2010年年末，我國第一個(ge) 國土空間開發規劃——《全國主體(ti) 功能區規劃》發布；2011年3月，十一屆全國人大四次會(hui) 議通過的“十二五”規劃綱要，對我國未來五年推進主體(ti) 功能區建設的任務進行了全麵戰略部署。主體(ti) 功能區規劃已成為(wei) 科學開發國土空間的行動綱領。正確把握主體(ti) 功能區建設中的五大關(guan) 係，有助於(yu) 創新區域調控理念和調控方式，調整國土空間開發思路和開發模式，形成科學的國土空間開發秩序。

　　正確認識主體(ti) 功能區戰略與(yu) 區域發展總體(ti) 戰略的關(guan) 係

　　要促進我國的區域發展，必須實現“區域發展總體(ti) 戰略”與(yu) “主體(ti) 功能區戰略”的雙輪驅動，要在堅持區域發展總體(ti) 戰略的基礎上，前瞻性、全局性地謀劃主體(ti) 功能區的發展，從(cong) 根本上促進東(dong) 北、西部、中部和東(dong) 部地區的協調發展。製定主體(ti) 功能區，要重點考慮中西部地區的特殊功能，如社會(hui) 穩定功能、生態環境保護功能、邊疆安全功能、民族團結功能等；依據中央提出的三個(ge) 基本原則——重大項目布局要充分考慮中西部地區發展，加大對老少邊窮地區發展的扶持力度，鼓勵東(dong) 部地區帶動和幫助中西部地區發展，製定好區域發展總體(ti) 戰略與(yu) 主體(ti) 功能區戰略之間銜接配套的政策體(ti) 係。

　　深入理解區域協調發展與(yu) 科學發展的內(nei) 涵

　　首先，要深入理解區域協調發展的內(nei) 涵。區域協調發展的實質，不是讓所有地區之間GDP總量實現等值化，而是要實現基本公共服務的均等化和生活條件的同質化，是要全麵協調經濟、社會(hui) 、人口、資源和環境之間的關(guan) 係，引導經濟布局、人口分布與(yu) 資源環境承載力相適應。

　　其次，要深入理解區域科學發展的內(nei) 涵，厘清“開發”與(yu) “保護”、“限製”與(yu) “發展”的辯證關(guan) 係。優(you) 化開發區域要把提高增長質量和效益放在首位，提升參與(yu) 全球分工與(yu) 競爭(zheng) 的層次，繼續成為(wei) 帶動全國經濟社會(hui) 發展的龍頭和我國參與(yu) 經濟全球化的主體(ti) 區域；重點開發區域要充實基礎設施，改善投資創業(ye) 環境，加快工業(ye) 化和城鎮化，承接優(you) 化開發區域的產(chan) 業(ye) 轉移，承接限製開發區和禁止開發區域的人口轉移，逐步成為(wei) 支撐全國經濟發展和人口集聚的重要載體(ti) ；限製開發區域要堅持保護優(you) 先、適度開發、點狀開發，因地製宜地發展資源環境可承載的特色產(chan) 業(ye) ，加強生態修複和環境保護，引導超載人口逐步有序轉移，使之逐步成為(wei) 全國或區域性的重要生態功能區；禁止開發區域要控製人為(wei) 因素對自然生態的幹擾，嚴(yan) 禁不符合主體(ti) 功能定位的開發活動，以承擔生態功能為(wei) 主來促進發展。

　　協調好政府與(yu) 市場的功能

　　主體(ti) 功能區規劃，是一項具有全局性、引導性、強製性的國家戰略。要形成一個(ge) 有利於(yu) 主體(ti) 功能區建設的長效機製，需要較長的過程，需要政府和市場的合力。

　　作為(wei) 經濟社會(hui) 發展的“有形之手”，政府通過行政手段，在區域發展中一直占主導地位。主體(ti) 功能區四種不同類型的劃分，使得不同主體(ti) 功能區之間的互補性與(yu) 依賴性顯著增強、區域特色更加突出。有的區域，如限製開發區和禁止開發區必須借助更多外部力量的支持才能得以發展，在這種形勢下，需要強有力的政府來實施宏觀調控，協調各區域的關(guan) 係。同時，主體(ti) 功能區是基於(yu) 全國或省域宏觀利益基礎上的功能劃分，政府的協調與(yu) 管理職能責無旁貸。但單純地依靠政府，難以實現推進形成主體(ti) 功能區的戰略目的。無論政府在推進主體(ti) 功能區建設的過程中有多大作用，經濟增長的原動力始終是市場力量。主體(ti) 功能區的形成，還需要充分發揮“無形之手”——市場在資源和要素配置中的基礎性作用，依靠市場的力量來推動。

　　準確理解主體(ti) 功能區與(yu) 行政區的政策定位

　　從(cong) 理論上看，尤其是在國家層麵，主體(ti) 功能區劃應當突破現有行政區界，比如很多禁止開發的生態環境保護區都是跨省界的。但在現實中，我國長期形成的行政區經濟和行政區管理模式，會(hui) 在很大程度上“阻撓”主體(ti) 功能區“跨區劃線”；同時，政策和管理的跨區落實也存在“如何實現”的問題。因此，主體(ti) 功能區規劃的實施，首先必須依托一定層級的行政區。在全國範圍內(nei) 推進主體(ti) 功能區建設，其實施主體(ti) 仍是各級行政區，各級行政區要按所在主體(ti) 功能區的要求，積極進行人口和產(chan) 業(ye) 等要素的有序轉移，逐漸縮小地區間享有的基本公共服務和生活水平的差距，使居住在不同地區的人民都享有均等化的基本公共服務，享有大體(ti) 相當的生活水平，並分類實施不同的財政、投資、產(chan) 業(ye) 、土地和人口管理政策。其次，在行政區之間，各行政區要突破行政區劃的局限，按照共處同一主體(ti) 功能的空間要求，相互配合，使區域協調政策切實得到貫徹落實。第三，要重視發揮區域性組織對區域規劃和管理的重要作用，為(wei) 推進主體(ti) 功能區建設創造良好的條件。

　　明確主體(ti) 功能區規劃與(yu) 其他各類規劃的分工與(yu) 融合

　　當前，政府部門和地方製定了不少規劃，這些規劃由於(yu) 出發點不同，強調的重點不同，綜合起來落實到具體(ti) 空間，就難免存在相互重疊、甚至相互衝(chong) 突的問題。因此理順主體(ti) 功能區規劃與(yu) 其他各類規劃的關(guan) 係，形成協調的規劃體(ti) 係已迫在眉睫。主體(ti) 功能區規劃是國土空間布局規劃，反映了未來國土開發活動的基本依據，具有基礎性、戰略性、約束性的特征，是其他各類空間規劃的上位規劃。確定區域發展主體(ti) 功能的基本定位，必須按照人類經濟與(yu) 社會(hui) 發展的基本規律，充分考慮資源環境承載力，貫徹國家意誌。進而在區域主體(ti) 功能定位的背景下，考慮政府部門之間事權分工的合理性及權力製衡的要求，由政府部門落實完成各專(zhuan) 業(ye) 係統規劃，改變過去基礎性規劃不健全、各種規劃銜接不緊密的狀況，促進形成以主體(ti) 功能區規劃為(wei) 基礎、以各類空間規劃為(wei) 支撐，定位清晰、功能互補的國土空間開發規劃體(ti) 係。需要指出的是：主體(ti) 功能區規劃作為(wei) 國土空間開發的指導性規劃，各專(zhuan) 業(ye) 係統規劃應圍繞其構建國土空間規劃體(ti) 係，專(zhuan) 業(ye) 係統規劃既不能越位，也不能缺位；同時，主體(ti) 功能區規劃也不能取代專(zhuan) 業(ye) 係統規劃。

　　（作者單位：國家行政學院）