產(chan) 在集團總資產(chan) 占比達到或超過85%的企業(ye) 集團，也可根據自身情況，按照《辦法》規定的設立金融控股公司的同等條件，由企業(ye) 集團母公司申請作為(wei) 金融控股公司，企業(ye) 集團整體(ti) 被認定為(wei) 金融控股集團。

　　六、金融控股公司的設立程序有哪些?

　　非金融企業(ye) 、自然人符合《辦法》第六條規定條件的，應當向人民銀行申請設立金融控股公司或者申請將集團母公司作為(wei) 金融控股公司。其中，對於(yu) 《辦法》實施前已符合第六條要求的，應當在《辦法》實施之日起6個(ge) 月內(nei) 向人民銀行提出申請。對《辦法》實施後，擬實質控製兩(liang) 個(ge) 或者兩(liang) 個(ge) 以上不同類型金融機構，並具有《辦法》第六條規定情形的，也應當向人民銀行申請。相關(guan) 實施細則將另行製定。

　　符合金融控股公司設立要求的機構，如果未按《辦法》規定向人民銀行申請，或雖申請但未獲許可的，人民銀行可會(hui) 同相關(guan) 金融監管部門責令其改正，逾期不改的，責令其轉讓所持有的金融機構股權。未經人民銀行批準為(wei) 金融控股公司的，不得注冊(ce) 登記為(wei) 金融控股公司，名稱中也不得使用“金融控股”、“金控”、“金融集團”等字樣。

　　七、金融控股公司的業(ye) 務範圍有哪些?

　　金融控股公司的主要業(ye) 務是對所投資的金融機構進行股權管理。此外，為(wei) 促使金融控股公司加強集團整體(ti) 的流動性管理和風險管控，使其有能力對所控股金融機構進行流動性支持，或對出現風險的所控股金融機構發揮自救作用，《辦法》允許金融控股公司在獲得人民銀行批準的前提下，開展除股權管理外的其他金融業(ye) 務。

　　八、是否允許金融控股公司投資非金融業(ye) 務?

　　從(cong) 立足主業(ye) 、防範風險的角度看，金融控股公司是專(zhuan) 門從(cong) 事金融機構股權投資和管理的企業(ye) ，不得從(cong) 事非金融業(ye) 務，以嚴(yan) 格隔離金融板塊與(yu) 實業(ye) 板塊，有效防止風險交叉傳(chuan) 染。實踐中，一些企業(ye) 集團從(cong) 事的非金融業(ye) 務與(yu) 集團及所控股金融機構緊密相關(guan) ，如金融科技對於(yu) 輔助金融業(ye) 務發展十分重要，國際監管實踐也普遍允許金融控股公司在一定限額下對輔助金融業(ye) 務的活動進行投資。為(wei) 此，在嚴(yan) 格隔離風險的前提下，對於(yu) 企業(ye) 集團設立的金融控股公司，允許其投資經金融管理部門認定與(yu) 金融業(ye) 務相關(guan) 的機構，但投資總額賬麵價(jia) 值原則上不得超過金融控股公司淨資產(chan) 的15%。對於(yu) 現有不符合要求的企業(ye) ，允許其在過渡期內(nei) 逐步調整投資非金融企業(ye) 的比重。對於(yu) 企業(ye) 集團整體(ti) 被認定為(wei) 金融控股集團的，其非金融總資產(chan) 不得高於(yu) 集團總資產(chan) 的15%。

　　九、《辦法》對金融控股公司的股東(dong) 資質提出哪些要求?

　　金融控股公司控製多類金融機構，體(ti) 量大、業(ye) 務雜、關(guan) 聯風險高，具有較大的社會(hui) 影響力。而一些企業(ye) 實力不強、投資動機不純、風險管控能力及合規經營理念不強，設立或入股金融控股公司隻為(wei) 獲取更多金融牌照，甚至利用金融控股公司開展不當關(guan) 聯交易，套取金融機構資金，給金融機構和金融控股公司都帶來較大風險。因此，對金融控股公司的股東(dong) 應有嚴(yan) 格的要求，《辦法》通過正麵清單和負麵清單的方式，明確了成為(wei) 金融控股公司股東(dong) 的條件。從(cong) 正麵清單看，金融控股公司的主要股東(dong) 、控股股東(dong) 或實際控製人應當核心主業(ye) 突出，投資動機純正，製定合理的金融投資商業(ye) 計劃，不盲目向金融業(ye) 擴張，並且法人治理結構完善，股權結構和組織架構清晰，股東(dong) 、受益所有人結構透明，經營管理能力較強，風險管理和內(nei) 部控製機製有效、財務狀況良好。從(cong) 負麵清單看，明確了禁止金融控股公司控股股東(dong) 從(cong) 事的行為(wei) ，以及不得成為(wei) 金融控股公司主要股東(dong) 、控股股東(dong) 或實際控製人的情形，例如，曾經虛假投資、循環注資金融機構，曾對金融控股公司或金融機構經營失敗或者重大違規行為(wei) 負有重大責任。

　　十、如何強化金融控股公司的資金來源監管?

　　近年來，一些企業(ye) 通過層層控股、交叉持股金融機構，以負債(zhai) 資金出資，推升整體(ti) 杠杆率，操控殼公司進行虛假注資、循環注資，導致整個(ge) 集團沒有多少能夠抵禦風險的真實資本。為(wei) 此，金融控股公司的資金來源監管強調真實性：一是資金來源真實可靠。金融控股公司股東(dong) 應當以合法自有資金投資金融控股公司，不得以委托資金、債(zhai) 務資金等非自有資金以及投資基金等方式投資金融控股公司，不得委托他人或者接受他人委托持有金融控股公司的股權。二是金融控股公司應當以合法自有資金投資控股金融機構，不得對金融機構進行虛假注資、循環注資，不得抽逃金融機構資金。三是對金融控股公司的資本合規性實施穿透管理，向上核查投資控股金融控股公司的資金來源，向下核查金融控股公司投資控股金融機構的資金來源。四是建立資本充足性監管製度。《辦法》要求金融控股集團應當具備與(yu) 其資產(chan) 規模和風險水平相適應的資本。下一步將以並表管理為(wei) 基礎，製定金融控股集團資本充足性監管的具體(ti) 細則。

　　十一、對金融控股公司的股權結構有何要求?

　　針對一些企業(ye) 集團存在的股權結構複雜、交叉持股、多層持股、信息披露不足、受益所有人不明確、集團內(nei) 又嵌套集團等情況，《辦法》規定，金融控股公司應當具有簡明、清晰、可穿透的股權結構，實際控製人和最終受益人可識別，法人層級合理，與(yu) 自身資本規模、經營管理能力和風險管控水平相適應，其所控股金融機構不得反向持股、交叉持股。對於(yu) 近年來已經形成的企業(ye) 集團所控股金融機構下又控股多類金融機構問題，按照兼顧發揮協同效應和防範風險的思路，金融控股公司直接控股的金融機構不得再成為(wei) 其他類型金融機構的主要股東(dong) ，但該金融機構控股與(yu) 自身同類型的或者屬業(ye) 務延伸的金融機構並經金融管理部門認可的除外，如商業(ye) 銀行控股村鎮銀行或開展資產(chan) 管理業(ye) 務的理財子公司等。

　　在《辦法》實施之日起應申請設立金融控股公司，但股權結構不符合要求的企業(ye) 集團，應當製定股權整改計劃，經金融管理部門認可後，在過渡期內(nei) 降低組織架構複雜程度，簡化法人層級。股權轉讓過程中，企業(ye) 集團內(nei) 部的股權整合、劃轉、轉讓涉及的資產(chan) 評估增值等，符合稅收政策規定的，可以享受相應的稅收優(you) 惠政策;涉及股東(dong) 資格核準的，金融管理部門應當適用與(yu) 金融控股公司相適應的股東(dong) 資格條件。對於(yu) 《辦法》實施後，新增的金融控股公司，金融控股公司股東(dong) 、金融控股公司和所控股金融機構法人層級原則上不得超過三級。

　　十二、對金融控股公司的公司治理有何要求?

　　良好的公司治理是金融控股集團及其所控股機構穩健經營的前提。為(wei) 此，《辦法》規定，一是金融控股公司應當完善公司治理結構，依法參與(yu) 所控股機構的法人治理，促進所控股機構安全穩健運行。二是金融控股公司不得濫用實質控製權，幹預所控股機構的獨立自主經營，損害所控股機構以及其相關(guan) 利益人的合法權益。三是建立金融控股公司的董事、監事和高級管理人員任職資格備案製度，金融控股公司的高級管理人員原則上可以兼任所控股機構的董事，但不能兼任所控股機構的高級管理人員，所控股機構的高級管理人員不得相互兼任。四是金融控股公司在嚴(yan) 格風險隔離的基礎上，可以規範發揮協同效應，同時應當注重客戶信息保護。

　　十三、對金融控股公司的關(guan) 聯交易有何要求?

　　強化關(guan) 聯交易管理是嚴(yan) 格風險隔離的一項重要措施。實踐中，有個(ge) 別企業(ye) 借助隱匿的股權架構，通過不當關(guan) 聯交易進行利益輸送，將金融機構作為(wei) “提款機”，嚴(yan) 重損害金融機構和投資者的合法權益。為(wei) 此，《辦法》明確金融控股公司關(guan) 聯交易管理的基本要求，並建立禁止關(guan) 聯交易的負麵清單。一是金融控股公司應加強關(guan) 聯交易管理，其與(yu) 所控股金融機構之間、所控股金融機構之間以及所控股金融機構與(yu) 集團內(nei) 其他機構之間的集團內(nei) 部交易，以及與(yu) 其他關(guan) 聯方發生的關(guan) 聯交易，應當依法合規。與(yu) 其他關(guan) 聯方發生的關(guan) 聯交易應當遵循市場原則，不得違背公平競爭(zheng) 和反壟斷規則。二是金融控股公司與(yu) 其所控股金融機構、其他關(guan) 聯方不得隱匿關(guan) 聯交易和資金真實去向，不得通過關(guan) 聯交易進行利益輸送、規避監管或監管套利、損害他人合法權益、損害金融控股公司穩健性等。三是除財務公司外，禁止金融控股公司所控股金融機構向金融控股公司提供融資、向其他關(guan) 聯方提供無擔保融資，向關(guan) 聯方提供融資或擔保不得超過該金融機構注冊(ce) 資本的10%或該關(guan) 聯方注冊(ce) 資本的20%，禁止金融控股公司所控股金融機構和非金融機構接受金融控股公司的股權作為(wei) 質押標的，金融控股公司對金融控股集團外的擔保餘(yu) 額不得超過金融控股公司淨資產(chan) 的10%。

　　十四、對金融控股公司有哪些監管手段和措施?

　　為(wei) 規範金融控股公司行為(wei) ，強化金融控股公司監管，防範係統性金融風險，人民銀行會(hui) 同相關(guan) 部門在並表的基礎上，通過以下方式對金融控股集團的資本、行為(wei) 及風險進行全麵、持續、穿透監管。一是建立統一的金融控股公司監管信息平台，要求金融控股公司按規定進行信息報告和信息披露。二是建立和完善金融控股集團的風險評估體(ti) 係，綜合運用宏觀審慎政策、金融機構評級等政策工具，評估金融控股集團的經營管理與(yu) 風險狀況。三是根據履職需要，對相關(guan) 責任人進行監管談話，對金融控股公司進行現場檢查，必要時經國務院批準，在監管協作的基礎上，對金融控股公司所控股金融機構進行現場檢查。四是要求金融控股公司製定金融控股集團整體(ti) 恢複和處置計劃。五是金融控股公司違反《辦法》或發生重大風險時，視情形對其采取限製經營活動、限製分紅或相關(guan) 權利、責令限期補充資本、責令轉讓股權等監管措施，給予警告、罰款等處罰。六是金融控股公司難以持續經營，將嚴(yan) 重危害金融秩序、損害公眾(zhong) 利益的，應當依法進行市場退出。相關(guan) 實施細則由人民銀行會(hui) 同相關(guan) 部門另行製定。

　　十五、《辦法》的過渡期如何設置?

　　實踐中已經形成一定數量的企業(ye) 集團，需要按照《辦法》進行整改或新設金融控股公司，但在短期內(nei) 難以達標。為(wei) 確保《辦法》穩步實施，引導企業(ye) 有序整改，在充分考慮市場承受能力的基礎上，設置過渡期。對於(yu) 存量，即《辦法》實施前存在的、符合金融控股公司設立條件的企業(ye) 集團，如果在股權結構、投資與(yu) 金融業(ye) 務相關(guan) 的機構的比例、高級管理人員兼職等方麵未達到《辦法》規定的監管要求，經金融管理部門同意，在一定期限內(nei) 進行整改，具體(ti) 期限由金融管理部門根據企業(ye) 集團的實際情況予以確定。過渡期結束時，這些企業(ye) 應達到《辦法》的監管要求，並由金融管理部門進行驗收。對於(yu) 增量，將嚴(yan) 格按照《辦法》要求執行。

　　十六、《辦法》對金融市場有何影響?

　　總體(ti) 看，《辦法》對金融機構、非金融企業(ye) 和金融市場的影響正麵，風險可控。對金融機構而言，由股權架構清晰、風險隔離機製健全的金融控股公司作為(wei) 控股股東(dong) ，有助於(yu) 整合金融資源，提升經營穩健性和競爭(zheng) 力。按照《辦法》要求，一些不符合要求的企業(ye) 集團需要進行股權整合，但股權轉讓在集團內(nei) 部開展且實際控製人未發生改變，金融機構所受影響有限。對非金融企業(ye) 而言，管理相對規範的企業(ye) 總體(ti) 符合《辦法》要求。而那些通過違法違規手段快速擴張的金融控股集團，往往體(ti) 量大、業(ye) 務雜、關(guan) 聯風險高，有必要通過嚴(yan) 格監管糾正其行為(wei) 。從(cong) 長期看，《辦法》有利於(yu) 治理金融亂(luan) 象、整頓金融秩序，最終防範係統性金融風險。對金融市場而言，黨(dang) 的十九大、全國金融工作會(hui) 議明確提出，未經許可不得從(cong) 事金融業(ye) 務。出台《辦法》有利於(yu) 建立一個(ge) 規範的市場，促進各類機構有序競爭(zheng) 、良性發展。