城市化是人口和資源向城市集聚的過程。大家通常認為(wei) ，在給定技術水平和生活水平條件下，城市人口承載力的極限或閾值空間的確存在。然而世界級大都市日本的東(dong) 京，除若幹年份外，人口一直保持持續穩定的增長。包含東(dong) 京都、神奈川縣、埼玉縣和千葉縣在內(nei) 的東(dong) 京圈(稍小於(yu) 中國北京市的麵積)2017年人口達到3661萬(wan) 人，而此時北京市域人口僅(jin) 為(wei) 2171萬(wan) 人。近十年來向東(dong) 京圈的人口集聚甚至有加強的趨勢，根據聯合國的判斷，到2030年，東(dong) 京圈仍將維持世界第一的地位。東(dong) 京圈的人口集聚經曆了哪些階段，期間采取了哪些調控政策，政策的效果如何，對這些問題的深入研究將為(wei) 我國特大城市的人口調控政策提供參考。

　　一、東(dong) 京人口集聚的總體(ti) 特征

　　針對東(dong) 京地域的討論通常分為(wei) 三個(ge) 層次，東(dong) 京核心23區、東(dong) 京都和東(dong) 京圈，按地域麵積可大致對應為(wei) 北京市五環、北京市六環和北京市域的範圍。東(dong) 京都是日本省一級的行政單元(與(yu) 道、府、縣同屬日本第一級行政區劃)，大致上可分為(wei) 三大區塊，分別為(wei) 東(dong) 京都區部(又稱“東(dong) 京23區”)、多摩地域(東(dong) 京西郊地區)、島嶼部(伊豆群島、小笠原群島等離島)。其中，核心23區麵積621平方千米，集中於(yu) 20千米圈範圍內(nei) ，略小於(yu) 北京的五環範圍(667平方千米)。東(dong) 京都總麵積2187平方千米，略小於(yu) 北京六環的範圍(2267平方千米)。此外，位列日本三大都市圈之首的東(dong) 京圈，包含東(dong) 京都和外圍的神奈川縣、埼玉縣和千葉縣，也就是通常所指“一都三縣”。“一都三縣”麵積13559平方千米，大致在80千米半徑範圍，小於(yu) 北京市域範圍(16800平方千米)。

　　東(dong) 京圈內(nei) 部各區在人口集聚上存在著一定差異。東(dong) 京都的人口增長於(yu) 20世紀70年代進入平緩期，而進入21世紀後，伴隨著“都心回歸”現象進入第二輪快速增長，其中，東(dong) 京核心23區人口從(cong) 20世紀70年代開始逐步減少，自20世紀末又開始逐漸恢複增長。相比核心區域的集聚波動，東(dong) 京都外圍的神奈川縣、崎玉縣和千葉縣，自20世紀60年代至今一直保持著高增長。總體(ti) 而言，包含“一都三縣”在內(nei) 的東(dong) 京圈，其人口集聚雖曆經起伏，但至今仍保持著增長態勢，區域總人口已從(cong) 1950年的1305萬(wan) 人增長至2010年的3562萬(wan) 人。而並列為(wei) 日本三大都市圈的大阪圈和名古屋圈，自20世紀70年代的石油危機之後，就再沒出現過新一輪的人口增長。

　　人口向東(dong) 京圈集聚過程受到國際和日本國內(nei) 宏觀經濟的影響，然而從(cong) 本質上看，是居民基於(yu) “收益—成本”內(nei) 在選擇的結果，換言之，客觀規律對人口的遷移產(chan) 生著決(jue) 定性作用。然而，對於(yu) 政府而言，其核心職責在於(yu) 有效控製客觀規律所產(chan) 生的“負外部性”，引導客觀規律向有利於(yu) 社會(hui) 的方向發展。麵對不同曆史階段東(dong) 京集聚特征和問題，日本全國和首都圈地區政府采取了不同的人口調控政策，調控理念和方式的選擇影響了政策的執行效果，並對地區乃至全國的經濟社會(hui) 發展產(chan) 生影響。下文將分別以日本曆次《全國綜合開發規劃》(又稱“全綜”)和《首都圈整備規劃》為(wei) 例，探討在麵對客觀的集聚規律時，如何通過全國及區域政策平衡特大城市的人口增長與(yu) 可持續競爭(zheng) 力。

　　二、國家級規劃對東(dong) 京圈集聚的影響

　　與(yu) 其他資源稀缺型國家類似，為(wei) 了實現對有限資源的統一調配，日本中央政府具有較強的宏觀調控能力，這種較強的調控能力也體(ti) 現在城市發展與(yu) 人口政策上。以《全國綜合開發規劃》為(wei) 代表的國家級規劃與(yu) 經濟發展政策相配合，主導著各個(ge) 時期的發展重點和方向，同時通過地域均衡化、國土結構多極分散化等政策，試圖影響包括東(dong) 京圈在內(nei) 的全國的城鎮化格局。

　　東(dong) 京圈戰後至今的增長過程可大致分為(wei) 五個(ge) 階段，每個(ge) 階段的全國性政策的應對方式各有不同。

　　1.第一階段(1954—1961年)：戰後快速增長期

　　人口持續從(cong) 其他地區湧入東(dong) 京市區，出現了較為(wei) 嚴(yan) 重的人口過密和住宅短缺問題。由於(yu) 國家發展仍處於(yu) 百廢待興(xing) 狀態，該階段尚未有針對城市與(yu) 區域發展的全國性政策出台。

　　2.第二階段(1962—1973年)：人口回流期

　　日本戰後經濟發展迅猛，工業(ye) 發展創造了大量就業(ye) 崗位，人口向東(dong) 京、大阪和名古屋三大都市圈高度集聚。大都市地區人口與(yu) 產(chan) 業(ye) 過度膨脹的趨勢日益明顯，並引發住房稀缺、交通擁堵等大城市病問題，疏解分散大都市壓力的呼聲頗高。1962年頒布的《全國綜合開發計劃》(“一全綜”)將“地域均衡發展”作為(wei) 核心目標，將“防止都市過大化、縮小區域差距、謀求地域間均衡發展”作為(wei) 核心目標。1969年出台的第二次全國綜合開發規劃(“二全綜”)是前一次規劃的延續，力圖通過興(xing) 建跨區域大型基礎設施縮小地域差距。在鮮明的宏觀政策背景之下，日本的經濟格局發生了深遠變化。以工業(ye) 為(wei) 例，為(wei) 改變過去製造業(ye) 高度集中於(yu) 三大都市圈的格局，日本提出了著名的“太平洋帶狀地區”設想，原則上限製新工業(ye) 向原有大工業(ye) 區集中，並將原來“點狀”的工業(ye) 集中區拓展為(wei) “帶狀”的沿海重化工業(ye) 帶，地方工業(ye) 由此得到長足發展。其直接的結果是，地方製造業(ye) 占全國的份額明顯上升，帶動大量就業(ye) 機會(hui) ，開始出現人口從(cong) 三大都市圈遷移回地方圈的現象。從(cong) 1962年開始，東(dong) 京圈的經遷入人口跨過頂峰開始顯著下降，該過程一直持續到了70年代中期，疏解大城市的策略成效顯現。

　　3.第三階段(1974—1985年)：調整恢複期

　　1973年爆發的第一次石油危機對日本的經濟政策和城市政策產(chan) 生了較大的衝(chong) 擊。經濟計劃中的增長率目標開始逐漸降低，同時，為(wei) 從(cong) 赤字財政體(ti) 製中擺脫出來，日本在財政上采取嚴(yan) 格削減措施，使得政府在全國範圍調配資源和開展基礎設施建設的能力降低。為(wei) 提高行政效率，國鐵、電報電話公司等國家重點行業(ye) 開始實行民營化。雖然在1977年頒布的第三次全國國土綜合開發規劃(“三全綜”)中，抑製大都市一極集中、振興(xing) 地方發展、解決(jue) “過疏”“過密”問題等均衡策略仍舊是規劃的主導思想，但此時，日本首要的任務是“發展”和“效率”，而不是“調控”。在這種情況下，東(dong) 京作為(wei) 國際化大都市和首都，其集聚效應的優(you) 勢再次顯現，人口、資本和產(chan) 業(ye) 不自覺地重新湧入東(dong) 京圈，尤其是服務業(ye) 和商業(ye) 開發開始活躍。

　　4.第四階段(1986—1993年)：泡沫期

　　東(dong) 京圈迎來再次繁榮的同時，“阻止東(dong) 京一極集中”的政策導向再次占據主流，構建“多級分散型”國土成為(wei) 1987年頒布的日本第四次全國國土綜合開發規劃(“四全綜”)的核心任務。而此時的日本，正麵臨(lin) 著日元升值後的不斷膨脹的經濟泡沫，股市和房地產(chan) 市場一路暴漲。1990年東(dong) 京核心23區的地價(jia) 總和甚至達到了可以購買(mai) 美國全部國土的水平。地價(jia) 和房價(jia) 的飛漲迫使人們(men) 出於(yu) 經營成本和生活成本的考慮搬離東(dong) 京圈，東(dong) 京圈的淨遷入人口逐年降低。然而人口從(cong) 大都市疏散更多的是人們(men) “趨利避害”的內(nei) 在選擇，而難以歸功於(yu) 國家政策的調控。

　　5.第五階段(1994年至今)：都心回歸期

　　1990年泡沫經濟破滅後，日本經濟驟然減速，長期停滯不前，迎來戰後日本經濟最蕭條的時期。學界和社會(hui) 各界開始反思導致經濟衰退的深層原因，其中，長達半個(ge) 世紀的“均衡政策”遭到質疑。均衡政策中包含諸多對企業(ye) 的管製，此外，為(wei) 縮小地區間差距所采取的政府投資建設行為(wei) ，對私人企業(ye) 的發展產(chan) 生了擠出效應，也為(wei) 財政赤字埋下了伏筆。此外，均衡發展的分散政策導致資源流向生產(chan) 率低下的地區，生活、生產(chan) 和經營的整體(ti) 效率下降，大城市的作用被很大程度削弱。

　　人們(men) 越來越意識到大城市是帶領日本走出經濟衰退泥潭的關(guan) 鍵。1998年，由經濟團體(ti) 聯合會(hui) 發表的《新東(dong) 京圈的創造》提出“沒有東(dong) 京圈的繁榮就沒有日本的繁榮”。如果東(dong) 京圈的活力提高了，那麽(me) 也會(hui) 惠及地方圈;相反，如果東(dong) 京圈的發展受到限製，那麽(me) 地方圈的振興(xing) 也會(hui) 受到影響。同年發布的第五次全國國土綜合開發規劃(“五全綜”)一改過去限製東(dong) 京圈集中的國土政策，將確保東(dong) 京圈產(chan) 業(ye) 和企業(ye) 的國際競爭(zheng) 力、推動東(dong) 京的城市再生、構建開放自由的市場、推進勞動力自由流動等作為(wei) 重要目標。同樣，第二次國土形成規劃(亦稱為(wei) “七全綜”)明確指出，東(dong) 京作為(wei) 一個(ge) 世界城市和帶動日本整體(ti) 發展的大城市，需要強化高層次城市功能的配給和可持續的發展，但不宜強化引導首都圈向地方圈分散的政策，而應將政策的重點轉向促進地方圈的自立和人口在地方圈的定居。

　　三、區域規劃對東(dong) 京圈空間格局的影響

　　東(dong) 京圈總體(ti) 的集聚態勢是日本國家層麵調控的重點，而東(dong) 京圈內(nei) 部的結構調整和格局優(you) 化則有賴於(yu) 區域級的政策及規劃。早在1956年，日本政府就提出了構建“首都圈”的方案，並頒布了《首都圈整備法》，由首都圈整備委員會(hui) 負責首都圈的規劃工作。先後頒布實施的五次首都圈整備規劃，在疏散東(dong) 京核心區人口、促進東(dong) 京都外圍地區成長、形成富有國際競爭(zheng) 力的東(dong) 京都市圈等方麵發揮著關(guan) 鍵性作用，通過區域空間發展格局的優(you) 化，使得東(dong) 京地區既能保持持續吸引力和競爭(zheng) 力，又規避了特大城市的過度集聚等負麵問題。

　　1.第一階段：嚴(yan) 控增長

　　第一次首都整備規劃出台於(yu) 東(dong) 京經濟增長最快、人口集聚最劇烈的時期。規劃頒布前後，東(dong) 京都核心23區年平均新增人口27萬(wan) 人，5年間增加134萬(wan) 人。加上戰後嬰兒(er) 潮的出現，東(dong) 京都年增加人口達到35萬(wan) 人，是曆史最高點。新增人口中工業(ye) 就業(ye) 人口占較大比例。1955—1960年，工業(ye) 從(cong) 業(ye) 人員由71萬(wan) 人增加到116萬(wan) 人。與(yu) 快速增長的人口相伴的是建成區的無序蔓延，20世紀30年代到50年代，東(dong) 京各圈層建設用地開發強度上升了近一倍，其中，10公裏圈土地開發比例由64%升至80%，20公裏圈由19%升至37%，30公裏圈由7%升至14%。同時，交通擁堵、空氣汙染、住房緊張等大城市問題日益嚴(yan) 重。為(wei) 應對這樣的局麵，日本出台了第一次首都整備計劃，其主要目的就是為(wei) 限製建成區的無序擴張，並緩解建成區過密的局麵。

　　此次首都整備計劃將首都圈劃分成既成市街地、近郊地帶和周邊區域三個(ge) 層次。對於(yu) 既成市街地，嚴(yan) 格限製新增工廠和大學。近郊地帶範圍內(nei) ，仿照1944年的大倫(lun) 敦規劃，明確提出在建成區周圍設置5—10千米環狀綠化帶，以防止建成區惡性膨脹，並主張在綠帶周邊設置衛星城，接納從(cong) 中心區疏散的人口。

　　然而，此次計劃的實施效果並不好。首先，人口增長遠遠超過預期。規劃中設定的1975年的人口目標在1965年時就已經快要達到。其次，規劃的核心策略——“綠帶”策略，由於(yu) 遭到綠帶範圍內(nei) 的各個(ge) 利益集團特別是土地所有者的聯合反對，綠帶被逐漸蠶食，最終不得不放棄。

　　2.第二階段：有機疏散

　　1968年、1976年和1986年的三次首都圈整備規劃的共同點在於(yu) ，不再采取第一次規劃中以“抑製”為(wei) 主導的策略，取而代之的是“充實近郊”“形成多核心複合體(ti) ”“培育次級核心城市”等以“疏散”為(wei) 主導的策略。

　　從(cong) 疏散的結果來看，大量人群從(cong) 東(dong) 京都向同屬東(dong) 京圈的神奈川縣、埼玉縣和千葉縣遷移，向這三個(ge) 縣的遷出量遠高於(yu) 全國其他地區，東(dong) 京都的淨遷入人口於(yu) 1967年轉為(wei) 負值，該狀態一直持續到20世紀末。工業(ye) 向外圍遷移的趨勢也非常明顯。1971年至1985年間的工業(ye) 製成品總額增長主要產(chan) 生於(yu) 建成區外圍的近郊整備地帶和都市開發區域。15年間，近郊整備地帶的工業(ye) 製成品總額增長50%，更外圍的都市開發區域工業(ye) 製成品總額增長80%，前者占到東(dong) 京圈工業(ye) 品總量的一半。

　　從(cong) 疏散的措施來看，日本從(cong) 居民的客觀需求出發，通過完善基礎設施、優(you) 化公共服務、充實就業(ye) 崗位等方式，引導人們(men) 以改善生活質量為(wei) 目標自發地遷移。日本20世紀60年代最初開始的新城建設，單純地考慮了居住需求，而沒有考慮產(chan) 業(ye) 和公共服務的配套，新城不可避免地成了“臥城”，職住分離情況嚴(yan) 重，通勤時間不斷增加。從(cong) 第三次首都圈準備計劃開始，日本明確提出要充實橫濱、川崎、立川、千葉等東(dong) 京圈外圍都市的功能，並大量修建東(dong) 海道本線、京葉線等軌道交通。為(wei) 緩解通勤壓力，東(dong) 京從(cong) 20世紀60年代開始大規模修建軌道交通。從(cong) 東(dong) 京站計算1小時軌道交通可達範圍的麵積由1960年的1000平方千米增加到1980年的1800平方千米。日本第四次首都圈整備規劃，提出培育東(dong) 京圈“多級分散型”副次核都市。一方麵保留和強化東(dong) 京核心區的國際金融職能和高層次中樞管理功能;另一方麵通過融資、地方債(zhai) 等特殊政策支持培育東(dong) 京圈次中心的多方麵職能，增強其獨立性，緩解職住分離。

　　3.第三階段：理性再生

　　日本在1986年的第四次首都圈整備規劃時已經認識到加強東(dong) 京國際中樞職能的重要性，但當時的首都圈乃至全國的主旋律仍然是“抑製一極集中”，因此，實際政策執行中並沒有突出東(dong) 京市區的作用。

　　1999年頒布的第五次首都圈整備規劃中，東(dong) 京核心區的發展得到極大的推崇，這與(yu) 同期頒布的第五次全國綜合開發規劃(“五全綜”)的理念相一致。為(wei) 維持和強化東(dong) 京的國際競爭(zheng) 力，“都市再生戰略”開始推行，其中包括恢複東(dong) 京核心區的居住功能、緩解長時間通勤距離、改善綠地河流等內(nei) 容。此外，廢止了20世紀60年代以來對東(dong) 京城區新增工業(ye) 和大學等職能的限製。在東(dong) 京城區，大量基礎設施開始建設。長達11公裏的山手地下隧道快速路動工及竣工，下穿已有的11條地鐵和2條地下河。容積率一再放開，東(dong) 京核心23區的平均容積率限製比率為(wei) 250%，甚至出現了超過1600%的大樓。依托“地下化”“高層化”及高效的配套設施，東(dong) 京市區的容納潛力不斷拓展。從(cong) 1997年開始，東(dong) 京都人口重新出現淨增長，距離上次淨增為(wei) 正已有30餘(yu) 年，東(dong) 京市區重新成為(wei) 東(dong) 京圈的主要增長點。

　　四、東(dong) 京人口調控的經驗與(yu) 反思

　　以日本全國綜合開發規劃為(wei) 代表的國家級規劃，從(cong) 日本總體(ti) 戰略發展格局的角度，引導和調控東(dong) 京圈的整體(ti) 發展，目標在於(yu) 發揮東(dong) 京圈之於(yu) 國家的動力引擎作用;而以首都圈整備規劃為(wei) 代表的區域規劃，則著眼於(yu) 東(dong) 京圈(東(dong) 京都和外圍三縣)內(nei) 部的人口格局和功能布局，以多級分散的空間格局，支撐東(dong) 京增長極的可持續發展。總結長達半個(ge) 多世紀針對東(dong) 京地區發展的政策演變，可以梳理出以下幾點重要經驗。

　　1.從(cong) 控製特大城市向活化特大城市轉變

　　日本在20世紀90年代以前長達半個(ge) 世紀的國土政策，抑製“一極集中”一直是主旋律，然而一極集中的趨勢並沒有因此而真正減弱，東(dong) 京圈的人口增速雖然在某些時段有所放緩，但從(cong) 整體(ti) 上看，人口總量一直保持快速增長。首都圈的政策與(yu) 全國的政策相似，經曆了半個(ge) 世紀的演變和發展，首都圈規劃才第一次開始倡導大都市的重要性，東(dong) 京都的抑製政策受到摒棄。由此，核心區的潛力得到進一步的挖掘和釋放，東(dong) 京獲得了再生，並為(wei) 日本的再生發動了引擎。

　　不僅(jin) 僅(jin) 是日本東(dong) 京，全球範圍內(nei) 的發達國家，其城市化過程已經基本完成，城市化率達到80%以上，而人口仍然在不斷地向大城市集聚。對於(yu) 企業(ye) 和個(ge) 人而言，在大城市集聚所產(chan) 生的邊際收益遠大於(yu) 邊際成本;對於(yu) 整個(ge) 地區而言，集聚所提高的效率遠大於(yu) 所產(chan) 生的負的外部性成本。

　　2.從(cong) “機械控製”向“因勢利導”轉變

　　大都市圈人口發展具備內(nei) 在調節機製。從(cong) 政策的影響來看，真正影響東(dong) 京圈格局的隻有兩(liang) 次，第一次是20世紀60年代的均衡發展策略，使得人口逐漸向地方圈聚集;第二次是21世紀的極化策略，使人口逐漸回歸東(dong) 京。前者疏而不堵，後者順勢而為(wei) 。除這兩(liang) 次之外，東(dong) 京圈人口的遷移主要受外部環境的衝(chong) 擊，而非政策本身。

　　東(dong) 京圈自身是一個(ge) 具備自我調節機製的有機體(ti) ，從(cong) 戰後至今的人口遷移規律來看，每逢經濟衰退，政府政策轉為(wei) 重發展輕調控，對東(dong) 京的限製放鬆，一旦放鬆，人就自然而然地湧向東(dong) 京。直到21世紀，人們(men) 才懂得“順應”東(dong) 京的自身發展的重要性。城市發展的動力和自組織特性，很難用理性規劃甚至行政命令來強行加以扭轉。

　　3.從(cong) “人由令驅”向“令隨人走”轉變

　　對日本曆次首都圈規劃及其實施效果的梳理表明，首都圈的前四次規劃都以限製人口和產(chan) 業(ye) 向核心區過度集中為(wei) 主要目的，但第一次和後三次規劃所采取的策略十分不同，效果也截然不同。最初通過綠帶、限製性政策等行政手段主動控製人口的策略效果不佳，規劃中設定的人口目標提早突破。20世紀70年代以後的政策從(cong) “機械控製”轉為(wei) “因勢利導”。居民出於(yu) 成本的考慮，逐漸向外圍地區搬遷，政策順應了這一趨勢，並通過修建軌道交通、完善公共服務、優(you) 化多方麵職能等方式，改善生活環境、縮短通勤時間、提升生活質量。政策不再是以強製性管控的角色出現，而是配合人的遷移選擇、服務人的遷移需求。

　　城市發展的動力和自組織特征具有其客觀規律性，很難用立法、規劃甚至行政命令來強行加以扭轉。最好的政策是對大城市自身發展趨勢進行合理的預測，適時配套相應的製度、設施和服務，以減少大城市帶來的問題，並促進社會(hui) 福利的提升。

　　五、對我國特大城市調控的啟示

　　經過30餘(yu) 年的大規模、快速城市化，我國的特大城市發展迅速，截止到2018年底，人口1000萬(wan) 人以上的城市已有13個(ge) ，特大城市所伴隨的交通擁擠、住房緊張、環境汙染問題亦日益凸顯。不同於(yu) 國外的是，我國的城鎮發展帶有濃厚的行政化色彩，資源分配特別是優(you) 質公共資源的分配受行政等級影響較大，由於(yu) 特大城市往往行政級別較高，在資源爭(zheng) 奪戰中持續占優(you) ，獲得更強的集聚效應。但從(cong) 政策角度而言，新中國成立以來，控製大城市規模一直是我國城市發展方針的主流，直到2001年通過的“十五”計劃綱要，才結束嚴(yan) 控大城市的政策導向，而提出要走大中小城市協調發展的城鎮化道路。“十一五”規劃綱要之後，開始以城市群和都市圈的形式謀劃和引導大城市及其周邊區域的發展。我國的城鎮化發展總方針曆經數次調整，如何應對特大城市發展問題一直以來都是爭(zheng) 論的焦點，東(dong) 京經驗對此提供了幾點啟示。

　　1.特大城市人口調控要遵循市場規律

　　有效的調控政策是對客觀規律的運用，其根本目的在於(yu) 引導市場規律向有利於(yu) 社會(hui) 的方向發展。從(cong) 國際經驗上看，人口向大城市和特大城市集聚是普遍規律，特別是在城市化後期。對特大城市實施人口調控的原因在於(yu) 人口迅速增長對既有的城市發展管理形成了較大挑戰，人口集聚和規模擴大提高了城市運行的複雜性和管理難度，導致各類矛盾凸顯，對城市的承載能力構成壓力。東(dong) 京經驗表明，采取控製人口和發展的對策，難以從(cong) 根本上扭轉特大城市人口集聚的趨勢。而當前我國對城市政策仍側(ce) 重於(yu) 行政控製的手段，未來應更注重采用經濟杠杆手段和規劃手段，一方麵，出台更有針對性、更精細化的城市治理政策，提高城市運行效率和服務質量;另一方麵，充分運用價(jia) 值規律對人口因勢利導，充分尊重市場規律，以就業(ye) 崗位、基礎設施、公共服務等要素引導人口自發向外疏解。

　　2.重視特大城市的引擎帶動作用

　　特大城市是國家經濟增長的引擎和創新源泉，其發展關(guan) 係到我國經濟轉型升級的步伐，以及我國在全球競爭(zheng) 格局中的地位。但由於(yu) 交通擁堵、住房緊張、就業(ye) 困難、環境汙染等原因，我國許多特大城市主政者把造成城市“臃腫”的主要原因歸結為(wei) 外來人口的流入。而忽略這些背井離鄉(xiang) 、富有創新精神的外來人口許多都是社會(hui) 精英，在城市各行各業(ye) 創造財富，為(wei) 城市創新注入了新鮮的血液，同時這些外來人口中大部分是年輕人，為(wei) 日益老齡化的社會(hui) 帶來了生機，激發出經濟發展的活力。日本經驗顯示，越是步入經濟發展的瓶頸期乃至衰退期，越應重視特大城市的引擎帶動作用。特大城市的負麵效應不應成為(wei) 限製其發展的理由，相反，應通過聚攏人才進一步釋放特大城市的發展潛力。

　　3.調控重點應從(cong) 控總量向優(you) 結構轉變

　　首先，應理性看待特大城市人口總量的承載極限。從(cong) 時間上看，承載力本身是一個(ge) 動態的概念，會(hui) 隨著技術水平和城市管理水平的提高而呈現不斷上升的趨勢。從(cong) 空間上看，以資源條件、勞動就業(ye) 等指標來反推城市可容納的人口的最大的問題在於(yu) ，忽視了城市係統的開放性及稀缺資源的區際可流動性。

　　其次，要充分意識到，我國特大城市麵臨(lin) 的主要問題並不是人口規模太大，而是中心城區人口過密。以北京為(wei) 例，北京核心區(即五環內(nei) )的人口密度達到每平方千米1.49萬(wan) 人，東(dong) 京核心區(即23區)人口密度為(wei) 每平方千米1.44萬(wan) 人，北京的外圍地區吸納人口能力明顯不足。北京市域麵積大於(yu) 東(dong) 京圈(一都三縣)的麵積，2018年末，北京市常住人口為(wei) 2154萬(wan) 人，但東(dong) 京圈人口已達到3561萬(wan) 人，東(dong) 京外圍30—50千米範圍內(nei) 中小城市承載了大量人口。因此，相比於(yu) 總量的控製，人口分布和空間結構的優(you) 化更應成為(wei) 下一步特大城市調控的重點。應通過優(you) 質公共資源的引導，發展權限的下放，輔之以土地、稅收等優(you) 惠政策，積極培育特大城市周邊的中小城市、小城鎮，使其成為(wei) 疏解特大城市功能、要素的空間載體(ti) ，與(yu) 主城相配合，共同形成空間梯度有序、產(chan) 業(ye) 功能互補、要素流動順暢、具有可持續競爭(zheng) 力的特大城市有機體(ti) 。