改革開放以來，中國在規避“大城市病”、推動區域發展的理論基礎上，選擇了“控製大城市規模，積極發展小城鎮”的城市化發展思路。但是，在實際過程中，大城市的規模似乎並未得到有效控製，大部分地區的小城鎮也並未發揮有效作用。進入新世紀以來，在國家層麵對小城鎮發展有了進一步的表述，開始“有重點地發展小城鎮，積極發展中小城市，引導城鎮密集區有序發展”；為(wei) 了促進農(nong) 村改革發展、推進城鄉(xiang) 一體(ti) 化，中國“十一五”規劃提出要“堅持大中小城市和小城鎮協調發展，積極穩妥地推進城鎮化”。“十二五”規劃又提出，“促進大中小城市和小城鎮協調發展”、“有重點地發展小城鎮”。在中國，小城鎮的發展是城鎮化建設的重要一環。

　　小城鎮在中國城鄉(xiang) 統籌發展戰略中的地位

　　中國小城鎮更多地是散落在廣袤的農(nong) 村區域。小城鎮被描繪為(wei) “城市化因素散落在農(nong) 村的明珠”，是“城鄉(xiang) 互動的橋頭堡”，因而被理想化地賦予了“三重功能”。

　　一是小城鎮能夠促進城鄉(xiang) 產(chan) 業(ye) 合作。一方麵，小城鎮鑲嵌在農(nong) 村大地，麵向農(nong) 業(ye) ，能夠較為(wei) 全麵地掌握農(nong) 業(ye) 產(chan) 業(ye) 、農(nong) 村發展的總體(ti) 情況；另一方麵，小城鎮雖然紮根農(nong) 村，但是支撐其發展的產(chan) 業(ye) 與(yu) 農(nong) 村已經有明顯區分，它以工商業(ye) 、服務業(ye) ，特別是服務於(yu) 農(nong) 業(ye) 的生產(chan) 生活服務為(wei) 主要經營內(nei) 容。這樣，小城鎮作為(wei) 溝通城鄉(xiang) 的“城市之尾、農(nong) 村之首”的地位就顯現出來。在城鄉(xiang) 二元結構仍然存在的情況下，小城鎮在城鄉(xiang) 產(chan) 業(ye) 交流、協作的過程中不可或缺。

　　二是小城鎮能夠促進農(nong) 村剩餘(yu) 勞動力的轉移。“減少農(nong) 民數量”是中國城鎮化過程的基本要求。農(nong) 業(ye) 技術的現代化已經使得農(nong) 村本身不能容納過多的勞動力，因而非農(nong) 業(ye) 產(chan) 業(ye) 最集中的小城鎮理論上可以發揮吸引農(nong) 村剩餘(yu) 勞動力轉移的功能。實際上，中國東(dong) 部發達地區特別是江浙地區，由於(yu) 鎮域經濟的發達，確實使得這一理論成為(wei) 現實。

　　三是小城鎮能夠有效縮小城鄉(xiang) 發展的差異。在“城鄉(xiang) 二元”的結構內(nei) 部，小城鎮的發展無疑是促進城鄉(xiang) 交流的重要樞紐。由於(yu) 鑲嵌於(yu) 農(nong) 村地帶，小城鎮具有推進農(nong) 村產(chan) 業(ye) 升級的便利條件，在吸收農(nong) 村人口上比大城市更具成本優(you) 勢。而且，除了在經濟上帶動農(nong) 村發展、縮小城鄉(xiang) 差異以外，小城鎮一定程度上也促使城鄉(xiang) 居民生活方式、價(jia) 值觀念升級，縮小了城鄉(xiang) 發展精神層麵的差異。

　　中國小城鎮建設的三大誤區

　　與(yu) 西方發達國家相比，中國的小城鎮建設是一個(ge) “人為(wei) 規劃”的結果，換言之，它更多是國家發展戰略的一環，因而在實際運行過程中還存在不少誤區。

　　第一，中國小城鎮建設存在動力“倒置”問題。在先發工業(ye) 國家，小城鎮是城市帶或城市群的重要組成部分。小城鎮從(cong) 大城市的發展中尋求到產(chan) 業(ye) 合作和發展動力。可是，在中國，大多小城鎮散落於(yu) 農(nong) 村大地，被更多地強調從(cong) 農(nong) 村內(nei) 部集聚資源。中國小城鎮對農(nong) 村人口的吸收大多是通過鄉(xiang) 鎮企業(ye) 來進行的，但是實際情況是，大多鄉(xiang) 鎮企業(ye) 分散在農(nong) 村內(nei) 部而非建製鎮。

　　第二，中國小城鎮存在“重硬件、輕軟件”的建設思路。許多城鎮熱衷於(yu) 建設樓堂館所、整修街道鎮區，卻忽視產(chan) 業(ye) 規劃和配套服務，因而導致一些留在城鎮的鄉(xiang) 鎮企業(ye) 職工過著“白天出工幹活、晚上回家睡覺”的“候鳥式”生活。在中西部地區，很多小城鎮停留在“趕集”的水平。在東(dong) 部一些小城鎮，基層政府隻顧招商引資，不顧居民生活環境，往往導致一方麵煙囪高立、工業(ye) 經濟欣欣向榮，另一方麵，城鎮街道汙水橫流、蠅蚊肆虐，當地百姓叫苦連天。另外，由於(yu) 缺乏基本的日常管理，一些新興(xing) 的小城鎮人員混雜，甚至成為(wei) “黃賭毒”聚集、藏汙納垢的場所。

　　第三，對中國小城鎮的“社區建設”缺乏應有的重視。社區是城鎮居民生活的基本區域，它在整合舊居民和“新移民”方麵發揮著重要作用。但是，中國本身缺少“公民社會(hui) ”的傳(chuan) 統，計劃經濟時代形成的“單位體(ti) 製”，對處理公民與(yu) 國家關(guan) 係有著深刻的影響。在實際發展過程中，小城鎮的社區要麽(me) 成為(wei) 政府係統的“附屬單位”，承擔著很多行政職能；要麽(me) 發育不完善，無法發揮功能。未經發育和重視不夠的社區，消解著城鎮發展的社會(hui) 基礎，非但未形成應有的公共服務能力，還降低了小城鎮對居民的吸引力，這成為(wei) 小城鎮可持續發展的重要障礙。

　　中國小城鎮建設的思路調整

　　中國小城鎮建設之所以困難重重，最主要的原因是“動力倒置”。要明白，小城鎮不是特定區域的獨立王國，其發展的根基雖然在農(nong) 村大地，但是離開了更廣闊區域的經濟社會(hui) 環境，其競爭(zheng) 優(you) 勢也會(hui) 暗淡無光，僅(jin) 僅(jin) 著眼於(yu) 小城鎮轄地區域的發展，是沒有出路的。

　　因而必須要轉換思路，對於(yu) 小城鎮的發展，不能采取“撒胡椒麵”的方法，而應該重點關(guan) 注縣域城鎮、城市圈或城市帶周邊城鎮的發展。要根據小城鎮自身的區位和資源優(you) 勢，推動小城鎮從(cong) 更廣闊的空間尋求動力，積極主動地爭(zheng) 取產(chan) 業(ye) 合作、融入中心城市區域，製定聯結區域市場、輻射農(nong) 村腹地、突出發展特色的發展戰略，真正進入到“區域需求—城鎮溝通—帶動農(nong) 村”的體(ti) 係中來。

　　（作者單位：中南大學公共管理學院）