國土資源是人類賴以生存和發展的基礎。一定尺度的國土空間具有多種功能，其中必有一種是主體(ti) 功能。推進形成主體(ti) 功能區，就是要根據不同區域的資源環境承載能力、現有開發強度和發展潛力，統籌謀劃人口分布、經濟布局、國土利用和城市化格局，確定不同區域的主體(ti) 功能，並據此明確開發方向，完善開發政策，控製開發強度，規範開發秩序，形成人口、經濟、資源環境相協調的國土空間開發格局，構建高效、協調、可持續發展的美好家園。《中共中央關(guan) 於(yu) 製定國民經濟和社會(hui) 發展第十二個(ge) 五年規劃的建議》將建設主體(ti) 功能區提升到國家戰略高度，國務院於(yu) 2010年底印發了《全國主體(ti) 功能區規劃》。這是促使我國經濟社會(hui) 發展真正走上科學發展軌道的一項帶有根本性的重要舉(ju) 措，必將對當代中國的科學發展、對中華民族的永續發展產(chan) 生重大而深遠的影響。

　　一、推進形成主體(ti) 功能區，是適應我國國土空間特點的必然要求

　　特定的國土空間有其自身的資源稟賦和自然屬性，這既是經濟社會(hui) 發展的支撐條件，又是經濟社會(hui) 發展的限製因素。這就要求以工業(ye) 化、城市化為(wei) 主要內(nei) 容的國土空間開發，必須與(yu) 國土空間的自身屬性和特點相適應。我國的國土空間具有三個(ge) 突出特點：

　　一是多樣性。從(cong) 地勢上，自西向東(dong) 呈現海拔差異明顯的三大階梯；從(cong) 地形上，既有平原、丘陵，也有高原、山地和盆地，其中高原和山地占59%，平原僅(jin) 占12%。從(cong) 氣候上，既有季風氣候，也有大陸性氣候，還有高寒氣候。從(cong) 生態類型上，森林、濕地、草原、荒漠、海洋等生態係統均有分布。從(cong) 自然災害上，種類多、頻率高、損失大，除現代火山活動導致的災害外，其他自然災害幾乎每年都有發生。

　　二是非均衡性。我國自然資源和人口分布的區域差異十分明顯。水土資源和能源礦產(chan) 資源總量豐(feng) 富，但人均量普遍低於(yu) 世界平均水平，且分布很不均衡。從(cong) 降水看，由西北向東(dong) 、向南逐漸增加。從(cong) 能源和礦產(chan) 資源分布看，主要集中在生態脆弱或生態功能重要的地區，並與(yu) 主要消費地呈逆向分布。從(cong) 人口分布看，東(dong) 南人口密集，西北人口相對稀疏。

　　三是脆弱性。我國中度以上生態脆弱區域占國土麵積的55%。全國沙化土地麵積達174萬(wan) 平方公裏，水土流失麵積達356萬(wan) 平方公裏，石漠化麵積達13萬(wan) 平方公裏，岩溶地區土壤流失、石山裸露，綠洲地區、沿海地區的土壤鹽漬化也非常嚴(yan) 重。

　　上述我國國土空間的特點表明：第一，不是所有的國土空間都適宜大規模、高強度的工業(ye) 化城市化開發，必須根據國土空間的自然屬性，合理開發，有序開發。第二，雖然我國國土遼闊，但由於(yu) 人口眾(zhong) 多，不適宜工業(ye) 化城市化開發的麵積很大，人均擁有適宜開發的國土空間並不大，必須節約空間，集約開發。第三，不是所有國土空間都應當承擔同樣的功能，必須因地製宜，區分功能，分類開發，分類考核。

　　改革開放以來，我們(men) 不斷探索國土空間開發規律，在現有國土空間條件的支撐下，經濟保持持續快速發展，工業(ye) 化、城市化加速推進，人民生活水平顯著提高，綜合國力明顯增強。但由於(yu) 曆史的、體(ti) 製的、人為(wei) 的等各種因素影響，國土空間開發利用存在一些突出問題。主要是：空間結構不合理，生產(chan) 空間特別是工礦生產(chan) 占用空間偏多，生態空間偏少；耕地麵積不斷減少，已逼近18億(yi) 畝(mu) 的“紅線”，保障農(nong) 產(chan) 品供給安全麵臨(lin) 重大挑戰；經濟布局、人口布局與(yu) 資源環境失衡，一些地區超出資源環境承載能力過度開發，帶來森林破壞、濕地萎縮、河湖幹涸、沙漠化石漠化嚴(yan) 重、水土流失加劇、地質災害頻發等生態環境問題，以及環境汙染加劇、交通擁擠等社會(hui) 問題。顯然，舊的開發理念不改變、開發模式不轉換、開發秩序不規範，資源承受不了，環境容納不下，發展難以為(wei) 繼。

　　推進形成主體(ti) 功能區，就是要將適宜大規模、高強度工業(ye) 化城市化開發的國土空間確定為(wei) 優(you) 化開發或重點開發的城市化地區，使之集聚全國主要的經濟活動和大部分人口，為(wei) 農(nong) 產(chan) 品和生態產(chan) 品的生產(chan) 騰出更多空間；將不適宜大規模、高強度工業(ye) 化城市化開發的國土空間確定為(wei) 限製開發或禁止開發的重點生態功能區，使之成為(wei) 主要提供生態產(chan) 品，保障全國生態安全的生態空間；為(wei) 保障農(nong) 產(chan) 品供給安全，防止過度占用耕地，對農(nong) 產(chan) 品主產(chan) 區也要限製大規模、高強度的工業(ye) 化城市化開發，使之成為(wei) 主要提供農(nong) 產(chan) 品，保障國家農(nong) 產(chan) 品安全的農(nong) 業(ye) 空間。實施主體(ti) 功能區戰略，說到底就是要使人們(men) 的思想和活動適應和遵循自然規律和人類社會(hui) 發展規律，改變所有區域都試圖加大經濟開發力度的思維定式，轉向根據國土空間承載能力進行開發；改變不同區域為(wei) 追求經濟發展采取雷同的產(chan) 業(ye) 結構、城市結構的開發模式，轉向根據國土空間的主體(ti) 功能進行開發；改變各個(ge) 區域重視自身開發、忽視總體(ti) 開發需要的單體(ti) 開發，轉向根據總體(ti) 開發要求協調區域開發的綜合國土開發；改變重視當代人、忽視後代人開發的短視開發，轉向兼顧當前利益與(yu) 長遠利益的永續開發，從(cong) 而開辟一條科學開發利用國土空間的有效途徑。

　　二、推進形成主體(ti) 功能區，是實現科學發展的重大舉(ju) 措

　　首先，推進形成主體(ti) 功能區，有利於(yu) 全麵貫徹落實以人為(wei) 本的發展理念。由於(yu) 我國曾經長期處於(yu) 物質短缺狀態，一些地方和部門在實際工作中存在著偏重物質財富積累而忽視人自身全麵發展的傾(qing) 向，存在著把GDP增長作為(wei) 衡量地區發展狀況或政績評價(jia) 主要標尺而忽視人文、環境、資源指標的問題，存在著不顧客觀條件、不計代價(jia) 單純追求經濟增長而忽視資源環境承載能力的現象。建設主體(ti) 功能區，就是要徹底改變這種“隻見物、不見人”的發展理念，以促進人的全麵發展為(wei) 中心，實現人口、經濟、資源環境的協調，在滿足人們(men) 物質需要的同時滿足人們(men) 對環境、生態、健康的需要，充分體(ti) 現以人為(wei) 本這一根本要求。

　　其次，推進形成主體(ti) 功能區，有利於(yu) 促進城鄉(xiang) 之間、區域之間的協調發展。中央提出並先後出台了鼓勵東(dong) 部地區率先發展、實施西部大開發、振興(xing) 東(dong) 北等老工業(ye) 基地、促進中部崛起等發展戰略，區域發展總體(ti) 戰略逐步形成並取得顯著成效，必須繼續堅持和不斷完善。但在貫徹這一戰略過程中，長期以來實行的以行政區為(wei) 單元推動經濟發展、製定政策及評價(jia) 標準的方式，也存在一係列認識上的偏差和問題。有的把縮小地區差距片麵理解成縮小生產(chan) 總值的差距和提高本地區生產(chan) 總值名次；有的地區盡管開發強度已經很高，仍不顧及未來發展空間和環境容量，用拚地價(jia) 等方式換取一時的增長；有的地區生態環境脆弱、水資源嚴(yan) 重短缺，卻仍要在本轄區進行大規模、高強度的工業(ye) 化、城市化開發。這些認識和做法加劇了經濟增長與(yu) 資源短缺和生態環境容量的矛盾，助長了地區間產(chan) 業(ye) 趨同和招商引資中的過度競爭(zheng) ，限製了區域分工的形成和發展，最終阻礙了城鄉(xiang) 、區域經濟的協調發展。推進形成主體(ti) 功能區，就是要樹立順應自然規律、遵循經濟規律、按經濟區域謀發展的理念。按照這個(ge) 理念，區域協調是人口與(yu) 經濟的分布在各個(ge) 區域之間保持均衡，並與(yu) 資源環境的承載能力相適應；縮小地區間差距，最終是縮小人民生活水平和公共服務的差距，而不是生產(chan) 總值在各個(ge) 行政區之間平均分布。通過推進形成主體(ti) 功能區，有利於(yu) 使國家區域發展總體(ti) 戰略得到細化、實化、深化，突破地區行政分割，在全國統一市場下，促進地區間人流、物流、資金流、信息流的順暢流動，進而破除行政區經濟，促進各地區根據不同的資源稟賦和比較優(you) 勢，發展各具特色的區域經濟，構造市場經濟條件下新型區域經濟關(guan) 係，形成東(dong) 中西互動、優(you) 勢互補、相互促進、共同發展的新格局。

　　第三，推進形成主體(ti) 功能區，有利於(yu) 推進經濟發展方式轉變、加快結構優(you) 化升級。加快轉變經濟發展方式是貫穿“十二五”時期各項工作的主線，也是一項艱巨繁重的任務。我國經濟發展方式和經濟結構不合理的原因是多方麵的，但國土空間開發模式不合理也是重要因素，不合理的經濟發展方式與(yu) 不合理的國土空間開發模式互為(wei) 因果。通過明確不同區域的主體(ti) 功能定位和結構調整方向，有利於(yu) 把轉變方式、調整結構、提高競爭(zheng) 力的各項要求落實到具體(ti) 的地域上，有利於(yu) 約束不合理的開發行為(wei) ，規範開發秩序。例如，把長三角、珠三角、環渤海這些開發強度和發展水平已經很高的區域作為(wei) 優(you) 化開發區域，既是解決(jue) 過度開發隱患，實現優(you) 化發展的迫切需要，也是麵對日趨激烈的競爭(zheng) 、增強我國國際競爭(zheng) 力的戰略需要；對中西部的重點開發區域，要按照資源節約、環境友好的要求，走新型工業(ye) 化和中國特色城鎮化道路；對限製開發的農(nong) 業(ye) 地區和生態地區，不是不要發展，隻是要限製大規模、高強度的工業(ye) 化、城鎮化，通過因地製宜地大力發展農(nong) 業(ye) 產(chan) 業(ye) 化、生態經濟和各種特色優(you) 勢產(chan) 業(ye) ，探索生態經濟發展的新路子。這樣做使各地區不僅(jin) 知道自己“想幹什麽(me) ”，還知道“能幹什麽(me) ”、“讓幹什麽(me) ”、“不讓幹什麽(me) ”，有利於(yu) 形成合理的產(chan) 業(ye) 導向，提高資源空間配置效率，推動產(chan) 業(ye) 結構優(you) 化升級，實現資源節約集約發展、清潔發展和安全發展，進而加快經濟發展方式的轉變。

　　第四，推進形成主體(ti) 功能區，有利於(yu) 提高經濟社會(hui) 永續發展的支撐能力。按照推進形成主體(ti) 功能區的要求，把人口分布、經濟發展與(yu) 國土空間開發有機地結合起來，形成在一個(ge) 空間單元使三者均衡布局、協調發展的理念和原則，對於(yu) 實現可持續發展至關(guan) 重要。比如，如果不能從(cong) 根源上考慮轉移生態脆弱地區的人口，就擋不住這類區域根據其發展權進行的經濟開發，也就無法從(cong) 源頭上扭轉生態惡化的趨勢；如果不能從(cong) 根源上控製資源環境承載力已經減弱區域的開發強度，不調整已經不適應資源環境承載力的產(chan) 業(ye) 結構，也就擋不住其繼續消耗更多的能源、水資源，難以從(cong) 源頭上控製汙染物排放的增加；如果不能從(cong) 根源上紓解一些超大城市已經過度集中的城市功能，就堵不住人口的湧入和房價(jia) 的上漲，也難免交通擁擠和資源環境的不堪重負。這樣下去，勢必使後代人為(wei) 當代人的“成績”付出更大的代價(jia) 。推進形成主體(ti) 功能區，就是要按照人口、經濟、國土資源在空間均衡分布、協調發展的原則，前瞻性地謀劃好我國未來十幾億(yi) 人口、上百萬(wan) 億(yi) 的經濟總量在960萬(wan) 平方公裏的陸地國土空間的分布，並與(yu) 2.8萬(wan) 億(yi) 立方米的水資源、18億(yi) 畝(mu) 的耕地以及其他資源相協調，把該開發的區域高效集約地開發好，把該保護的區域切實有效地保護好，做到對寶貴的國土空間資源“強其本”、“節其用”，並從(cong) 源頭上堵住生態環境先破壞後恢複的口子。隻有這樣，才能使有限的國土空間不僅(jin) 成為(wei) 當代人的發展基礎，也成為(wei) 後代人的發展基礎，使當代人的發展不僅(jin) 不損害後代人發展，還能為(wei) 子孫後代留下青山綠水，留下發展空間和發展潛力，為(wei) 實現中華民族的永續發展提供不竭支撐能力。

　　三、推進形成主體(ti) 功能區，是進行科學調控的重要基礎

　　推進形成主體(ti) 功能區，有利於(yu) 建立健全科學調控體(ti) 係，為(wei) 實施差別化的區域政策、統一銜接的規劃體(ti) 係、各有側(ce) 重的績效評價(jia) 以及精細及時的空間管理提供了一個(ge) 可操作、可控製、可監管的基礎平台。

　　一是政策平台。近年來，我們(men) 按照東(dong) 中西和東(dong) 北四大板塊實施了區域政策，區域調控的針對性有所增強。推進形成主體(ti) 功能區，在原有的以四大板塊為(wei) 平台的區域政策基礎上，明確不同區域的主體(ti) 功能，可以為(wei) 各項政策提供一個(ge) 統一公平的適用平台，也可以因以空間範圍相對較小的主體(ti) 功能區作為(wei) 政策適用對象而大大增強區域政策的針對性、有效性和公平性。例如，就財政政策而言，不管是東(dong) 部地區，還是中西部地區，其城市化地區都應該上解財政收入，其農(nong) 產(chan) 品主產(chan) 區或重點生態功能區都應該是接受財政轉移支付的地區。

　　二是規劃平台。主體(ti) 功能區規劃作為(wei) 戰略性、基礎性、約束性規劃，可以為(wei) 各類規劃在國土空間開發方麵提供重要基礎和銜接協調的依據，有利於(yu) 增強規劃間的一致性、整體(ti) 性以及規劃實施的權威性、有效性。比如，區域規劃和城市規劃應該以主體(ti) 功能區規劃確定的功能定位為(wei) 基礎，而不能簡單以行政區為(wei) 界確定區域或城市的功能定位和發展方向。

　　三是評價(jia) 平台。不同地區國土空間的特點差異很大，對經濟社會(hui) 發展的製約程度也不同，當然也難以按同一標準去評價(jia) 。目前各地區比較注重生產(chan) 總值的考核，但如果對東(dong) 部區位優(you) 勢明顯的地區和西部生態脆弱的地區，同樣考核生產(chan) 總值的增長速度、招商引資、進出口、財政收入等，既不公平、也不科學。即使在同一個(ge) 省區內(nei) ，按照一個(ge) 評價(jia) 體(ti) 係、一個(ge) 尺度來考核所轄市縣的發展成效，也難以公平地體(ti) 現各自所付出的努力。推進形成主體(ti) 功能區，通過確定不同區域的主體(ti) 功能，並根據主體(ti) 功能實行各有側(ce) 重的績效評價(jia) ，可以提高績效評價(jia) 的科學性和公正性，從(cong) 而形成科學有效的激勵機製。

　　四是管理平台。推進形成主體(ti) 功能區，可以為(wei) 建立一個(ge) 覆蓋全國、統一協調、更新及時、反應迅速、功能完善的國土空間管理係統提供基礎平台。現在對市政建設、項目動工、耕地占用、地下水開采、礦產(chan) 資源開發等各種開發活動的管理，以及對水麵、濕地、林地、草地、海洋、自然保護區、蓄滯洪區的管護等，是通過行政係統，分頭、分級進行管理的。可以設想，按照國土空間的主體(ti) 功能定位，編製電子化的空間規劃圖，采用對地觀測技術，對一些重點監測地區，就有可能做到對照規劃圖在計算機上進行遠程管理。

　　總之，推進形成主體(ti) 功能區意義(yi) 重大。我們(men) 要堅定不移地實施主體(ti) 功能區戰略，實現國土空間的科學開發，促進經濟社會(hui) 的科學發展。

　　（作者為(wei) 國務委員兼國務院秘書(shu) 長）