黨(dang) 的十八大以來，習(xi) 近平總書(shu) 記反複強調要高度重視和正確處理生態文明建設問題。在全國生態環境保護大會(hui) 上，他概括提出了新時代推進生態文明建設必須堅持的六項重要原則，強調“山水林田湖草是生命共同體(ti) ，要統籌兼顧、整體(ti) 施策、多措並舉(ju) ，全方位、全地域、全過程開展生態文明建設”，“用最嚴(yan) 格製度最嚴(yan) 密法治保護生態環境，加快製度創新，強化製度執行，讓製度成為(wei) 剛性的約束和不可觸碰的高壓線”。我國草原麵積占國土總麵積的41.7%，是麵積最大的陸地生態係統。草原生態保護是生態文明建設的重要組成部分，沒有草原生態的安全就沒有國家的生態安全。

　　近年來，我國草原生態保護力度不斷加大，多元化的橫向生態補償(chang) 機製日益完善。2011年和2016年，我國先後啟動了兩(liang) 輪為(wei) 期5年的草原生態保護補助獎勵機製，主要用於(yu) 草原禁牧補助、草蓄平衡獎勵等，推動了草原生態建設，提升了牧民的草原保護意識。但毋庸諱言，現階段我國草原生態保護措施主要以政策形式為(wei) 主，缺乏健全完善的法律製度作為(wei) 保障，特別是草原生態補償(chang) 法律製度不完善，在很大程度上影響了草原生態保護的實際效益。我們(men) 應堅持“用最嚴(yan) 格製度最嚴(yan) 密法治保護生態環境”的重要原則，加快構建科學合理的草原生態補償(chang) 法律製度。

　　目前我國草原生態補償(chang) 法律製度存在的問題主要有：沒有國家層麵的專(zhuan) 項草原生態補償(chang) 法律。當前，大規模的草原生態補償(chang) 實踐已進行到第二個(ge) 五年計劃中期，平均每年投資百億(yi) 元以上，涉及內(nei) 蒙古、新疆、西藏、雲(yun) 南、四川等13個(ge) 主要草原牧區省(區)，實踐表明，如此龐大的生態保護工程缺乏專(zhuan) 項法律來規範和指引，其效果易打折扣。現有相關(guan) 立法缺乏操作性。草原法對草原生態補償(chang) 作出了3個(ge) 條文的規定，但有關(guan) 草原生態補償(chang) 的概念、補償(chang) 權利義(yi) 務、法律責任等均未提及，關(guan) 於(yu) 補償(chang) 主體(ti) 與(yu) 客體(ti) 、補償(chang) 標準等核心要素亦無明確規定。此外，農(nong) 業(ye) 法和土地管理法中也有草原生態補償(chang) 的相關(guan) 規定，但一般隻有1個(ge) 宣示性條文。目前，我國草原生態補償(chang) 實踐的操作依據主要是兩(liang) 個(ge) 指導意見，即原農(nong) 業(ye) 部和財政部聯合頒布的《2011年草原生態保護補助獎勵機製政策實施指導意見》和《新一輪草原生態保護補助獎勵政策實施指導意見(2016-2020年)》，這兩(liang) 個(ge) 指導意見對禁牧、草畜平衡等作了金額測算標準的規定，同時對工作措施和組織管理予以明確，但由於(yu) 這兩(liang) 個(ge) 指導意見屬於(yu) 部門規章，法律位階低，約束力較差，且無法規定法律責任，使得義(yi) 務與(yu) 責任有可能落空。

　　針對上述問題，結合我國草原生態治理的實踐經驗，筆者認為(wei) ，應從(cong) 以下方麵構建草原生態補償(chang) 法律製度。

　　實現高位階的立法保護。草原生態補償(chang) 欲取得成效，必須由高位階的法律取代部門規章等低位階立法。具體(ti) 而言，應在我國憲法中明確生態補償(chang) 的基本內(nei) 涵，在環境保護法中對生態補償(chang) 作出具體(ti) 規定、對草原生態補償(chang) 作出概括性規定，使草原生態補償(chang) 的實踐具有上位法的依據。關(guan) 於(yu) 草原生態補償(chang) 立法方式可以有如下幾種選擇：製定專(zhuan) 項法律;製定一般的生態補償(chang) 法律;修改草原法，將草原生態補償(chang) 的內(nei) 容補充其中。相較而言，最後一種方式最具有現實操作性。

　　科學合理地設計立法內(nei) 容。關(guan) 於(yu) 補償(chang) 主體(ti) 與(yu) 客體(ti) 。補償(chang) 主體(ti) 是義(yi) 務的承擔者，是指在草原生態補償(chang) 實踐中因自身行為(wei) 而承擔義(yi) 務的自然人、法人和其他組織，此處的“行為(wei) ”可以是行為(wei) 人開發利用草原生態環境和草地資源而損害了生態係統，或者是從(cong) 草原資源中獲取了額外的利益。補償(chang) 客體(ti) 是補償(chang) 所要保護的對象，即草原生態係統。在此還有一個(ge) 受償(chang) 主體(ti) ，即通常所說的補償(chang) 對象，就是因為(wei) 自身利益受到損害或是因自身的行為(wei) 對草原生態環境施加了積極因素或具有促進意義(yi) ，而被國家所認可的主體(ti) 。關(guan) 於(yu) 補償(chang) 標準。在經濟價(jia) 值測定方麵，建議由目前的直接成本計算法改為(wei) 機會(hui) 成本計算法，禁牧補償(chang) 標準應當在現行標準基礎上適當提高，而草畜平衡補償(chang) 標準則應當按照減畜程度的不同分若幹等級進行差別化處理。在經濟價(jia) 值之外，可以參照自然科學領域生態係統服務價(jia) 值的研究成果，設立增益性的補償(chang) 標準。此外，我國草原生態補償(chang) 標準還應在時間維度、空間維度、存在介入因素時、與(yu) 占有草原麵積對應關(guan) 係等四個(ge) 方麵進行動態調整。關(guan) 於(yu) 補償(chang) 方式。需要改變以資金為(wei) 主的單一方式，將產(chan) 業(ye) 扶持、技術援助、人才支持、就業(ye) 培訓等納入補償(chang) 方式的範圍，並明確規定受償(chang) 主體(ti) 有權自行決(jue) 定接受補償(chang) 的方式。

　　明確具體(ti) 地規定法律責任。法律之所以具有威懾力與(yu) 強製力，能夠確保規則兌(dui) 現，關(guan) 鍵在於(yu) 法律責任規範作用的發揮。必須在立法中明確規定草原生態補償(chang) 法律責任規範條款，以確保草原生態補償(chang) 法律製度的貫徹落實與(yu) 草原法製自身構造的完整。在此，主要涉及行政責任與(yu) 刑事責任。如果受償(chang) 主體(ti) 不履行禁牧或草畜平衡等義(yi) 務，沒有造成嚴(yan) 重後果的，可依照草原法第65條的行政處罰規範處理;造成嚴(yan) 重後果的，應認定為(wei) 草原法第65條非法使用草原罪，適用刑法第342條非法占用農(nong) 用地罪處罰。至於(yu) 監管人員在草原生態補償(chang) 中玩忽職守或濫用職權，不依法履行監督管理職責的行為(wei) ，應依法予以行政處分;針對造成嚴(yan) 重後果，構成犯罪的情形，建議在刑法第408條環境監管失職罪增設第二款，即草原監管失職罪，適用刑法第408條處罰。(東(dong) 北師範大學政法學院教授，吉林良智律師事務所律師 劉曉莉、張嘉良)