近日，國家發展改革委、最高人民法院等13部委印發了《加快完善市場主體(ti) 退出製度改革方案》(以下簡稱《改革方案》)，引發社會(hui) 廣泛關(guan) 注。本次發布的《改革方案》是第一個(ge) 比較專(zhuan) 門涉及市場主體(ti) 退出問題的國家級文件，是中央在經濟工作重大戰略部署的一部分，對於(yu) 深化供給側(ce) 結構性改革、建設完善的市場經濟體(ti) 製、優(you) 化營商環境、推動中國經濟高質量發展方麵意義(yi) 非凡。

　　市場主體(ti) 的退出在市場經濟體(ti) 製中具有舉(ju) 足輕重的地位，是市場經濟本身的重要環節和必然要求，也是市場經濟基本規律的集中體(ti) 現。通過退出市場，使陷入困境的市場主體(ti) 釋放被自身占據的生產(chan) 資源和要素，在價(jia) 格規律的引導下，重新完成生產(chan) 資源和要素的優(you) 化配置。正如人有生老病死一樣，企業(ye) 的誕生、成長、運行和消亡也是企業(ye) 發展的必然過程。隻有及時有效地將不合格的市場主體(ti) 淘汰出局，才能確保對社會(hui) 資源的有效利用。自2015年底的中央經濟工作會(hui) 議提出要進行供給側(ce) 結構性改革以來，市場主體(ti) 的退出問題就成為(wei) 了中國經濟改革中的一個(ge) 焦點、難點和痛點問題。

　　隨著中國經濟發展進入新常態、中國社會(hui) 發展步入新時代，堅持新發展理念、實現經濟高質量發展對市場主體(ti) 退出製度提出了新要求。完善市場主體(ti) 退出製度有利於(yu) 實現市場要素的有效配置和推進“三去一降一補”，是發揮市場對資源配置的決(jue) 定性作用的重要舉(ju) 措。《改革方案》是在中央全麵深化改革背景下，關(guan) 於(yu) 建設現代化經濟體(ti) 係的具有頂層設計性質的文件。

　　本次《改革方案》的印發具有四大意義(yi) 。

　　第一，《改革方案》對深化供給側(ce) 結構性改革和建設現代化經濟體(ti) 係具有特殊的價(jia) 值和意義(yi) 。建設現代化經濟體(ti) 係是建設現代化國家的基本任務，而供給側(ce) 結構性改革是建設現代化經濟體(ti) 係的主線。在近幾年的中央經濟工作會(hui) 議以及政府工作報告中，供給側(ce) 結構性改革都是當仁不讓的“熱詞”。目前我國供給側(ce) 結構性改革已取得初步成效，但還需要不斷深化和推動。去年底的中央經濟工作會(hui) 議再次提到“要穩步推進企業(ye) 優(you) 勝劣汰，加快處置‘僵屍企業(ye) ’，製定退出實施辦法”。完善市場主體(ti) 退出製度，提高市場出清效率，清掃市場信用垃圾，對於(yu) 推進供給側(ce) 結構性改革、建設現代化經濟體(ti) 係具有不言而喻的意義(yi) 。

　　第二，《改革方案》具有很大的製度價(jia) 值。《改革方案》提出完善市場主體(ti) 的多項市場退出製度。市場主體(ti) 的退出方式可分為(wei) “法庭內(nei) ”退出與(yu) “法庭外”退出兩(liang) 類。“法庭內(nei) ”退出是在法院的主導下進行的清算活動，更強調司法審查對清算活動的監督作用。“法庭內(nei) ”退出主要就是指破產(chan) 法律製度。在“法庭外”退出中，法律充分尊重市場主體(ti) 的權利及其自治行為(wei) ，非因法定事由並經法定程序，法院不能介入清算活動。而注銷與(yu) 簡易注銷製度則屬於(yu) 行政商事監管行為(wei) 。“法庭內(nei) ”退出製度往往隻適用於(yu) 資不抵債(zhai) 的企業(ye) ，對於(yu) 健康正常但無意繼續經營的市場主體(ti) 而言並不適用，需健全“法庭外”退出製度，來為(wei) 這類市場主體(ti) 提供退出的通暢渠道。過去我們(men) 的立法集中於(yu) “法庭內(nei) ”退出製度，而“法庭外”退出製度存在很大的欠缺。《改革方案》提出要規範市場主體(ti) 退出方式，健全清算注銷製度，完善破產(chan) 法律製度，完善特殊類型與(yu) 特定領域退出製度。在促進“法庭內(nei) ”退出製度的完善的同時，也就“法庭外”退出製度的完善提出了具體(ti) 舉(ju) 措。

　　第三，《改革方案》具有科學性價(jia) 值，強調在市場主體(ti) 退出方麵要有整體(ti) 性的製度安排。市場主體(ti) 的優(you) 勝劣汰是市場經濟的必然規律，市場主體(ti) 的退出是市場經濟本身的重要環節和必然要求，任何市場主體(ti) 都可能會(hui) 退出市場，也就需要一套健全的市場主體(ti) 退出製度來予以保障。《改革方案》不僅(jin) 關(guan) 注企業(ye) 市場退出製度的完善，也非常關(guan) 注自然人、非企業(ye) 法人、非法人組織等市場主體(ti) 退出製度的構建，實現了對各類市場主體(ti) 的全覆蓋。

　　第四，《改革方案》對我國破產(chan) 法修改具有重大意義(yi) 。2018年9月，《企業(ye) 破產(chan) 法》的修改被納入到十三屆全國人大立法規劃。根據今年3月底在最高院關(guan) 於(yu) 優(you) 化營商環境兩(liang) 個(ge) 司法解釋的新聞發布會(hui) 上的信息，最近就要準備成立修改《企業(ye) 破產(chan) 法》的起草小組。我國現行《企業(ye) 破產(chan) 法》至今已經實行了12年，如今破產(chan) 法在供給側(ce) 結構性改革中發揮著日益重要作用，近5年來全國法院所受理的破產(chan) 案件數量翻了近十倍。近年來的破產(chan) 法實施中，關(guan) 聯破產(chan) 、跨境破產(chan) 等新問題層出不窮，執轉破、預重整等新程序、新製度不斷出現。法律要適應並服務於(yu) 社會(hui) 、經濟的發展，《企業(ye) 破產(chan) 法》在今天已不能完全滿足現實需要。通過修改完善破產(chan) 法，能夠使之更好服務於(yu) 僵屍企業(ye) 處置和供給側(ce) 結構性改革，充分發揮市場對資源配置的決(jue) 定性作用。同時也要兼顧債(zhai) 權人、債(zhai) 務人、職工和其他利益相關(guan) 者的利益。應當說《改革方案》對於(yu) 下一步破產(chan) 法的修改工作具有推動意義(yi) 。

　　從(cong) 《改革方案》的具體(ti) 內(nei) 容來看，方案主要有五大突破：

　　第一，《改革方案》對市場主體(ti) 退出製度改革更加強調市場化、法治化原則。長期以來，以《企業(ye) 破產(chan) 法》為(wei) 標誌的市場主體(ti) 退出製度的實施一直沒有引起國家和社會(hui) 的重視。同時，過去在處理市場主體(ti) 的退出問題時，還是強調以政府的行政、計劃手段為(wei) 主。黨(dang) 的十八屆三中全會(hui) 以來，我們(men) 對市場對於(yu) 資源配置起決(jue) 定性作用的認識取得重要共識。實踐中的市場主體(ti) 退出中存在許多問題，便是因為(wei) 當時沒有堅持市場化法治化原則。《改革方案》提出在市場主體(ti) 退出製度改革過程中堅持約束和激勵並舉(ju) ，是市場化改革的重要體(ti) 現，而不再以強製性的行政和計劃手段為(wei) 主要方式。《改革方案》提出市場退出要堅持法治化原則，市場經濟本質上是法治經濟，市場經濟的發展繁榮離不開完善的製度體(ti) 係。同時，法治也是我們(men) 處理好市場和政府關(guan) 係的平衡器。完善市場退出製度的改革思路在本質上就是堅持市場經濟與(yu) 以法治國的理念，依據並堅持市場經濟的基本規律為(wei) 市場主體(ti) 提供退出通道，用法治思維和法治方式履行政府職能，真正實現市場化出清。

　　第二，《改革方案》結合吸納世界銀行的營商環境評價(jia) 指標，對標優(you) 化營商環境，對於(yu) 激發市場主體(ti) 活力，有效配置市場資源具有重要意義(yi) 。2018年在世界銀行《2019年營商環境報告》中，中國的排名從(cong) 過去的78位上升至46位，首次進入了世界前50之列。但同時，與(yu) 中國作為(wei) 世界第二大經濟體(ti) 相比，第46位的排名意味著我們(men) 的營商環境還有很大的提升空間。黨(dang) 的十八大以來，中央高度重視優(you) 化營商環境工作，優(you) 化營商環境意味著既要暢通市場的進入通道，也要暢通市場的退出通道。在市場退出領域，世界銀行的營商環境評價(jia) 指標體(ti) 係非常關(guan) 注破產(chan) 法框架體(ti) 係、債(zhai) 權人利益保護、程序效率和成本、重整價(jia) 值等市場退出中的關(guan) 鍵問題。《改革方案》提出的完善破產(chan) 程序啟動與(yu) 審理製度、建立預重整與(yu) 庭外重整製度、完善破產(chan) 重整製度、建立破產(chan) 簡易審理程序等一係列改革舉(ju) 措，可以說是對世界銀行營商環境評價(jia) 指標的一種回應，體(ti) 現了中央對不斷優(you) 化營商環境的態度和決(jue) 心。

　　第三，《改革方案》強調，要完善市場主體(ti) 退出中幾個(ge) 非常重要的製度，特別是提出要構建和完善自然人破產(chan) 製度，特殊主體(ti) 破產(chan) 製度和“法庭外”退出製度。

　　首先是自然人破產(chan) 製度。我們(men) 常說中國隻有“半部破產(chan) 法”，就是因為(wei) 中國缺少了個(ge) 人破產(chan) 法，個(ge) 人破產(chan) 法的製定將是對我國破產(chan) 法體(ti) 係的重要補充。市場經濟的主體(ti) 不僅(jin) 有企業(ye) ，更包括億(yi) 萬(wan) 自然人、商自然人。這些主體(ti) 都會(hui) 有各類各樣的債(zhai) 權債(zhai) 務關(guan) 係，在自身的債(zhai) 務超過一定限度的情況下，都需要一定的措施來解決(jue) 負債(zhai) 過高或流動性短缺的問題。對那些“誠實而不信”的債(zhai) 務人更要有債(zhai) 務豁免機製。通過建立健全自然人破產(chan) 製度，能夠給予債(zhai) 務人重新開始的機會(hui) ，清理市場信用垃圾，促進資源的合理配置和有效利用。

　　其次是以金融機構和國有企業(ye) 為(wei) 代表的特殊主體(ti) 的破產(chan) 製度。不同的市場主體(ti) 和市場領域都有不同的特點，對於(yu) 一些特殊的主體(ti) 和領域，有必要根據其特點設計與(yu) 之適應的市場主體(ti) 退出製度。金融機構破產(chan) 機製的建立並不會(hui) 損害市場的信心，相反會(hui) 有助於(yu) 防範係統性金融風險、增強金融機構和投資者的風險意識、調整金融業(ye) 結構、分散與(yu) 規避金融業(ye) 界風險，有利於(yu) 良好的社會(hui) 信用機製的形成和市場經濟的有序運行。完善國有企業(ye) 的市場退出機製，對於(yu) 處置僵屍企業(ye) 和加快“三去一降一補”，對於(yu) 深化供給側(ce) 結構性改革具有重要的推動作用。

　　再次是對以清算注銷為(wei) 基礎的“法庭外”退出製度的完善。其一是簡化普通注銷程序。目前我國所存在的注銷難問題主要集中於(yu) 普通注銷程序。簡化普通注銷程序有利於(yu) 最廣泛地減少市場主體(ti) 注銷時間、降低市場主體(ti) 退出成本、提高市場出清效率。其二是完善簡易注銷程序。簡易注銷製度是對普通注銷程序的進一步優(you) 化，其對降低注銷成本、提高退出效率和實現政府簡政放權都有重要作用。其三是構建強製清除製度。在實踐中，有大量企業(ye) 雖已經停止營業(ye) 活動或被剝奪營業(ye) 資格，卻出於(yu) 各種原因沒有退出市場。通過強製清除製度能夠推動這樣的企業(ye) 有序、迅速退出市場。

　　第四，《改革方案》提出了健全市場主體(ti) 退出甄別和預警機製、完善市場主體(ti) 退出關(guan) 聯權益保障機製、完善市場主體(ti) 退出配套政策等一係列的輔助製度的構建措施。市場主體(ti) 的退出既是市場這個(ge) 大係統的一部分，其本身也是一個(ge) 小係統。市場主體(ti) 的退出可能會(hui) 涉及很多的利益相關(guan) 者，也會(hui) 對社會(hui) 整體(ti) 經濟的運行產(chan) 生影響。市場主體(ti) 退出製度的完善，並不僅(jin) 僅(jin) 是要暢通退出渠道，而是要最終服務於(yu) 建設現代化經濟體(ti) 係，推動經濟高質量發展。完善市場主體(ti) 退出製度，助力經濟高質量發展，都離不開這些輔助製度所發揮的積極作用。要通過健全甄別和預警機製，防範和化解市場主體(ti) 退出的潛在風險，督促和鼓勵市場主體(ti) 持續穩定經營;通過關(guan) 聯權益保障機製，保護國家、社會(hui) 利益和職工、債(zhai) 權人等利益相關(guan) 者的合法權益;通過完善配套政策，使得市場主體(ti) 退出製度更好服務於(yu) 市場優(you) 勝劣汰和資源配置作用的發揮。

　　第五，《改革方案》在製度實施的諸多重大配套製度方麵有許多突破。首先是行政與(yu) 司法的協調問題。政府在中國市場主體(ti) 退出方麵的扮演特別重要的角色。政府協調能夠解決(jue) 社會(hui) 穩定與(yu) 各利益相關(guan) 者信息不對稱問題，能夠推動爭(zheng) 端相關(guan) 方的爭(zheng) 議解決(jue) ，也有利於(yu) 提高市場出清的效率。我國政府在破產(chan) 法實施中都兼具推動者、參與(yu) 者和保障者的多重角色。市場主體(ti) 的高效、有序退出離不開行政和司法的聯動，離不開政府和法院的協調。將來進一步改革應該是建立一個(ge) 專(zhuan) 門的破產(chan) 行政管理機構問題。另外，《改革方案》提出要大力培育管理人隊伍，對完善管理人職責，優(you) 化管理人名冊(ce) 、選任與(yu) 報酬製度，強化管理人責任意識與(yu) 履職能力等方麵提出了要求。在組織領導等製度實施方麵，《改革方案》指出，在組織實施中要加強黨(dang) 的領導、完善法律體(ti) 係、落實工作責任。其中一些問題在過去往往是被我們(men) 所忽略的，實現製度目的和製度價(jia) 值的關(guan) 鍵，在於(yu) 製度的實施。過去市場退出不暢的一個(ge) 原因就是涉及的監管部門過多，導致執行層麵的混亂(luan) 和低效。此次《改革方案》明確由國家發改委做好統籌協調工作，各部門按職能劃分，落實改革方案。

　　總的來說，本次國家發展改革委、最高人民法院等部門印發的《改革方案》，高屋建瓴，條分縷析，提出諸項改革原則和具體(ti) 詳實的改革舉(ju) 措，彰顯了國家建設現代化經濟體(ti) 係、推動破產(chan) 等市場主體(ti) 退出製度在市場資源配置中起決(jue) 定性作用的決(jue) 心。《改革方案》的這些意義(yi) 與(yu) 突破，為(wei) 接下來完善市場主體(ti) 退出製度提出了新要求，也確立了新方向。今後應在《改革方案》指導下，堅持“啃硬骨頭"的改革思路，遵循市場化、法治化原則，實現行政與(yu) 司法聯動並兼顧穩定與(yu) 效率價(jia) 值，在我國加快建成體(ti) 製比較成熟、製度更加定型、實效順暢的市場主體(ti) 退出製度體(ti) 係。(中國政法大學教授 )