目前中國的區域規劃還不盡完善。這主要表現在如下三方麵：區域規劃製度基礎不完善；缺乏區域規劃規範；區域規劃實施機製不明確。

　　運用區域規劃這個(ge) 管理工具促進區域發展與(yu) 合作，是未來政府作用的重點之一。引導不同類型區域的發展方向並促進不同行政區之間的合作，是批準並實施區域規劃的主要意圖。

　　支撐區域戰略目標實現的兩(liang) 個(ge) 主要工具中，區域規劃隻是一個(ge) 優(you) 化空間布局的工具，而區域政策才涉及切切實實的“權”與(yu) “錢”的轉移。

　　目前，中國國內(nei) 區域經濟衝(chong) 突問題並沒有完全解決(jue) ，未來會(hui) 有更多的區域規劃出台是可以預見到的。

　　“十一五”時期以來，特別是近3年來，中央政府批準或批複了較多區域規劃。如此頻繁地批準或批複區域規劃，以前在中國是從(cong) 來沒有過的。這不僅(jin) 引起了中國國內(nei) 的廣泛討論，也引起了國際社會(hui) 關(guan) 注。為(wei) 何在最近如此頻繁地出台區域規劃？批準或批複這些區域規劃的意圖是什麽(me) ？未來還會(hui) 有更多的區域規劃出台嗎？這些是許多關(guan) 注中國發展問題的人經常提出的問題。國內(nei) 有些媒體(ti) 用“區域規劃大躍進”、“區域規劃遍地開花”等來評論區域規劃頻繁出台，這種觀點是不準確的。本文先簡要回顧最近出台區域規劃的過程，然後詳細討論頻繁出台區域規劃的背景、意圖與(yu) 趨勢。“十一五”以來出台的區域規劃

　　在編製“十一五”規劃過程中，中央政府明確了區域規劃試點安排，決(jue) 定在“十一五”期間先期啟動長江三角洲與(yu) 京津冀都市圈規劃編製試點工作。2006年以來，出台的眾(zhong) 多空間規劃可分為(wei) 三類：戰略區域規劃、區域規劃與(yu) 單個(ge) 行政區發展規劃。

　　戰略區域規劃是指針對戰略區域編製的規劃。這類規劃的對象是四大戰略區域，即西部地區、東(dong) 部地區、中部地區與(yu) 東(dong) 部地區。已經批準的這類規劃有：《西部大開發“十一五”規劃》(2006年)、《東(dong) 北地區振興(xing) 規劃》(2007年)與(yu) 《促進中部地區崛起規劃》(2009年)。目前尚沒有針對東(dong) 部地區發展的統一規劃。

　　區域規劃是指除戰略區域規劃以外的跨行政區區域規劃。截止到2011年上半年，中央政府批準或批複的區域規劃有：《廣西北部灣經濟區發展規劃》(2008年)、《長株潭城市群區域規劃》(2008年)、《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要》(2008年)、《關(guan) 中-天水經濟區發展規劃》(2009年)、《遼寧沿海經濟帶發展規劃》(2009年)、《江蘇沿海地區發展規劃》(2009年)、《中國圖們(men) 江區域合作開發規劃綱要》(2009年)、《黃河三角洲高效生態經濟區發展規劃》(2009年)、《鄱陽湖生態經濟區規劃》(2009年)、《皖江城市帶承接產(chan) 業(ye) 轉移示範區規劃》(2010年)、《長江三角洲地區區域規劃》(2010年)、《成渝經濟區區域規劃》(2011年)、《浙江海洋經濟發展示範區規劃》(2011年)、《山東(dong) 半島藍色經濟區發展規劃》(2011年)、《海峽西岸經濟區發展規劃》(2011年)與(yu) 《廣東(dong) 海洋經濟綜合試驗區發展規劃》(2011年)。雖然長江三角洲地區與(yu) 京津冀都市圈的規劃最早啟動，但《長江三角洲地區區域規劃》直到2010年底才得到批準，而京津冀都市圈規劃則還沒有出台。這主要是由於(yu) 這兩(liang) 個(ge) 區域的規劃所涉及的問題十分複雜，相關(guan) 爭(zheng) 議相當多。目前，正在編製過程中的區域規劃還有《中原經濟區發展規劃》等。

　　單個(ge) 行政區發展規劃是指隻涉及一個(ge) 行政區域範圍的發展規劃，這類規劃從(cong) 理論上說不能算做是區域規劃，但經常被媒體(ti) 誤認為(wei) 是區域規劃。如《重慶兩(liang) 江新區總體(ti) 規劃》(2010年)、《西鹹新區總體(ti) 規劃》(2011年)以及多個(ge) 西部地區省級行政區的振興(xing) 規劃，此類規劃與(yu) 區域規劃的突出不同點是隻涉及一個(ge) 行政區域，本質上是地方規劃。頻繁出台區域規劃的背景

　　正確理解頻繁出台區域規劃的真正原因，需要從(cong) 中國體(ti) 製變遷的角度分析。

　　自從(cong) 1953年製定第一年五年計劃以來，中國中央政府共編製了十個(ge) 五年計劃，但從(cong) “十一五”開始，過去用了50多年的“計劃”一詞改為(wei) 了“規劃”。一字之差並不是玩文字遊戲，而是反映了中國體(ti) 製變遷的方向與(yu) 要求。

　　將計劃改為(wei) 規劃，是這種改革的必然要求，具體(ti) 原因有三個(ge) 。

　　第一，體(ti) 現了政府調控理念的轉變。計劃與(yu) 計劃經濟實際上是不同的，但人們(men) 往往容易將兩(liang) 者聯係起來甚至是等同視之。在計劃經濟時代，計劃包括的麵廣，而且具有強製色彩；規劃則更強調了引導市場，明確政府的有限作用領域。規劃要明確政府做什麽(me) ，體(ti) 現國家意誌，明確政府工作重點，引導市場的發展方向。

　　第二，體(ti) 現了自上而下與(yu) 自下而上相結合的先進管理方式的要求。傳(chuan) 統的計劃強調的是政府單一的縱向管理機製，也就是“統治”(指憑借權力來控製、管理國家或地區)權力隻能掌握在上級政府手中，而規劃強調的是一個(ge) 上下互動的“治理”過程。由“統治”(government)到“治理”(governance)，是政府管理與(yu) 調控方式的進步。“十一五”規劃與(yu) 以往不同的一點是強調民眾(zhong) 的意見。因此，在征得國務院批準後，國家發展和改革委員會(hui) 專(zhuan) 門成立了“國家‘十一五’規劃專(zhuan) 家委員會(hui) ”，並開展了請人民群眾(zhong) 為(wei) “十一五”規劃建言獻策活動。規劃已經不單純是國家發展和改革委員會(hui) (其前身為(wei) 國家計劃委員會(hui) )分內(nei) 的事情。

　　第三，體(ti) 現了政府管理的空間觀念和規劃的可操作性。隨著社會(hui) 經濟的發展，中國已經進入了一個(ge) 矛盾與(yu) 問題多發期，其中區域問題增多是一個(ge) 不爭(zheng) 的事實，正因為(wei) 如此，“十一五”規劃強調“必須促進城鄉(xiang) 區域協調發展”。計劃一般是按條條製定的，而規劃更強調空間，因為(wei) 任何經濟社會(hui) 活動總是要落實到具體(ti) 的空間。規劃不落實到空間就不可能有很強的可操作性。

　　正是由於(yu) 上述三個(ge) 原因，中央政府從(cong) “十一五”開始，決(jue) 定由過去的重視產(chan) 業(ye) 規劃向重視區域規劃轉變。頻繁批準或批複區域規劃就是這一轉變的具體(ti) 體(ti) 現。頻繁出台區域規劃的目的

　　在中國國內(nei) ，特別是媒體(ti) 界，對出台區域規劃的真正目的存在種種錯誤的理解，並誤導了地方政府。

　　最大的錯誤理解是：一個(ge) 區域規劃得到批準或批複後，媒體(ti) 就不遺餘(yu) 力地炒作，鼓吹規劃獲得批準的區域上升到了國家戰略高度，並炒作股票市場所謂的區域規劃概念。這種不正確的理解誤導了地方政府，坑害了小股民。此外，還有個(ge) 別人認為(wei) 批準區域規劃是為(wei) 了給這些區域“自主的權力”，這純屬主觀臆斷。上述觀點並沒有真正理解中央政府批準或批複區域規劃的意圖。

　　要搞清楚國務院批準或批複區域規劃的真實意圖，需要從(cong) 理論上弄清楚區域戰略、區域規劃與(yu) 區域政策三者間的關(guan) 係。區域戰略是國家為(wei) 實現其宏觀目標而確定的藍圖性謀劃。區域戰略意圖的實現需要區域規劃與(yu) 區域政策這兩(liang) 個(ge) 工具的支持。顯然，區域規劃與(yu) 區域政策具有工具屬性，其服務於(yu) 區域戰略。無論如何，區域規劃與(yu) 區域戰略不屬於(yu) 同一層次。區域規劃與(yu) 區域政策的區別在於(yu) ：區域規劃是明確特定區域發展方向與(yu) 協調區域內(nei) 不同行政區間關(guan) 係的具體(ti) 安排，其主要目的是引導這個(ge) 區域的發展方向，形成合理的區域分工合作格局；而區域政策是中央政府有目的地支持問題區域(包括落後區域、蕭條區域與(yu) 膨脹區域)的工具，涉及“錢”與(yu) “權”的轉移。因此，從(cong) 理論上說，區域規劃並不直接給予地方實惠，其基本意圖是引導規劃區域的發展方向。由此可見，規劃獲得中央批準就意味著一個(ge) 區域上升到了國家戰略層次的說法是不成立的。

　　除了引導區域發展方向這一基本意圖外，最近幾年頻繁批複區域規劃還有幾個(ge) 具體(ti) 目的。

　　第一，促進全國的區域合作，應對全球競爭(zheng) 與(yu) 挑戰。改革開放以來，中國不同行政區之間的利益矛盾與(yu) 衝(chong) 突不斷，至今已經發生了三輪區域經濟衝(chong) 突，目前區域經濟衝(chong) 突已經進入第四輪。區域經濟衝(chong) 突導致了巨大的資源浪費與(yu) 損失。與(yu) 此同時，2001年加入世貿組織以來，中國的全球化程度不斷提高，來自國外的競爭(zheng) 壓力與(yu) 挑戰不斷加大。中國要進一步提高在世界市場中的競爭(zheng) 力，就必須克服內(nei) 部衝(chong) 突並合理應對來自國外的競爭(zheng) 與(yu) 挑戰，因此必須加強內(nei) 部區域合作。區域規劃是促進相鄰地區合作的一個(ge) 重要工具。隻有區域一體(ti) 化，才能實現全國一體(ti) 化，進而形成中國的整體(ti) 競爭(zheng) 優(you) 勢。

　　第二，重視東(dong) 部地區的區域規劃主要是著眼於(yu) 解決(jue) 城市病(或稱膨脹病)。近期批準或批複的區域規劃絕大多數集中在東(dong) 部地區。集中於(yu) 東(dong) 部地區的原因比較好理解。中國的改革開放始於(yu) 東(dong) 部地區，經過30多年的改革開放，東(dong) 部地區各個(ge) 區域已經或即將進入產(chan) 業(ye) 結構與(yu) 產(chan) 業(ye) 布局調整的活躍期。由區域經濟發展周期規律可知，東(dong) 部地區若不合理明確發展方向，適時調整產(chan) 業(ye) 結構與(yu) 布局，就有可能由發達區域因膨脹而淪為(wei) 蕭條區域。正因為(wei) 如此，在2011年通過的《中華人民共和國國民經濟和社會(hui) 發展第十二個(ge) 五年規劃綱要》提出將治療東(dong) 部地區的城市病作為(wei) 保持東(dong) 部地區率先發展的重大戰略任務。另外，由於(yu) 東(dong) 部地區是中國的經濟重心，東(dong) 部地區的蕭條或衰退將對整個(ge) 中國的發展產(chan) 生極大的負麵影響。因此，依據中國的整體(ti) 發展要求，批準並實施東(dong) 部地區部分區域的規劃，有利於(yu) 引導這些區域調整結構以治療城市病，從(cong) 而有利於(yu) 整個(ge) 國家保持源源不斷的發展活力。

　　第三，規範對大範圍區域甚至是全國發展有重大影響的區域的發展。所有出台區域規劃的區域基本上都是有重要影響的區域，這些區域的發展不僅(jin) 影響內(nei) 部各地區的未來發展軌跡，同時會(hui) 對其他區域產(chan) 生重要影響。那些區域規劃獲得批準的中西部區域都是所在大範圍區域的重要增長極。

　　區域規劃獲得批準的區域就上升到了國家的戰略高度之說是不成立的，這會(hui) 給那些得到批準或批複的區域以幻想，希望因此而得到中央政府給予的全麵支持。事實上，所有區域規劃在獲批後，有關(guan) 地方政府幾乎無一例外產(chan) 生了“有名無實”的失落感，這在很大程度上是受到上述外行言論蠱惑的結果。一定要清楚，區域規劃隻不過是實現區域戰略目標的手段之一，無論如何是不可能上升到戰略層次的。在支撐區域戰略目標實現的兩(liang) 個(ge) 主要工具中，區域規劃隻是一個(ge) 優(you) 化空間布局的工具，而區域政策才涉及切切實實的“權”與(yu) “錢”的轉移。另外，國家的宏觀經濟政策與(yu) 產(chan) 業(ye) 政策也會(hui) 有一定的區域傾(qing) 斜。

　　區域規劃的未來趨勢

　　在弄清楚中央政府批準或批複區域規劃的真正意圖後，未來區域規劃的趨勢就不難看清了。在中國媒體(ti) 界，有人用“區域規劃大躍進”、“區域規劃遍地開花”等諷刺頻繁出台區域規劃，這屬於(yu) 外行之說。少數人認為(wei) ，每個(ge) 區域都由中央政府批複一個(ge) 規劃是不現實的，這同樣屬於(yu) 外行之說。每個(ge) 區域在全國發展格局中都具有分工職能，國務院對各個(ge) 區域的規劃作出批複或批準有何不妥呢？

　　《中共中央關(guan) 於(yu) 製定國民經濟和社會(hui) 發展第十二個(ge) 五年規劃的建議》明確提出：“加強和完善跨區域合作機製，消除市場壁壘，促進要素流動，引導產(chan) 業(ye) 有序轉移”。這句話對理解區域規劃的真正意圖有幫助。要加強區域合作，消除區域市場封鎖，就必須明確不同區域的主要發展方向，完善區域內(nei) 產(chan) 業(ye) 空間布局。可以預見，在今後還會(hui) 有區域規劃不斷出台，這是促進區域發展與(yu) 協調區域關(guan) 係的需要。

　　那麽(me) 在不遠的將來還會(hui) 有哪些區域規劃會(hui) 獲得批準呢？2011年公布的《中華人民共和國國民經濟和社會(hui) 發展第十二個(ge) 五年規劃綱要》與(yu) 《全國主體(ti) 功能區規劃》均提出了“兩(liang) 橫三縱”城市化戰略格局。該規劃提出了未來3個(ge) 優(you) 化開發區域與(yu) 18個(ge) 重點開發區域。可以預見，近期將獲得批準的區域規劃將主要集中於(yu) 目前尚沒有出台區域規劃的重點開發區域或優(you) 化開發區域。即將出台的有中原經濟區規劃與(yu) 京津冀地區規劃等。

　　十分重要的是，各個(ge) 區域規劃出台後，應該有相應的政策配套，否則區域規劃的目的很難實現。另外，根據發達國家區域管理經驗，目前中國的區域規劃還不盡完善。這主要表現在如下三方麵：區域規劃製度基礎不完善；缺乏區域規劃規範；區域規劃實施機製不明確。充分發揮區域規劃對區域經濟與(yu) 國民經濟發展的促進作用，需要重點解決(jue) 如下問題：

　　第一，開展區域規劃立法，通過立法明確區域規劃的主體(ti) 與(yu) 客體(ti) 。區域規劃主體(ti) 是指區域規劃決(jue) 策部門，目前中央政府區域規劃決(jue) 策權分散在眾(zhong) 多部門。區域客體(ti) 是指標準區域的劃分，目前中國還不存在這種可供區域規劃利用的、製度化的區域劃分體(ti) 係；

　　第二，統一區域規劃本身的規範。已經出台的區域規劃在基本概念、規劃內(nei) 容、結構等許多方麵不完全一致，這會(hui) 導致理解偏差，影響規劃本身的操作性。製定標準、統一的區域規劃規範迫在眉睫；

　　第三，明確區域規劃實施機製。有些區域規劃沒有實施細則，這種規劃依然停留於(yu) “紙上畫畫”層次；有些區域規劃缺乏實施過程的監督與(yu) 評價(jia) 機製；多數區域規劃沒有明確規劃本身的調整機製。明確區域規劃的實施主體(ti) 、監督與(yu) 評價(jia) 機製和調整機製勢在必行。

　　由此可見，真正發揮區域規劃的作用，還需要做許多具體(ti) 工作，目前雖然出台了不少區域規劃，但總體(ti) 而言區域規劃目前還處於(yu) “試驗”階段，這項工作本身需要總結與(yu) 提高。雖然迄今為(wei) 止的區域規劃工作本身還存在種種不足，但由於(yu) 區域規劃無論是對完善體(ti) 製，還是對促進區域經濟與(yu) 國民經濟發展都有不可或缺的作用，完全有理由相信未來會(hui) 有更多的區域規劃出台，區域規劃在引領中國區域格局優(you) 化與(yu) 區域管理規範化方向方麵會(hui) 發揮更大的作用。未來會(hui) 有更多區域規劃出台

　　中國最近幾年頻繁出台了許多區域規劃，這有一定的必然性。要完善社會(hui) 主義(yi) 市場經濟體(ti) 製，就不能像計劃經濟時代那樣什麽(me) 都管，必須明確政府的有限作用領域。運用區域規劃這個(ge) 管理工具促進區域發展與(yu) 合作，是未來政府作用的重點之一。從(cong) 中國不同區域發展的階段性特點與(yu) 國家麵臨(lin) 的外部發展環境來看，引導不同類型區域的發展方向並促進不同行政區之間的合作，是批準並實施區域規劃的主要意圖。目前，中國國內(nei) 區域經濟衝(chong) 突問題並沒有完全解決(jue) ，未來會(hui) 有更多的區域規劃出台是可以預見到的。此外，為(wei) 了促進各區域健康發展並協調區域之間的關(guan) 係，中國會(hui) 逐步完善區域管理的製度基礎，包括區域規劃立法。