中國近30年來的經濟進步，在很大程度上應歸功於(yu) 打破了對勞動力、資本和商品流動的各種限製，促進了城市化進程。經濟學理論和國際經驗都肯定，城市化對經濟增長意義(yi) 重大，因為(wei) 製造業(ye) 和服務業(ye) 在城市更有效率，同時，城市還是促進創新和發展複雜技能的主要基地。

　　因此，中國政府應當推動健康的城市化，城市發展必須基於(yu) 對基礎設施和公共服務的投資。

　　應調整城市規模和經濟結構

　　中國的城市化模式效率不高，包括規模分布不夠合理和專(zhuan) 業(ye) 分工不足。中國目前人口規模在100萬(wan) 至1200萬(wan) 的城市的數量不夠多，許多地級市的人口規模僅(jin) 為(wei) 有效規模的一半。有研究表明，地級市的人口規模如果翻番，有望使單位員工的實際產(chan) 出增加20％至35％。

　　許多城市盡管在製造業(ye) 上沒有什麽(me) 比較優(you) 勢，當地企業(ye) 的經營規模也普遍偏小，卻依然對製造業(ye) 傾(qing) 注大量心力，而忽略了促進服務業(ye) 的繁榮。盡管大城市的天然經濟基礎是服務業(ye) ，中國的許多大城市卻憑借自己的權力和資源，在吸引製造業(ye) 方麵享有不平等的優(you) 勢。即使這些城市已到達應更多專(zhuan) 注於(yu) 服務業(ye) 發展的階段，它們(men) 依舊在發掘製造業(ye) 方麵的優(you) 勢。

　　特大城市的天然經濟基礎，是商業(ye) 服務業(ye) 和金融業(ye) 。但在中國，這些產(chan) 業(ye) 雖然增長迅速，規模卻依舊較小。廣告業(ye) 等行業(ye) 最近才從(cong) 政府控製下解放出來，而法律和金融服務業(ye) 等依然處於(yu) 政府的嚴(yan) 格管製之中。隻有在這些現代服務業(ye) 得到進一步發展之後，中國才能發展出可以與(yu) 東(dong) 京、倫(lun) 敦和紐約相媲美的超級城市。

　　應促進城市有效發展

　　當前，中國新城區建設中執行的若幹政策，對城市密度產(chan) 生了消極影響。中國城市的外圍區域碎片化現象越來越嚴(yan) 重。未納入城市行政管理的城中村四處延伸，大部分沒有戶口的農(nong) 民工都借住在那裏。城市周邊的建成區又散布在農(nong) 用土地中間，由於(yu) 對農(nong) 業(ye) 用地轉作其他用途有極其嚴(yan) 格的配額限製，這些土地的開發很難順利開展。

　　工業(ye) 企業(ye) 正在從(cong) 中心城區遷置到城市周邊的新型工業(ye) 園區，周邊新開發的城鎮對土地使用密度缺乏重視。限製市內(nei) 的建築密度的做法，也降低了土地利用效率，導致城區的平麵延伸。此外，土地利用和基礎設施建設之間缺乏配合，導致通勤時間和成本上升，土地消耗量超過了必要水平。

　　這樣的平麵蔓延和分割開發現象一旦紮下根來，將很難逆轉，由此帶來的基礎設施建設成本、通勤時間和汙染程度的上升，會(hui) 逐漸吞噬城市的生產(chan) 率。因此，中國需要將這個(ge) 問題的解決(jue) 列入緊急議程，加強產(chan) 權保護，促進土地市場競爭(zheng) ，改進土地利用規劃。

　　城市邊緣的土地定價(jia) 是當務之急。目前，城市開發並沒有為(wei) 征用的農(nong) 用土地負擔真實成本，相反，城市政府以低價(jia) 購買(mai) 農(nong) 用土地，大幅加價(jia) 後賣給開發商，從(cong) 中獲取了大筆利潤。這一套利機會(hui) 惡化了城市蔓延現象。目前，地方政府麵臨(lin) 的約束主要來自上級的指示，但這些指示的效果有限。更重要的約束應該是加強農(nong) 村的產(chan) 權保護，讓農(nong) 民和村莊獲得的補償(chang) 能盡可能反映土地的市場價(jia) 值。

　　同時，城市土地市場的效率需要提高。開發商目前通過政府組織的土地出讓來獲得城市土地，出讓方式必須保持公開、透明和公正，讓開發商為(wei) 項目支付包括必要的基礎設施在內(nei) 的真實成本。此外，還應該讓工業(ye) 、商業(ye) 和住房項目的開發商能夠在平等基礎上競價(jia) 。由此產(chan) 生更為(wei) 真實的土地定價(jia) ，從(cong) 而製約工業(ye) 用地的過度開發。更高的土地拍賣價(jia) 格還可以促使某些工業(ye) 活動分散到較小的城市，政府應該考慮用稅收優(you) 惠等財政刺激手段，來鼓勵國有企業(ye) 的土地再開發。

　　改善城市規劃至關(guan) 重要。即使那些高度尊重市場規律的國家，也對土地市場製定了規劃法規。這些法規限製了地塊的用途，規定了建築的密度。中國目前對土地利用有總體(ti) 規劃（一般稱為(wei) 城市規劃方案），但這樣的規劃需要獲得更強的法律效力，或許可以要求通過地方人大的審批。同樣重要的是，這些規劃應該顯示地塊的容積率的許可範圍，政府可以利用容積率的許可範圍將城市發展引導到預定的位置。例如，靠近公共交通樞紐的地段可以允許更高的容積率，以鼓勵集約化。

　　應改革城市財政和管理製度

　　中國的城市過於(yu) 依賴土地出讓作為(wei) 收入來源，由任期相對短暫的政府官員來負責城市的長期資產(chan) （土地）出售，以此維持經常性支出（以及部分資本性支出），這樣做等於(yu) 剝奪了未來的市民從(cong) 這些資產(chan) 中獲得的收入。

　　作為(wei) 公共財政改革的一部分，土地出讓收入應該僅(jin) 用於(yu) 資本性支出，長期資產(chan) 的出售應該與(yu) 資產(chan) 的購置相匹配。而且，即使是資本性支出也應該減少對土地出讓的依賴，開發其他來源，例如在中央政府或省級政府的嚴(yan) 密監督下發行城市債(zhai) 券（若幹發展中國家采用了這個(ge) 辦法），或者由中央劃撥轉移支付。

　　對住房和商業(ye) 房產(chan) 開征從(cong) 價(jia) 房產(chan) 稅將是一大進步。目前，中國的城市財政收入主要來自增值稅和營業(ye) 稅以及土地出讓收入，它們(men) 都鼓勵城市吸引產(chan) 業(ye) 而不是吸引居民。對住處征收房產(chan) 稅不但有利於(yu) 增加地方收入，還能鼓勵城市接納更多的居民。同時，對商業(ye) 地產(chan) 征收房產(chan) 稅，將更好地反映商業(ye) 地產(chan) 需要的交通、排汙和電力等公共服務的成本，促使企業(ye) 節約使用土地和空間。

　　房產(chan) 稅將會(hui) 降低出讓土地對潛在買(mai) 房人的價(jia) 值，因此，地方政府從(cong) 土地出讓中獲得的收入會(hui) 下降，但是，這將帶來經常性財政收入的有利轉變，從(cong) 資產(chan) 出售收入更多地轉向經常性收入。政府還可以將土地出讓期限永久化，以此作為(wei) 對引入房產(chan) 稅的補償(chang) 。

　　政府官員的激勵機製也需要改革。城市政府的主要職責是給市民提供良好的公共服務，並在私人部門投資之外補充恰當的公共基礎設施投資。但是，長期以來，中國的市長和其他地方官員的業(ye) 績考核依據，並非其所提供的公共服務的質量，而是所在地區的工業(ye) 增長速度。即使不進行更積極的製度改革，讓市長更多地對當地市民負責，中央政府也需要更有創造性地設計對地方官員的適當的激勵機製。由於(yu) 物質基礎設施的效果在建成後很容易就能看到，而社會(hui) 投資的效果需要很長時間才能完全顯現，所以還應該鼓勵政府官員延長任期。為(wei) 了實現更恰當的激勵，他們(men) 的業(ye) 績考核還應包含反映長期的財政穩定性的指標。

　　最後，很關(guan) 鍵的一點，是要允許較小的城市在更平等的基礎上同大城市競爭(zheng) 。在目前的體(ti) 製下，層級較低的城市由層級較高的城市主管。這種層級關(guan) 係應該改革，使得每個(ge) 城市，不論其規模大小，都應該在明確規定的若幹領域內(nei) 享有完全的自主權，並讓所有的城鎮享有相同的稅基、稅收工具、優(you) 惠政策，執行統一的政府間轉移機製，以及承擔相同的支出責任。當然，規模較小的城市需要更長的時間才能充分利用各種財政工具（如市政債(zhai) 券等），因此在過渡時期，可以靠政府間財政補助的機製設計，使它們(men) 能與(yu) 較大的城市平等競爭(zheng) 。

　　作者弗農(nong) ·亨德森（VernonHenderson）為(wei) 布朗大學經濟學和城市研究教授