黨(dang) 的十九大以來，我國宏觀杠杆率趨於(yu) 穩定，野蠻擴張、非法集資等金融亂(luan) 象初步遏製，金融風險由發散狀態向收斂狀態轉變。與(yu) 此同時也要看到，我國仍處於(yu) 新舊動能轉換時期，長期積累的金融風險進入易發多發期，外部不確定因素有所增多。2019年4月19日中央政治局會(hui) 議指出，當前經濟運行仍然存在不少困難和問題，這其中既有周期性因素，但更多是結構性、體(ti) 製性的。因此，需要深入分析金融風險背後的體(ti) 製性因素，著力強化金融監管製度供給，提高金融監管的效力和效率，為(wei) 防範化解金融風險提供有力支撐。

　　金融監管製度的盲區和短板

　　當前金融監管製度安排仍有盲區和短板，是防範化解金融風險必須解決(jue) 的體(ti) 製性問題。

　　金融事權劃分不夠清晰，固化結構問題。現有安排離“縱向到底橫向到邊”還有差距，特別是事關(guan) 風險的責任不夠清晰，難以實現市場出清，使得金融機構、市場、產(chan) 品體(ti) 係缺乏彈性。縱向來看，盡管地方事實上承擔了不少金融事務，但中央和地方金融事權劃分作為(wei) 金融基本製度並沒有製定法律，現有安排缺乏穩定性和強製性。譬如，對於(yu) 監管在中央的屬地金融機構發生風險，在存款保險製度、保險保障基金等賠付後中央與(yu) 地方救助責任製度闕如，對於(yu) 監管在地方的屬地金融機構，多未建立風險救助機製。橫向來看，新技術驅動金融新業(ye) 態新模式快速湧現，由誰第一時間把新業(ye) 態新模式納入監管，從(cong) 而避免重蹈P2P亂(luan) 象之覆轍，相關(guan) 規定並不明晰。

　　金融監管方式趨行政化，放大周期效應。一方麵，金融監管機構和監管者均有行政層級，習(xi) 慣於(yu) 依照政治審慎原則履行部門職責。發展思維主導時，為(wei) 了擴大話語權，傾(qing) 向於(yu) 做大規模、過度創新，客觀上助長資產(chan) 泡沫;監管思維主導時，為(wei) 了阻斷風險源，傾(qing) 向於(yu) 一窩蜂收緊韁繩，可能適得其反，加快風險爆發。另一方麵，追溯我國金融市場主體(ti) ，多源於(yu) 監管機關(guan) 或地方政府的紅頭文件，目前仍有不少金融機構係監管機關(guan) 下屬單位，以行政命令方式直接幹預金融機構運營的情形仍然大量存在。譬如，關(guan) 於(yu) 農(nong) 村信用合作社的正式法律長期缺位，省級農(nong) 信聯社異化為(wei) 行政管理機關(guan) ，市場化改革至今尚未破題。

　　地方金融監管不夠規範，存在套利空間。各省雖然成立了地方金融監管局，但地方金融監管製度總體(ti) 粗疏，難以做到全國一盤棋、監管無死角。一是協調不順暢，省級金融監管局處於(yu) “上無對口部門、下缺對應力量”的尷尬境地。二是法治不完備，多依據部門規章或規範性文件執法，法律層次和效力偏低。三是標準不統一，機構設置、監管尺度多不一致，甚至發生“監管競次”行為(wei) 。四是能力不充足，各地普遍人員編製不足、幹部來源多樣、專(zhuan) 業(ye) 背景缺乏、培養(yang) 培訓不夠，難以切實履行屬地風險處置的相關(guan) 責任。

　　金融監管製度有效供給不足的原因

　　盲區和短板是金融監管製度有效供給不足的外在表現，其原因要從(cong) 製度供給的環境、主體(ti) 和流程中去尋找。

　　製度供給主體(ti) 相對單一。各國金融發展經驗表明，在金融深化過程中，市場與(yu) 政府都是製度供給主體(ti) ，對於(yu) 地域廣闊、人口眾(zhong) 多的大國，地方在製度供給中也發揮著重要補充作用。與(yu) 歐美國家的“自生自發”不同，我國金融業(ye) 發展具有很強的“製度擬製”特征，其形成、發展和轉型是中央政府強力投放金融製度的結果，並取得了絕大成功。然而，隨著我國金融市場規模進入世界前列、參與(yu) 國際金融治理地位顯著上升，我國金融係統的複雜性呈指數上升，現有製度供給格局就讓製度市場不兼容、央地激勵不相容等問題凸顯出來。

　　製度設計、執行和監督角色相對重疊。金融專(zhuan) 業(ye) 化、專(zhuan) 門化和精細化要求越來越高，客觀上使得製度供給高度依賴具有專(zhuan) 業(ye) 知識、信息和能力的金融監管部門。從(cong) 實際運行看，我國金融監管部門主導或強烈影響著金融立法、行政、司法和監管過程，在某種意義(yi) 上“壟斷”了金融權力。這不但使得金融監管部門習(xi) 慣以行政化方式進行監管，容易引發金融監管腐敗，而且固化了壟斷性的國有金融產(chan) 權結構，降低金融體(ti) 係整體(ti) 效率。

　　製度供給獨立性相對不足。金融監管不改變生產(chan) 可能性邊界，隻能促進經濟盡可能接近邊界，這就要求其保證專(zhuan) 業(ye) 性、客觀性、中立性和公正性。目前，我國金融監管部門還屬於(yu) 比較弱勢的行政部門和參公事業(ye) 單位，相對於(yu) 其他行政部門和地方政府的專(zhuan) 業(ye) 性和獨立性難以得到有力保障。為(wei) 配合財政、投資、區域等宏觀調控政策，金融監管製度往往需要變動，地方政府也有強烈衝(chong) 動對監管派出機構施加影響，這些在客觀上都放大了金融順周期效應。

　　完善金融監管製度供給的對策建議

　　完善金融監管製度供給需要堅持目標導向與(yu) 問題導向相結合，堅持頂層設計與(yu) 微觀改進相結合，堅持補齊短板與(yu) 加固底板相結合，提高製度性供給水平，破解體(ti) 製性問題，打贏防範化解金融風險攻堅戰。

　　優(you) 化頂層設計，完善金融權責體(ti) 係。通過立法形式，明確中央與(yu) 地方在金融發展、金融監管、風險處置等方麵的責任，明確監管部門、出資部門、組織部門在金融發展與(yu) 穩定中的權利與(yu) 義(yi) 務，限製權力濫用，避免責任缺失。

　　規範權力行使，提升監管整體(ti) 效能。深化國有金融機構市場化改革，保障國有金融機構市場主體(ti) 地位。推進金融機構公司治理改革，確保內(nei) 控製度建設到位、執行到位。完善市場化金融市場退出機製，盡快製定出台高層級法律法規，明確退出標準、退出程序和法律責任。建立科學的金融監管績效考核評估體(ti) 係，將監管人員效益與(yu) 監管績效適度掛鉤。適時搭建全行業(ye) 、全區域的統一金融監管平台，實現對各類金融機構和金融行為(wei) 全時段、全方位的篩選、甄別和預警。加大金融領域反腐敗力度，切實做到“管住人、看住錢、紮牢製度防火牆”。

　　補齊監管短板，織密地方監管網絡。建議對省級地方金融監管部門實行雙重領導，對省以下探索垂直管理體(ti) 係，以順暢宏觀調控和微觀監管政策執行、反饋、調整、改進機製和市場傳(chuan) 導機製。對省級地方金融監管部門具有必要前瞻性和一致性的“三定”指導意見，避免互相攀比和投入不足。探索縣以下中央和地方金融監管隊伍共建、人員共用，盤活人才和編製資源。中央金融監管部門加快“7+4”類機構監管法規的立改廢釋工作，各省級政府加快製定“7+4”類機構的監管細則，明確具體(ti) 操作規程，形成一類機構一套辦法、一類業(ye) 務一個(ge) 指引、一類產(chan) 品一項標準。

　　加固風險底板，強化金融權益保護。著力踐行以人民為(wei) 中心的發展思想，把金融投資者和消費者保護放到更加重要的位置。建議製定專(zhuan) 門的金融投資者和消費者保護法律，建立全國統一的金融投資者和消費者保護體(ti) 係，省級金融監管機構要設立金融投資者和消費者保護部門，加大對涉眾(zhong) 型非法金融活動的打擊力度，加強對分散弱勢群體(ti) 的教育和權利保護，防止金融領域風險傳(chuan) 導至社會(hui) 、政治領域，牢牢守住不發生係統性金融風險和大規模群體(ti) 性事件兩(liang) 條底線。