■學者論壇

　　經濟發達鎮普遍麵臨(lin) 政府職能與(yu) 轄區經濟發展要求不適應、公共服務與(yu) 群眾(zhong) 公共需求不適應、政府財力與(yu) 承擔事權責任不適應、政府執法體(ti) 製與(yu) 執法訴求不適應等四大痼疾，需要從(cong) 責權關(guan) 係、職能轉變、政府構架、績效考核等方麵深化改革。

　　■樊繼達

　　近年來，東(dong) 中部湧現出一批經濟發達鎮。這些鎮的經濟規模、人口數量、城鎮化水平、公共服務、輻射能力等方麵都相當於(yu) 一個(ge) 中等城市的體(ti) 量，有的甚至比很多地級市規模還大。作為(wei) 城鎮化進程中的關(guan) 鍵節點，經濟發達鎮下聯農(nong) 村，上聯城市，重要性日益凸顯。但在快速發展的同時，經濟發達鎮普遍麵臨(lin) “人大衣小”、“腳大鞋小”等瓶頸約束。在城鎮化進程加快、“省直管縣”改革不斷深入的新形勢下穩妥推進經濟發達鎮改革，既很緊迫，也很必要。

　　經濟發達鎮普遍麵臨(lin) 四大痼疾

　　鎮級政府職能與(yu) 轄區經濟發展要求不適應。現行鎮級政府管理體(ti) 製形成於(yu) 20世紀80年代，其主要職能是發展鄉(xiang) 鎮經濟、搞好計劃生育、征收農(nong) 業(ye) 稅及維護社會(hui) 穩定等。隨著城鎮化進程的快速推進，有些鎮經濟規模迅速擴大，傳(chuan) 統體(ti) 製下的鄉(xiang) 鎮政府職能已無法滿足經濟發展的需要。以廣東(dong) 順德容桂街道（鎮）為(wei) 例，2010年，容桂街道常住人口45萬(wan) ，地區生產(chan) 總值達375億(yi) 元，但其隻是最基層的科級單位，日益擴大的經濟總量和不斷提高的市場化程度對市場監管、地方金融、涉外經濟服務需求的增加與(yu) 政府服務之間存在巨大缺口。鎮級政府對於(yu) 經濟社會(hui) 發展中亟須解決(jue) 的基礎設施建設、土地審批、財稅分配、行政執法等難題無所適從(cong) 。

　　鎮級政府提供的公共服務與(yu) 群眾(zhong) 公共需求不適應。從(cong) 民眾(zhong) 需求角度看，經濟發達鎮普遍麵臨(lin) 公安、民政、義(yi) 務教育、醫療衛生、勞動保障等公共服務供給不足與(yu) 轄區居民公共需求高漲的矛盾。從(cong) 政府供給角度看，經濟發達鎮原來核定的政府工作人員編製數是按照本地戶籍人口的基數來製定的。隨著經濟發展和快速的城鎮化，大量外來常住人口數量遠超本地戶籍人口數量，原有編製數量的政府工作人員根本無法提供如此大規模的公共服務，隻能靠聘用政府雇員來解決(jue) 人力不足問題，這種權宜之舉(ju) 越來越不適應經濟發達鎮發展的需要。

　　鎮級政府財力與(yu) 承擔事權責任不適應。分稅製改革後,財權上移，中央與(yu) 省級政府在財權劃分上居於(yu) 優(you) 勢地位，基層政府財權弱化，造成基層政府財力普遍偏弱。鑒於(yu) 鎮級政府沒有獨立的財權,根據分稅製安排，其稅收大部分被更高級別政府拿走，分成比例偏低。在事權劃分上，上級部門經常把具體(ti) 事務下移到鎮，但沒有下移相關(guan) 管理權限及經費，鎮級政府不得不承擔相應支出，負擔由此加重。財權向上層層集中與(yu) 事權向下逐步下移帶來的後果是經濟發達鎮陷入“財源充足而財力不足”的困境。經濟發達鎮雖然經濟實力較強，但由於(yu) 外來人口遠超本地人口，有限的財力很難滿足政府運行及經濟社會(hui) 發展的需求，鎮政府管理心有餘(yu) 而力不足，工作積極性也受到抑製。

　　鎮級政府執法體(ti) 製與(yu) 執法訴求不適應。經濟發達鎮政府存在嚴(yan) 重的“錯位”，對轄區內(nei) 的問題“看得見，管不著”。鎮政府名義(yi) 上是一級政府，但無論其經濟規模多大，也不具備相應的執法權。部分經濟發達鎮盡管在上級執法部門支持下配置了專(zhuan) 門的執法人員，但大多沒有編製，僅(jin) 能協助執法。部分職能部門盡管在鎮設有分支機構，但多是垂直管理，如工商、國土、公安、稅務、金融、技術監督、綜合執法等，僅(jin) 接受其上級部門管理，鎮政府無法進行有效監督，執法效果不佳。由於(yu) 管理權高度分散，鎮政府無法推行城市管理的綜合執法，致使部分違法建設得不到及時有效查處，影響了鎮域科學發展。

　　推進經濟發達鎮改革的五點建議

　　放權：理順責權關(guan) 係，解決(jue) 責權不對等的體(ti) 製約束難題。可按照“宏觀決(jue) 策權上移、微觀管理權下移”的原則，在維持鎮現有建製不變的前提下，通過授權、委托和下伸機構等方式，在產(chan) 業(ye) 發展、城市建設、社會(hui) 管理、市場監管、公共服務等方麵，依法賦予經濟發達鎮縣級管理權限，賦予經濟發達鎮職能局相當於(yu) 縣級政府職能部門的執法權力，建立職能統分結合、責權清晰一致的層級管理體(ti) 製。將能下放給鎮審批的事項堅決(jue) 下放，不能下放的審批權限，縣（市）各有關(guan) 部門應建立辦結時限製度，解決(jue) 好經濟發達鎮反映突出的規劃、用地審批環節中存在的辦事效率低下問題。放權的目標是使上層建築適應經濟基礎和社會(hui) 結構變化，降低鎮政府運行成本，提高行政效率與(yu) 競爭(zheng) 力，為(wei) 經濟發達鎮逐步成長為(wei) 小城市創造有利條件。

　　讓利：財權下轉，實現鎮級政府財力與(yu) 事權相匹配。經濟發達鎮建設需大量的人力、物力、財力投入，不調整市、縣、鎮財力關(guan) 係，增加經濟發達鎮財政收入，其他方麵的改革就難以有效推進。

　　一是做大鎮級財政收入。調整優(you) 化市、縣、鎮三級政府財政結構，理順市、縣、鎮財政分配關(guan) 係，適當調低經濟發達鎮上繳縣（市）財政收入的比例，經濟發達鎮土地出讓金收入除上交有關(guan) 稅費外，建議80％―100％留給鎮。縣（市）在所轄經濟發達鎮裏收取的各種行政事業(ye) 性收費全額返還鎮財政。縣屬部門駐經濟發達鎮的下屬單位在鎮內(nei) 的各種收費，除縣以上部門代收和特別規定外，都統一納入鎮財政專(zhuan) 戶管理。

　　二是調整支出結構。合理劃分縣鎮之間的職責權限，依據“人隨事走、費隨事轉”的原則，在下放事權的同時配套相應的人員和經費，實現職權責相統一。在明確鎮政府功能定位的基礎上，科學合理地配置鎮的權力，理順條塊關(guan) 係，使經濟發達鎮政治、經濟和社會(hui) 資源均得到有效配置，切實解決(jue) 鎮一級“責任無限大、權力無限小”的難題。通過調整和優(you) 化支出結構，將更多財政資金和公共資源投向基層，實現社區（村）行政經費和公共服務的財政全覆蓋。

　　三是建立規範、穩定的財政轉移支付製度，加大上級政府對鎮域政府財政轉移支付力度，提高鎮政府履行公共服務職能的能力。

　　四是根據需要設立專(zhuan) 項發展基金，為(wei) 鎮域公共產(chan) 品提供支持，增強鎮的集聚發展能力，發揮其在城鄉(xiang) 一體(ti) 化進程中的“橋梁”作用。

　　轉能：合理界定政府邊界，提高公共服務水平。鎮政府直接麵對基層，麵向群眾(zhong) ，處於(yu) 解決(jue) 問題的“第一線”。當前，經濟發達鎮政府轉變職能，提高服務能力與(yu) 水平尤為(wei) 重要。

　　首先，提高“做大蛋糕”的能力，服務經濟發展，為(wei) 鎮域經濟發展營造良好環境；其次，增強“分好蛋糕”的能力，從(cong) 滿足群眾(zhong) 的基本公共需求出發，著力解決(jue) 好與(yu) 生活息息相關(guan) 的基礎教育、基本醫療衛生、最低生活保障與(yu) 養(yang) 老保障、就業(ye) 等民生問題。

　　通過轉變職能，對凡是在鎮域發生頻率高、且直接麵對企業(ye) 和群眾(zhong) 、而有能力管理好的事，上級部門都應通過適當方式放權，讓鎮域有更大的自主權和更開闊的發展空間。鎮域政府應從(cong) 提供簡單救濟型服務轉向提供普惠型公共服務，逐步提升公共服務的覆蓋麵和服務水平，實現經濟發展與(yu) 服務民生的雙贏。

　　簡政：充分發揮市場中介和社會(hui) 組織力量。經濟發達鎮“轉能”的同時應進行“簡政”，改變政府作為(wei) 單一主體(ti) 提供公共服務的格局。未來一個(ge) 時期，經濟發達鎮應通過機構的調整和政府職能的轉變，有序、健康地發展社會(hui) 組織，壯大中介力量，推進行政事業(ye) 單位改革，通過市場和社會(hui) “購買(mai) ”部分公共服務，實現公共產(chan) 品和服務提供方式的多元化和專(zhuan) 業(ye) 化，構建以政府為(wei) 主導、公私合作的多元化公共服務體(ti) 係。同時，借鑒新加坡及香港等地的基層治理經驗，吸納社會(hui) 力量參與(yu) 社會(hui) 管理和服務，發展社區服務，培育社會(hui) 組織，建立社會(hui) 工作者製度，壯大誌願者隊伍，利用媒體(ti) 和網絡問計問政，通過開展參與(yu) 式民主，使公共決(jue) 策能夠吸納民意，集中民智，獲得民意支持，調動市場中介、社會(hui) 組織和市民的力量共同來參與(yu) 管理鎮域公共事務。

　　激勵：建立基於(yu) 轄區居民福利增進的新績效考核體(ti) 係。經濟發達鎮改革在“放權”、“讓利”、“轉能”、“簡政”的同時必須強化激勵，建立基於(yu) 轄區居民福利增進的新考核體(ti) 係與(yu) 權力監督機製。當前的關(guan) 鍵是做好“加減法”。

　　一方麵，加大對經濟發達鎮政府提供公共產(chan) 品與(yu) 公共服務的考核力度，激勵、引導政府將主要精力轉移到環境治理、社會(hui) 治安、教育發展、醫療保障等方麵，建立增進居民福利的硬約束指標體(ti) 係，依法對政府官員進行考核與(yu) 問責。同時，暢通民意表達渠道，健全基層民主製度，讓政府提供的服務真正滿足居民的公共需求。

　　另一方麵，減少乃至取消對經濟發達鎮政府官員實行的經濟指標考核，如財政收入、招商引資等，杜絕各種政績工程和形象工程以及與(yu) 居民福利增進無關(guan) 的GDP競賽，引導經濟發達鎮從(cong) “政府主導型”發展模式轉向“內(nei) 生增長型”發展模式。

　　（作者單位：國家行政學院經濟學部）