【生態觀察】

　　近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《中央生態環境保護督察工作規定》(以下簡稱《規定》)，明確：“中央實行生態環境保護督察製度，設立專(zhuan) 職督察機構，對省、自治區、直轄市黨(dang) 委和政府、國務院有關(guan) 部門以及有關(guan) 中央企業(ye) 等組織開展生態環境保護督察。”

　　2016年1月，黨(dang) 中央、國務院正式啟動中央環境保護督察。中央環境保護督察和2018年8月後更名的中央生態環境保護督察同屬生態環保的政治巡視和法治巡視。從(cong) 成效來看，第一輪督察問責了1.8萬(wan) 多人，解決(jue) 了8萬(wan) 多個(ge) 人民群眾(zhong) 身邊的生態環境問題;第一批督察“回頭看”追責6219人，推動解決(jue) 了3萬(wan) 多個(ge) 群眾(zhong) 身邊的生態環境問題，各地生態環境質量得到顯著提升。總體(ti) 上看，以《規定》的印發為(wei) 標誌，我國生態環境保護從(cong) 認識到實踐正發生曆史性、轉折性、全局性變化。

　　目前，中央生態環境保護督察正從(cong) 以督促地方端正生態環保態度和打擊生態環境違法為(wei) 主要任務的階段，步入以強調增強生態環保基礎、提升綠色發展能力為(wei) 主要任務的階段，其製度建設越來越健全，實施越來越深化，重要領域越來越得到各方麵認可。

　　具體(ti) 來講，麵對建設新時代生態文明的目標和任務，中央生態環境保護督察製度的實施呈現出以下一些新特點：

　　從(cong) 督察功能來看，中央生態環境保護督察從(cong) 注重生態環境保護向促進經濟、社會(hui) 發展與(yu) 環境保護相協調轉變，推進了各地的高質量發展。經過三年多的督察工作，我國生態環境質量得到明顯改善，經濟質量也得到一定提升。例如，在對“散亂(luan) 汙”企業(ye) 的整治中，環境友好型企業(ye) 得到更多發展空間，經濟效益不斷提高。可以說，中央生態環境保護督察解決(jue) 了環保法律施行過軟的問題，促使環境保護真正進入“五位一體(ti) ”大格局。此外，中央生態環境保護督察要求各地把握生態環境保護的工作節奏，嚴(yan) 禁“一律關(guan) 停”“先停再說”等“一刀切”的做法。這些措施，也有利於(yu) 經濟社會(hui) 發展和環境保護的長遠協調共進。

　　從(cong) 督察事項來看，中央生態環境保護督察從(cong) 側(ce) 重環境汙染防治向生態保護和環境汙染防治並重轉變。2016年至2017年，中央環境保護督察組通報的事項主要是環境汙染，如水環境質量和空氣質量、汙水處理設施配套管網建設、工業(ye) 園區環境汙染、區域性行業(ye) 性環境汙染、規模化畜禽養(yang) 殖場汙染、城鎮垃圾處理、飲用水水源地保護等問題。2018年8月後，生態保護的內(nei) 容在督察反饋意見中的比重增大，生態破壞問題得到更多關(guan) 注。

　　從(cong) 督察模式來看，中央生態環境保護督察從(cong) 全麵的督察向全麵督察與(yu) 重點督察相結合轉變。2016年至2017年開展的第一輪中央環境保護督察，目的之一是通過社會(hui) 舉(ju) 報、現場檢查、空中遙感、地麵監測等手段，發現、暴露曆史積累和現實存在的環境汙染和生態破壞問題，督察組反饋的內(nei) 容是全方位和多層次的。到了中央生態環境保護督察“回頭看”階段，督察的針對性有所加強，針對已發現問題的“點穴”式和“緊盯”式督察更多。緊盯關(guan) 鍵問題，能夠促進地方補齊基礎設施建設的短板，推進產(chan) 業(ye) 結構的調整。2019年啟動的第二輪中央生態環境保護督察工作，將圍繞中央和各省市製定的汙染防治攻堅戰行動計劃和方案，采取針對性的督察，同時對重點國有企業(ye) 開展生態環境保護督察，以點帶麵，提升所有企業(ye) 在新時代的生態環保守法水平。

　　從(cong) 督察方式來看，中央生態環境保護督察從(cong) 監督式追責向監督式追責和輔導性輔助並舉(ju) 轉變。中央環境保護督察自啟動以來，發現了一大批生態環境問題，追責了一批領導幹部，推動地方提高了生態環境保護的意識和責任感。但一些地方在督察後提出：一些生態環境問題的產(chan) 生原因是地方能力建設滯後，科技和管理能力不足，地方發現不了問題，即使發現也難以解決(jue) 。針對這一現象，從(cong) 2017年10月起，原環境保護部派出隊伍下沉到京津冀大氣汙染傳(chuan) 輸通道的“2+26”城市，幫助當地製定大氣汙染控製的“一市一策”，受到地方的歡迎。

　　從(cong) 督察重點來看，中央生態環境保護督察從(cong) 著重糾正環保違法向糾正違法和提升守法能力相結合轉變。地方出現的一些生態環境問題，表麵看是企業(ye) 的違法問題，但從(cong) 深層次看則是地方政府的環境保護基礎設施建設滯後的問題。2016年開始實施的中央環境保護督察，既指出各地的環保違法違規現象，也對各地汙水處理設施建設的情況開展通報。區域汙水處理設施的建設屬於(yu) 提升守法能力的治本事項，可見，反饋意見不僅(jin) 關(guan) 注治標，還考慮治本。在第一輪督察後，各地的汙水處理設施建設進展普遍提速。到了中央生態環境保護督察“回頭看”階段，督察意見涉及的空間開發格局優(you) 化、產(chan) 業(ye) 結構調整、淘汰落後產(chan) 能、產(chan) 業(ye) 區域布局、垃圾收運和處理、淘汰“散亂(luan) 汙”企業(ye) 等治本事項的比重有所增加，體(ti) 現了治標與(yu) 治本並重。

　　從(cong) 追責對象來看，中央生態環境保護督察從(cong) 主要追責基層官員向問責包括地方黨(dang) 政主要領導在內(nei) 的各層級官員轉變。地方出現的一些生態環境問題，表麵看是基層的執法問題，實質是地方黨(dang) 委和政府的重視程度問題。2016年1月在河北試水的中央環境保護督察，問責的對象還主要是處以下官員，隨著中央對多位省級黨(dang) 委原負責人的處理，被問責的幹部級別整體(ti) 提高。實踐證明，問責地方黨(dang) 政主要領導和部門主要領導，對於(yu) 倒逼地方各級黨(dang) 委和政府層層傳(chuan) 導環保壓力，調整產(chan) 業(ye) 結構，淘汰落後的工藝和設備，解決(jue) “散亂(luan) 汙”問題，促進綠色發展，作用巨大。

　　從(cong) 督察規範化來看，中央生態環境保護督察從(cong) 專(zhuan) 門的生態環境保護工作督察向全麵的生態環境保護法治督察轉變。首先，與(yu) 督察工作相關(guan) 的法製建設得到加強。中央環境保護督察起步時主要的依據是《環境保護督察方案(試行)》和《黨(dang) 政領導幹部生態環境損害責任追究辦法(試行)》。隨後，中央結合實際中遇到的問題修改了《中國共產(chan) 黨(dang) 巡視工作條例》，發現和處理生態環境違紀違規問題的黨(dang) 內(nei) 法規依據更加配套。在督察中，為(wei) 了精準問責，防止追責擴大化，相當多的地方黨(dang) 委和政府聯合出台了生態環境保護的“黨(dang) 政同責”“一崗雙責”權力清單文件。可見，以前由政府主要承擔生態環境保護責任及政府部門中主要由環境保護部門承擔生態環境保護責任的局麵得到明顯轉變。

　　從(cong) 督察體(ti) 製來看，中央生態環境保護督察正在得到其他機構的巡視和督察工作的協同支持，督察的權威性得到進一步增強。2018年全國人大常委會(hui) 開展了大氣汙染防治法執法檢查;2018年6月，自然資源部對幾起侵占農(nong) 地、破壞林地、填海造地、侵占濕地等案件作出自然資源督察通報;2018年8月，自然資源部設立國家自然資源督察辦公室……這些督察和巡視對於(yu) 配合中央生態環境保護督察的實施起到重要的促進和保障作用。

　　以上種種轉變表明，中央生態環境保護督察製度作為(wei) 社會(hui) 主義(yi) 生態環境法治製度的重要內(nei) 容，其有效實施將會(hui) 有利於(yu) 2020年汙染防治攻堅戰目標的實現，並為(wei) 2035年基本實現美麗(li) 中國的目標奠定堅實的基礎。

　　(作者：常紀文，係國務院發展研究中心資源與(yu) 環境政策研究所副所長)