完備的法律規範體(ti) 係是中國特色社會(hui) 主義(yi) 法治體(ti) 係的前提要求，在完備的法律規範體(ti) 係中，財稅法律是其中的重要一環。落實稅收法定，推進財稅法治化建設，要緊緊抓住財稅立法這個(ge) “牛鼻子”。當前必須要明確的一個(ge) 問題是，行政部門是落實稅收法定的責任主體(ti) 。

　　稅收法定原則，是指由立法機關(guan) 決(jue) 定稅收問題的稅法基本原則，即如果沒有相應法律作依據，政府不能征稅，公民也沒有納稅的義(yi) 務。落實稅收法定原則並不意味著絕對地否定和排斥稅收授權立法，而是強調在法定範圍內(nei) 、按法定程序並通過法定方式來行使稅收授權立法權。

　　根據部署，我國要在2020年落實稅收法定、完成提升立法層級任務，這既是一項政治任務，也是一項法律義(yi) 務。《憲法》第89條規定，國務院可以行使全國人民代表大會(hui) 和全國人民代表大會(hui) 常務委員會(hui) 授予的其他職權。全國人大1985年授權國務院，就有關(guan) “對外開放和經濟體(ti) 製改革事宜”製定行政法規。分稅製改革推行以來，我國開征的18個(ge) 稅種中，均以行政法規的形式公布實施，由於(yu) 法律層級較低，實踐中，稅收執法隨意性高，稅法確定性明顯不足，影響稅法穩定預期，不利於(yu) 優(you) 化稅收法治環境。而且，由於(yu) 該授權存在概括授權、權限不明、期限不明、缺乏實施監督等問題，2015年《立法法》對此作出回應，其第10條規定“授權的期限不得超過五年”。我們(men) 把這個(ge) 規定看成是授權立法的正式法律依據。《立法法》第10條第3款規定：“被授權機關(guan) 應當在授權期限屆滿的六個(ge) 月以前，向授權機關(guan) 報告授權決(jue) 定實施的情況，並提出是否需要製定有關(guan) 法律的意見;需要繼續授權的，可以提出相關(guan) 意見，由全國人民代表大會(hui) 及其常務委員會(hui) 決(jue) 定。”這個(ge) 規定非常明確，也就是自全國人大對國務院正式授權立法之日起，授權期限不得超過五年，被授權主體(ti) 應該向立法機關(guan) 報告授權立法的實施狀況。自2015年授權之日起至2020年，授權期限屆滿，授權自然失效。這也是2020年落實稅收法定的《立法法》依據。

　　行政部門作為(wei) 被授權主體(ti) 和履約主體(ti) ，既有向授權機關(guan) 報告授權決(jue) 定實施情況的義(yi) 務，也有向授權機關(guan) 報告落實稅收法定的勤勉義(yi) 務和附隨義(yi) 務。自《稅收征管法》《個(ge) 人所得稅法》《環境保護稅法》《車船稅法》《船舶噸稅法》通過以來，我國已經有六部稅法頒布實施。鑒於(yu) 稅收法律的高度專(zhuan) 業(ye) 性、高度複雜性、財稅主管部門對法律執行的高度關(guan) 切性，這些法律草案均實行部門立法，即由行政部門主導立法進程，提出法律草案文本，提交全國人大及其常委會(hui) 審議通過。這已經形成了財稅立法的一般慣例，符合我國財稅立法的客觀現實，也被實踐證明有效。

　　憲法上的授權與(yu) 被授權是一項法律行為(wei) ，授權與(yu) 被授權主體(ti) 之間形成公法上的授權契約關(guan) 係。首先，授權主體(ti) 享有依法授予權、收回權、監督檢查權等權利;被授權主體(ti) ，在履約期間和履約期限屆滿之時，根據契約法的一般原理，被授權主體(ti) 應當依法盡到忠誠義(yi) 務、勤勉盡責義(yi) 務、歸還義(yi) 務和附隨義(yi) 務。其次，履約期限屆滿之後的附隨義(yi) 務，理應包括報告履行授權立法情況、期滿之前完成稅收法定情況。再次，根據《憲法》第19條的規定，國務院擁有法律草案的法定提案權，被授權主體(ti) 在履約期滿之後向全國人大報告完成稅收立法、法律草案起草情況，是附隨義(yi) 務的當然內(nei) 容。那種認為(wei) 行政部門僅(jin) 僅(jin) 負責行政執法，立法完全是立法機關(guan) 一個(ge) 部門職責的認識，是對《立法法》相關(guan) 條款和公法上授權契約精神的不準確、不全麵、不到位的片麵理解，應予糾正。

　　2020年授權期限屆滿，國務院財稅主管部門在《立法法》的授權期限截止之時，應該報告實施情況。所謂報告實施情況，其報告責任的內(nei) 涵，是非常明確且具體(ti) 的，就是需要報告授權立法的實施情況、完成落實稅收法定的情況。否則，如果2020年未完成提升立法層級，沒有完成稅收法定，將引發一個(ge) 憲法困境和執法困境：原有稅收法律體(ti) 係失去憲法依據，而新的體(ti) 係卻沒有建立。為(wei) 防止這一局麵的發生，根據《立法法》的相關(guan) 規定，由於(yu) 授權期限截止，被授權主體(ti) 須向全國人大報告授權立法執行情況，且相機提升立法層級或提出稅法改革的法律草案、議案。

　　因此，根據《憲法》和《立法法》的相關(guan) 規定，結合授權契約的履約情況來看，全國人大當然是立法的審議機關(guan) 和決(jue) 定機關(guan) ，而國務院財稅主管部門作為(wei) 被授權主體(ti) 和報告責任主體(ti) ，承擔著落實稅收法定的重要責任。

　　根據目前的立法規劃，房地產(chan) 稅涉及麵廣，法律上屬於(yu) 開征新稅，且涉及整合土地增值稅等稅種，應當由立法機關(guan) 和行政部門共同組織起草。其他原有稅種的存廢去留以及提升法律層級，特別是增值稅法、消費稅法、契稅法等立法，理應授權由行政部門負責組織起草，而《稅收征管法》的性質屬於(yu) 稅收行政程序法，也應授權由行政部門負責組織起草。在此過程中，行政部門必須遵守稅收授權立法的法律規定，要特別注意防止行政立法的任意擴張。具體(ti) 而言，一是要成立立法小組，提供組織保障、人力保障和經濟力量投入;二是開門立法，動員社會(hui) 力量，委托科研院所、高校、社會(hui) 機構等，廣泛提交法律草案文本，廣納雅言，匯聚眾(zhong) 智，力爭(zheng) 法律草案文本的開放性、多元化;三是卡住時間節點，列出時間表，盡量在2019年9月底前，完成各稅種的法律草案文本，根據《立法法》的規定，留足至少一個(ge) 月的時間征求公眾(zhong) 意見，然後才能提交立法機關(guan) 審議。