德國城市化起步較早，在其城市化的不同發展階段，鄉(xiang) 村地區麵臨(lin) 的問題和挑戰有較大差異，采取的應對措施也在不斷調整完善。在城市化率接近和超過70%以後，德國應對鄉(xiang) 村衰落的主要做法是，以產(chan) 業(ye) 的“逆城市化”增加鄉(xiang) 村就業(ye) 機會(hui) ，以“村莊更新”改善鄉(xiang) 村人居環境、提升鄉(xiang) 村生活品質，以歐盟“引領項目”(LEADER項目)促進鄉(xiang) 村地區綜合發展，以創新發展推動鄉(xiang) 村“再振興(xing) ”。德國的經驗表明，均衡的城市化和生產(chan) 力布局更有利於(yu) 城鄉(xiang) 互動、促進鄉(xiang) 村地區發展，土地整治是促進鄉(xiang) 村振興(xing) 的重要平台和切入點，不同發展階段鄉(xiang) 村衰落的內(nei) 在邏輯不同、促進鄉(xiang) 村振興(xing) 的策略也必須相應調整，促進鄉(xiang) 村振興(xing) 有必要營造社會(hui) 氛圍、集聚人氣。

　　在城市化進程中如何應對鄉(xiang) 村發展危機、促進鄉(xiang) 村繁榮發展，是大多數國家曾經或將要麵對的一道難題。德國城市化起步較早，在其城市化的不同發展階段，鄉(xiang) 村地區麵臨(lin) 的問題和挑戰有較大差異，采取的應對措施也在不斷調整完善。從(cong) 德國應對鄉(xiang) 村發展危機的主要做法中①，可以為(wei) 我國如何找準切入點、有效促進鄉(xiang) 村振興(xing) 提供一些啟示。

　　德國城市化進程中的鄉(xiang) 村衰落問題

　　德國早在1850-1855年間城市化率就超過30%、進入城市化快速發展階段，在1890-1895年間城市化率超過50%、進入以城市為(wei) 中心的發展階段，在1955-1960年間城市化率超過70%、進入後城市化時期。由於(yu) 1871年統一之前德國大小城邦林立、長期處幹四分五裂狀態，加之後來國家空間規劃和區域政策有意識地引導工業(ye) 企業(ye) 向小城市和鎮布局，從(cong) 而使德國城市化呈現出一個(ge) 突出特征，就是城市的分布和規模結構非常均衡，以小城市和鎮為(wei) 非農(nong) 人口的主要承載空間。目前德國人口規模為(wei) 8200萬(wan) 人，有大小城市2000多個(ge) ，其中，生活在10萬(wan) 人以上城市的僅(jin) 占全國人口的31.7%，生活在2000人以下村莊的約占全國人口的8.5%，其他60.6%的人口生活在2000至10萬(wan) 人的小城市和鎮。大部分城市和鎮以都市圈的形式聯結在一起，既在空間上分散布局，又在經濟上緊密相連。例如，德國第九大城市杜塞爾多夫市區人口隻有57萬(wan) 人，但以其為(wei) 龍頭的500公裏半徑範圍內(nei) 卻聚集著1150萬(wan) 人口。這種城市化格局，有利於(yu) 促進城鄉(xiang) 互動、帶動鄉(xiang) 村地區發展。

　　盡管如此，德國進入城市化快速發展階段後同樣麵臨(lin) 鄉(xiang) 村發展危機問題。在城市化率30%至50%的發展階段，也就是19世紀中葉至19世紀末，農(nong) 村人口大量流入城市、大片土地出現荒廢，鄉(xiang) 村景觀和生態環境遭受工業(ye) 化城市化的破壞。在城市化率50%至70%的發展階段，也就是20世紀初至20世紀60年代，人口和就業(ye) 向城市的集中導致鄉(xiang) 村人口進一步減少，鄉(xiang) 村“空心化”更加嚴(yan) 重，村莊衰落趨勢更加明顯。在城市化率超過70%以後，也就是20世紀60年代以後，無計劃的“返鄉(xiang) 運動”，導致農(nong) 村地區建築密度增大、交通擁擠雜亂(luan) 、土地開發過度、土地使用矛盾加劇，工業(ye) 化思維的建設改造破壞了農(nong) 村原有的村落形態和自然風貌。新世紀以來，由於(yu) 人口老齡化以及鄉(xiang) 村公共服務的規模不經濟，美麗(li) 鄉(xiang) 村仍然難以避免人口衰減、經濟活力下降的問題，德國麵臨(lin) 人口“再城市化”、鄉(xiang) 村“再振興(xing) ”的新挑戰。

　　德國促進鄉(xiang) 村振興(xing) 的主要做法

　　在不同發展階段，德國應對鄉(xiang) 村發展危機的做法有較大差異。在城市化率30%至50%的發展階段，主要是通過建立移民委員會(hui) ，建設農(nong) 村居民生活點，增加中小農(nong) 戶的數量;通過發起“家鄉(xiang) 保護”運動，保護鄉(xiang) 村自然景觀。在城市化率50%至70%的發展階段，德國經曆了兩(liang) 次世界大戰帶來的深刻危機，一戰後促進鄉(xiang) 村地區發展的重要舉(ju) 措是開展移民墾殖和定居點建設、以安置戰敗後因割讓領土而失去家園的難民，二戰後促進鄉(xiang) 村地區發展的重要舉(ju) 措是通過項目建設以創造就業(ye) 機會(hui) 、通過一攬子的農(nong) 業(ye) 支持政策以增加農(nong) 民收入。在城市化率接近和超過70%以後，應對鄉(xiang) 村衰落的做法更加全麵係統，以下進行重點介紹。

　　(一)以產(chan) 業(ye) 的“逆城市化”增加鄉(xiang) 村就業(ye) 機會(hui)

　　第二次世界大戰結束後，大規模重建使城市成為(wei) 經濟和生活的中心，加之農(nong) 業(ye) 機械化使大量勞動力從(cong) 農(nong) 業(ye) 中解放出來，鄉(xiang) 村人口大量減少，缺乏生機活力。針對這種情況，1954年和1955年原聯邦德國先後頒布《土地整治法》和《農(nong) 業(ye) 法》，推動小規模農(nong) 戶退出後的土地流轉集中、發展農(nong) 業(ye) 規模經營，推動完善鄉(xiang) 村基礎設施、提高鄉(xiang) 村生活水平。通過完善產(chan) 業(ye) 基礎設施和功能區布局規劃，強化小城市和鎮的產(chan) 業(ye) 配套與(yu) 服務功能，增強其對大企業(ye) 的吸引力，讓在小城市和鎮工作、回鄉(xiang) 村居住成為(wei) 理想的工作生活方式，形成了產(chan) 業(ye) 和人口的“逆城市化”發展趨勢。德國排名前100名的大企業(ye) ，隻有3個(ge) 將總部放在首都柏林，很多大企業(ye) 的總部設在小鎮上。這在很大程度上帶動了鄉(xiang) 村的現代化，促進了城鄉(xiang) 的均衡協調發展。

　　巴伐利亞(ya) 州在促進大企業(ye) 向小城市和鎮布局、推動城鄉(xiang) 協調發展方麵取得的成效更為(wei) 明顯。1965年原聯邦德國頒布《聯邦德國空間規劃》後，該州遵循“城鄉(xiang) 等值化”理念製定了《城鄉(xiang) 空間發展規劃》，按照城鄉(xiang) 居民具有相同的生活、工作、交通、公共服務等條件的目標規範建設活動。鄉(xiang) 村條件的改善，加之土地和稅收優(you) 惠政策的推動，一些大企業(ye) 積極向鄉(xiang) 村腹地轉移。例如，20世紀70年代初，位於(yu) 巴伐利亞(ya) 州的寶馬公司將主要生產(chan) 基地轉移到距離慕尼黑120公裏之外一個(ge) 叫作Dingolfing的小鎮，為(wei) 周邊100公裏的鄉(xiang) 村地區提供了25000多個(ge) 就業(ye) 機會(hui) 。

　　(二)以“村莊更新”提升鄉(xiang) 村生活品質

　　經曆了工業(ye) 化驅動的“逆城鎮化”階段後，德國鄉(xiang) 村人口結構已由傳(chuan) 統的農(nong) 業(ye) 人口為(wei) 主轉變為(wei) 非農(nong) 業(ye) 人口為(wei) 主。把這些人留在鄉(xiang) 村，除了就業(ye) 外，還需要增強鄉(xiang) 村綠色生態環境和特色風貌對他們(men) 的吸引力。順應這一時代潮流，1969年聯邦德國頒布《“改善農(nong) 業(ye) 結構和海岸保護”共同任務法》，通過補貼、貸款、擔保等方式支持鄉(xiang) 村基礎設施建設，保護鄉(xiang) 村景觀和自然環境。1976年對《土地整治法》進行修訂，突出保護和塑造鄉(xiang) 村特色。1977年由國家土地整治管理局正式啟動實施以“農(nong) 業(ye) -結構更新”為(wei) 重點的村莊更新計劃(Village Renewal，dorferneuerung)，主要內(nei) 容是在保留原有特色基礎上整修房屋和強化基礎設施，使鄉(xiang) 村更加美麗(li) 宜居。

　　經過逐步演變，村莊更新計劃已成為(wei) “整合性鄉(xiang) 村地區發展框架”，旨在以整體(ti) 推進的方式確保農(nong) 村能夠享受同等的生活條件、交通條件、就業(ye) 機會(hui) 。村莊更新計劃包括基礎設施的改善、農(nong) 業(ye) 和就業(ye) 發展、生態和環境優(you) 化、社會(hui) 和文化保護四方麵目標。村莊更新計劃主要由政府支持推進，其資金50%來自於(yu) 歐盟，25%來自於(yu) 聯邦政府，剩餘(yu) 25%由市級政府籌集。當地政府通過土地整治項目，鼓勵地主將土地優(you) 先賣給政府，以便於(yu) 整體(ti) 規劃鄉(xiang) 村建設，並以此保障為(wei) 居民提供較為(wei) 便宜的住房和為(wei) 產(chan) 業(ye) 提供低成本的用地。但在具體(ti) 實施過程中，是在強化美麗(li) 鄉(xiang) 村共同願景基礎上，以居民廣泛參與(yu) 項目決(jue) 策、規劃設計和自主改造的方式自下而上推進實施，積極引入專(zhuan) 業(ye) 機構提供設計、評估、認證、促進合作等方麵支持，形成多方聯合參與(yu) 推進鄉(xiang) 村建設的行動者網絡。對於(yu) 私人住宅的改造，采取自主申請、公開遴選、後補助支持的方式給予支持，達到期望要求的私人住宅可以獲得20%-40%的補助支持。一個(ge) 村莊的改造一般要經過10-15年的時間才能完成。

　　(三)以歐盟“引領項目”(LEADER項目)促進鄉(xiang) 村地區綜合發展

　　從(cong) 整個(ge) 歐盟來看，鄉(xiang) 村人口的減少以及鄉(xiang) 村年輕人失業(ye) 率的提高已經成為(wei) 一個(ge) 突出問題②。盡管德國總體(ti) 上鄉(xiang) 村失業(ye) 率處於(yu) 較低水平，但德國部分地區的鄉(xiang) 村勞動力缺乏非農(nong) 就業(ye) 機會(hui) 的問題也依然存在，尤其是東(dong) 德地區。比如，在薩克森州鄉(xiang) 村勞動力中從(cong) 事非農(nong) 產(chan) 業(ye) 的比例隻有15.2%，而臨(lin) 近的下薩克森州因為(wei) 有大眾(zhong) 的帶動，鄉(xiang) 村勞動力中在非農(nong) 部門就業(ye) 的比重則達到81.3%。德國聯邦農(nong) 村發展項目是聯邦政府人口戰略的重要構成之一，將應對人口結構變化、提升鄉(xiang) 村生活質量以及塑造年輕人的鄉(xiang) 村作為(wei) 其重點。對於(yu) 缺乏鄉(xiang) 村就業(ye) 機會(hui) 的劣勢地區，德國將歐盟農(nong) 村發展項目更大幅度地向農(nong) 村社會(hui) 發展領域傾(qing) 斜。從(cong) 2014-2020歐盟農(nong) 村發展項目計劃中，薩克森州獲得的支持資金為(wei) 113877.67萬(wan) 歐元，其中用於(yu) 六大方向中的包容社會(hui) 與(yu) 當地發展的支持比例達到了40.4%，而在下薩克森州用於(yu) 包容社會(hui) 與(yu) 當地發展的支持比例僅(jin) 為(wei) 25.1%。

　　包容社會(hui) 與(yu) 當地發展最主要的項目是“農(nong) 村地區發展聯合行動”項目(LEADER，源於(yu) 法語Liaison entre actions de développement rural)。該項目創立於(yu) 1991年，最初是一個(ge) 區域性農(nong) 村發展的實驗項目，采取“自下而上”的方法讓當地民眾(zhong) 參與(yu) 農(nong) 村地區發展的決(jue) 策和管理，2007年被納入歐盟農(nong) 業(ye) 政策的重要組成部分，經過不斷發展在各地成立了地方性行動小組(lokalen Aktionsgruppen，簡稱LAG)，聯合廣泛的利益相關(guan) 者共同推進農(nong) 村社會(hui) 發展。由於(yu) LEADER項目充分調動了當地民眾(zhong) 和各類專(zhuan) 業(ye) 服務主體(ti) 的積極性，獲得比較好的政策效果，在2014-2020的項目期內(nei) LEADER的方法從(cong) 地區發展項目擴展到所有的歐盟結構投資資金項目中。

　　(四)以創新發展推動鄉(xiang) 村“再振興(xing) ”

　　通過實施村莊更新項目，德國大部分鄉(xiang) 村形成了特色風貌和生態宜人的生活環境，鄉(xiang) 村成為(wei) 美麗(li) 的代名詞。但由於(yu) 鄉(xiang) 村人口老齡化和人口數量的減少，使得基本生活服務因缺乏市場規模而供應不足，生活便利性下降又導致人口進一步從(cong) 鄉(xiang) 村流出。特別是醫療服務的不充分使越來越多的老年人賣掉鄉(xiang) 村住房到城市居住，現代生活服務設施和就業(ye) 機會(hui) 的不足使年輕人越來越難以留在鄉(xiang) 村。麵對保持鄉(xiang) 村活力的新問題，德國又出現鄉(xiang) 村“再振興(xing) ”的需求。

　　2014年10月29日，德國聯邦農(nong) 業(ye) 與(yu) 食品部提出了新的農(nong) 村發展計劃，其目標是支持農(nong) 村創新發展，讓農(nong) 村成為(wei) 有吸引力、生活宜居、充滿活力的地區。該項目包括四大板塊：(1)未來導向的創新戰略樣本和示範項目。資助農(nong) 村發展的利益相關(guan) 者針對特定問題提出創新解決(jue) 方案，基於(yu) 專(zhuan) 家對這些創新實踐項目的評價(jia) ，為(wei) 未來農(nong) 村發展政策設計提出建議，關(guan) 注的主題包括保障基本服務、改善內(nei) 部社會(hui) 發展、增強中小企業(ye) 發展所需要的基礎設施、發展新形式的鄉(xiang) 村文化、應對變化與(yu) 挑戰。(2)鄉(xiang) 村提升項目。支持13個(ge) 結構劣勢區域積極應對人口結構變化、增加區域價(jia) 值和保障鄉(xiang) 村就業(ye) ，為(wei) 每個(ge) 區域提供1500萬(wan) 歐元支持。(3)“活力村莊”(Kerniges Dorf，Robust village)和“我們(men) 的村莊有未來”(Our village has a future)的競賽獎勵。(4)研發和知識的轉移，讓鄉(xiang) 村能夠獲得創新資源，並支持鄉(xiang) 村發展領域的研究創新。為(wei) 有效推進鄉(xiang) 村的進一步發展，德國聯邦食品與(yu) 農(nong) 業(ye) 部將促進鄉(xiang) 村可持續發展作為(wei) 其重要任務，2015年專(zhuan) 門成立了鄉(xiang) 村戰略司。

　　幾點啟示

　　中德兩(liang) 國發展階段不同，農(nong) 村土地所有製、鄉(xiang) 村治理結構、城鄉(xiang) 關(guan) 係等重大製度安排有很大差異，但兩(liang) 國都具有深厚的農(nong) 耕文化傳(chuan) 統，都很重視城市化進程中的鄉(xiang) 村發展問題。從(cong) 德國促進鄉(xiang) 村振興(xing) 的做法中，可以得到一些啟示。

　　第一，均衡的城市化和生產(chan) 力布局更有利於(yu) 鄉(xiang) 村地區發展。德國走出了一條以小城市和鎮為(wei) 主的城市化道路，通過空間規劃和區域政策引導工業(ye) 向小城市和鎮布局，為(wei) “在鄉(xiang) 村生活、在城鎮就業(ye) ”的人口遷移模式提供了可能，帶動了鄉(xiang) 村地區的發展。我國於(yu) 1996年邁過30%的城鎮化率、進入城鎮化快速發展階段，盡管此前一些有識之士已提出“小城鎮、大戰略”，但在後來的城鎮化進程中各類資源明顯向大城市集中，“大中小城市和小城鎮協調發展”的預期結果並未出現。特別是此前一些地方通過發展鄉(xiang) 鎮企業(ye) 為(wei) 農(nong) 民就地就近轉移就業(ye) 創造了機會(hui) ，但此後隨著鄉(xiang) 鎮企業(ye) 改製、農(nong) 村土地轉用政策收緊，原先分布在鄉(xiang) 村的企業(ye) 紛紛遷往縣、市的產(chan) 業(ye) 園區，鄉(xiang) 村工業(ye) 發展空間被嚴(yan) 重擠壓。這種以東(dong) 南沿海地區和大中城市為(wei) 主、農(nong) 民大跨度轉移就業(ye) 的人口遷移模式，對鄉(xiang) 村腹地的帶動效果較差。應深刻反思我國的城鎮化道路，在基礎設施投資、醫療和教育資源布局、土地指標分配等方麵為(wei) 中西部地區縣城和小城鎮發展創造條件。隻有把小城市和鎮這個(ge) 節點做活，才能為(wei) 城鄉(xiang) 融合發展提供有效支點。

　　第二，土地整治是促進鄉(xiang) 村振興(xing) 的重要平台。德國在城市化進程中始終重視鄉(xiang) 村土地整治，將其作為(wei) 解決(jue) 鄉(xiang) 村發展問題的重要切入點，在不同發展階段賦予其不同功能。早期主要推進農(nong) 地整治，解決(jue) 細碎化問題，以利於(yu) 機械化和規模經營。後來把基礎設施和公共事業(ye) 建設作為(wei) 鄉(xiang) 村土地整治的重點。20世紀70年代以後，在鄉(xiang) 村土地整治中突出景觀和環境保護。土地整治不僅(jin) 需要法律的保障、規劃的引領、政府機構和資金的推動，而且需要土地產(chan) 權人的配合。例如，巴伐利亞(ya) 州不僅(jin) 製定了農(nong) 業(ye) 結構調整方案(AEP)、土地整治法實施辦法、村莊更新實施條例，而且專(zhuan) 門製定了土地產(chan) 權調整條例。德國的經驗表明，隨著城市化的發展，鄉(xiang) 村土地利用結構、布局、功能都會(hui) 發生急劇變化，單純靠土地市場難以適應這種急劇變化，需要政府以法律、規劃、建設項目的方式介入。長期以來，我國也在推進農(nong) 村土地整治，主要目的是提高耕地質量、增加耕地麵積，以及騰退農(nong) 村建設用地指標，沒有與(yu) 鄉(xiang) 村發展深度融合。應賦予我國農(nong) 村土地整治更完整的功能，將其作為(wei) 實施鄉(xiang) 村振興(xing) 戰略的重要平台，推動土地整治與(yu) 農(nong) 業(ye) 規模經營、鄉(xiang) 村旅遊、基礎設施建設、景觀和環境保護等相結合。

　　第三，不同發展階段鄉(xiang) 村衰落的內(nei) 在邏輯不同，促進鄉(xiang) 村振興(xing) 的策略也必須相應調整。德國作為(wei) 工業(ye) 化的先行者，經曆了城市化的完整過程，其在不同發展階段麵臨(lin) 的鄉(xiang) 村發展問題不同，應對策略也有較大差異。特別是在城市化率70%前後，這一點更為(wei) 明顯。此前，主要以農(nong) 業(ye) 支持保護對衝(chong) 農(nong) 業(ye) 比較效益下降，以基礎設施和公共服務建設對衝(chong) 城鄉(xiang) 生活條件差異的擴大;此後，更加注重以空間規劃和區域政策對衝(chong) 城鄉(xiang) 工業(ye) 的效率差異，以生態環境和鄉(xiang) 土文化對衝(chong) 城鄉(xiang) 生活繁華程度差異的擴大。我國目前仍處在城鎮化快速發展階段，應堅定不移地推進以人為(wei) 核心的新型城鎮化，繼續降低鄉(xiang) 村人口總量和占比。但從(cong) 現在開始，就要注意改善鄉(xiang) 村人口結構，讓鄉(xiang) 村能夠留住和吸引回一批年輕人，以增強鄉(xiang) 村生機和活力。為(wei) 此，要緊緊抓住振興(xing) 產(chan) 業(ye) 這個(ge) 核心，為(wei) 年輕人創造有足夠吸引力的職業(ye) 發展空間;同時，也要改善農(nong) 村人居環境、提高公共服務水平，讓年輕人願意在鄉(xiang) 村長期生活下去。

　　第四，促進鄉(xiang) 村振興(xing) 需要營造社會(hui) 氛圍。德國不僅(jin) 通過頒布《土地整治法》《農(nong) 業(ye) 法》《聯邦空間規劃》等法律法規、實施村莊更新計劃和歐盟“引領項目”等投資建設活動以促進鄉(xiang) 村振興(xing) ，而且注重為(wei) 鄉(xiang) 村振興(xing) 營造氛圍。例如，在民間自發開展鄉(xiang) 村社區美化競賽的基礎上，1961年聯邦德國農(nong) 業(ye) 部將其轉化為(wei) 全國性的鄉(xiang) 村競賽製度，每三年舉(ju) 辦一屆“我們(men) 村莊更美麗(li) ”競賽，2007年更名為(wei) “我們(men) 村莊明天會(hui) 更美好”競賽，從(cong) 注重外在美轉向注重內(nei) 涵美。開展這個(ge) 活動，既引起全社會(hui) 對鄉(xiang) 村發展的關(guan) 注，也有利於(yu) 激發各個(ge) 村莊建設美麗(li) 家園的積極性。近年來，我國一些地方自發開展了美麗(li) 鄉(xiang) 村、星級農(nong) 家樂(le) 等評比，最近農(nong) 業(ye) 農(nong) 村部也在推動開展“中國農(nong) 民豐(feng) 收節”活動。應借鑒德國經驗，對這些活動進行統籌謀劃，圍繞現階段鄉(xiang) 村振興(xing) 的核心內(nei) 容設計賽事內(nei) 容和規則，提高活動的實效性和影響力。

　　注釋：

　　①本文涉及到的二戰後德國分裂至1990年兩(liang) 德統一之間的情況，以原聯邦德國為(wei) 主。

　　②2011-2016年，歐盟28個(ge) 國家鄉(xiang) 村人口減少了1.2%，鄉(xiang) 村15-24歲年輕人的失業(ye) 率在5.3%-47.4%之間。