2018年黨(dang) 和國家機構改革充分體(ti) 現了黨(dang) 政協同、優(you) 化職能等新時代特點。但對大多數行政機關(guan) 而言，主要的改革變化依然是政府內(nei) 部行政職能的調整與(yu) 變遷，黨(dang) 政機關(guan) 合並設立或合署辦公並非絕對的新常態。故本文立足於(yu) 政府內(nei) 部的職能配置這一主要問題展開，以期及時回應機構改革的浪潮，嚐試為(wei) 改革創新提供規範基礎和學術支持。事實上，行政實踐中行政職能通過政府機構實現，行政職能是政府機構設置的基本依據，機構改革必須根據行政職能的配置和優(you) 化來進行。行政職能又稱為(wei) 政府職能，是指行政機關(guan) 在公共行政中所承擔的職責和所具有的功能，主要涉及政府管什麽(me) 、怎麽(me) 管、發揮什麽(me) 作用的問題。[1]行政職能的重點在於(yu) 界定行政主體(ti) 的行為(wei) 範圍，即確定行政主體(ti) 的活動範圍和行政任務。雖然本次機構改革涉及黨(dang) 政融合問題，但它不是主要的方麵。故本文立足於(yu) 行政職能的視角對當下機構改革進行理論上的回應與(yu) 分析。

　　一、曆次機構改革的簡短回顧

　　1982年以來，中國先後進行了8次機構改革。總結機構改革之成敗得失，對推進新一輪機構改革尤為(wei) 重要。

　　以改革內(nei) 容是否涉及行政職權的調整為(wei) 標準，可以將改革劃分為(wei) 兩(liang) 個(ge) 階段。第一階段，從(cong) 1982年至1998年前，前兩(liang) 次改革屬於(yu) 粗放型的改革，隻涉及機構與(yu) 人員變化，主要是形式意義(yi) 上改革，具有治表不治本的特點，實質上沒有涉及行政職能的整合與(yu) 調整。1982年改革主要任務是采取有效措施，改變部門林立、機構臃腫、層次繁多等狀況，大幅裁並機構，精簡人員。1988年改革主要任務是根據政企分開和精簡、統一、效能的原則，進一步轉變職能，理順關(guan) 係，精簡機構和人員，提高行政效率。改革後機構和人員得到了精簡，但轉變職能卻力度有限。從(cong) 總體(ti) 上看，“多數部門的職能轉變工作沒有取得實質性進展，管理方式沒有發生根本性變化。”[2]1993年改革的重點是轉變政府職能，強調政企分開。經過改革，國務院機構得到了較大精簡，政府與(yu) 企業(ye) 的關(guan) 係開始理順，但轉變職能卻未取得較好效果。因此，這個(ge) 階段的改革“政府僅(jin) 僅(jin) 注意到機構的撤、並、改和人員的裁減，沒有注意到自身質量的升華和職能的調整。”[3]第二階段，從(cong) 1998年至今，在改革的過程中特別凸顯政府職能，強調實行“四個(ge) 分開”(即政企分開、政資分開、政事分開、政府與(yu) 市場中介組織分開)，重點關(guan) 注政府職能的調整，“不再簡單地把機構精簡、人員裁撤作為(wei) 機構改革成敗的唯一標準”[4]。因此，這一階段屬於(yu) 內(nei) 涵型改革，“政府機構改革不僅(jin) 僅(jin) 是一個(ge) 機構數量的變化，更主要的是政府職能的變化。”[5]後幾次機構改革，每次改革都是對前麵改革成果的深化，每次都具有實質性進展。“政府職能的實質是處理或者界定政府與(yu) 市場(企業(ye) )、政府與(yu) 社會(hui) 、政府與(yu) 個(ge) 人的關(guan) 係，對三對關(guan) 係的不同處理構成了不同的政府職能內(nei) 涵。”[6]1998年改革，按照精簡、統一、效能的原則，轉變政府職能，實現政企分開，調整政府組織結構，實行精兵簡政。“各部門的內(nei) 設機構減少1/4，有100多項職能下放給地方政府、企業(ye) 和社會(hui) ，還有100多項職能在國務院各部門內(nei) 進行轉移、合並。”[7]2003年改革，適應加入世貿組織的需要，推動政府部門調整，轉變行政職能。本次機構改革的重心不再是機構撤並，而是在前麵改革的基礎上進行行政管理體(ti) 製的創新、政府職能的轉變。2008年改革，主要圍繞轉變政府職能和理順部門職責關(guan) 係，探索實行職能有機統一的大部門體(ti) 製，著力解決(jue) 機構重疊、職責不清、政出多門等問題。2013年改革，以職能轉變為(wei) 核心，繼續簡政放權、推進機構改革、完善製度機製、提高行政效能，穩定推進大部門製改革。2018年改革，適應國家治理現代的需要，推進黨(dang) 和國家機構的全麵改革，將在下文具體(ti) 展開。

　　從(cong) 上述改革的曆程不難發現，行政職能的調整由改革的次要地位日益上升至主要位置，轉變政府職能的重要性得到提升。“政府職能轉變經曆了由單純強調精簡機構和人員，到提出轉變政府職能，並加強行政法製建設的階段，經曆了逐步重視政府職能轉變。”[8]因此，以往7次機構改革都是針對現實的不足，提出機構改革的主張，都是以問題為(wei) 導向的，缺乏“一種一以貫之的內(nei) 在邏輯”[9]。實際上，任何改革，特別是重大的機構改革都應當有其自身的邏輯與(yu) 規律。“沒有理論的實踐，是盲動的;沒有實踐的理論，是空洞的。”[10]正基於(yu) 此，以往的改革總存在這樣或那樣的缺陷。比如機構改革缺乏全局思維，過於(yu) 回避黨(dang) 政關(guan) 係，機構改革主要在政府，黨(dang) 群關(guan) 係基本不涉及。行政職能的定位尚需改進，“政府的經濟職能定位不準，政府向市場、向社會(hui) 放權、分權仍然不到位”[11]。

　　二、本次機構改革的理論邏輯

　　“政府機構應根據其所要完成的任務和需要達到的目標進行組織，而不是在各部門間單純劃分權限、職責以使各部門處理同樣的問題。”[12]從(cong) 內(nei) 在邏輯上講，機構改革遵循著行政任務決(jue) 定行政組織的原理，在厘清行政任務的基礎上進行市場化、社會(hui) 化、地方化等形式的簡政放權，進而達到職能配置合理、機構設置科學的最佳狀態。從(cong) 這個(ge) 意義(yi) 上講，這次改革回到了改革的應有邏輯上來。“原來的改革邏輯是先大後小，先中心後邊緣，先解決(jue) 政治體(ti) 製(黨(dang) 政關(guan) 係、黨(dang) 與(yu) 法律的關(guan) 係)，接著解決(jue) 政府與(yu) 市場和社會(hui) 的問題(權力下放)，再解決(jue) 政府本身的問題(機構改革)。”[13]

　　(一) 行政職能配置原理——以行政任務為(wei) 中心，行政任務決(jue) 定行政組織

　　1.明確行政任務。“就行政組織而言，其核心目標當然是實現行政任務。”[14]“行政任務一詞，係德國用語，係強調行政機關(guan) 所承辦的業(ye) 務的一個(ge) 抽象化的描繪，從(cong) 行政組織法律的文字表現而言，得稱為(wei) 職掌，自行政作用法而言，係針對該行政作用法中所稱的職權加以抽象歸納而得的一種權能。從(cong) 行政程序法中與(yu) 我國行政組織法的用語而言，係指管轄。國內(nei) 另一個(ge) 常見的翻譯用詞，為(wei) 行政職能。”[15] 通俗地講，是指行政主體(ti) 依據法規範所承擔或者以合法方式執行的所有事務。[16]循此思路，理順行政機關(guan) 的任務尤有必要。這是因為(wei) ，“行政組織本身非目的，而係服膺於(yu) 其任務，而任務具有時代性，隨時代而有不同……總之，任務決(jue) 定組織，亦即‘任務——組織’之間必須具有匹配性”[17]。故明確行政任務當為(wei) 首選，然行政任務的範圍具有開放性。

　　從(cong) 曆史發展來看，“行政任務的多元化是一個(ge) 世界範圍內(nei) 的共同現象”[18]，行政任務隨著社會(hui) 變遷而不斷的發展變化。“工業(ye) 革命以來，行政任務日益擴張與(yu) 細分，從(cong) 傳(chuan) 統的秩序維持到現代的人民生存照顧、國家經濟發展、環境保護等諸領域，已無不成為(wei) 行政之任務。”[19]“晚近的時髦用語，為(wei) ‘核心職能’的理論，要求政府必須瘦身或塑身，將任務調控到核心的部分。”[20]當然，我國的行政任務也發生相應的變化，從(cong) 最初注重政治統治職能到經濟發展職能再到公共服務提供職能等。當下我國的行政任務主要分為(wei) 政治統治類、經濟保障類、公共服務類、生態維護類等類型。政治統治類，主要在於(yu) 保衛國家和社會(hui) 的安全，比如國防、外交、公安、國家安全等領域的職能。經濟保障類，主要在於(yu) 發展國家經濟，促進社會(hui) 經濟持續發展，比如發展改革、商務、財政等領域的職能。公共服務類，主要在於(yu) 滿足人民群眾(zhong) 的需求，保障人民的全麵發展，比如發展教育、科技、衛生、文化和旅遊等領域的職能。生態保護類，主要在於(yu) 協調人與(yu) 自然的和諧關(guan) 係，利用和保護好自然生態，比如自然資源保護、生態環境等領域的職能。

　　本次機構改革以行政任務為(wei) 基礎，既注重核心的任務，又突出了新型的任務。一方麵，加強農(nong) 業(ye) 農(nong) 村建設、人民衛生健康、教育科學發展、市場監督管理、社會(hui) 保障等傳(chuan) 統領域;另一方麵，高度重視退役軍(jun) 人事務、應急管理、市場監管、環境保護等新型職能，新建了退役軍(jun) 人事務部與(yu) 應急管理部。特別是明確黨(dang) 政職能關(guan) 係，突出黨(dang) 政協同。本次機構改革涉及黨(dang) 政關(guan) 係的處理，這是以往曆次機構改革都予以回避的問題。如果離開黨(dang) 政職能關(guan) 係、不正確處理黨(dang) 政關(guan) 係，行政職能就說不清、搞不好。[21]為(wei) 了加強黨(dang) 的全麵領導，使黨(dang) 能總攬全局，將職責相近的黨(dang) 政機關(guan) 合並設立或合署辦公，優(you) 化部門職責，形成黨(dang) 政協同的大部製。

　　2.精簡行政任務。一個(ge) 好的政府，既不是無為(wei) 政府，也不是全能政府，而是有限政府。[22]行政任務明確之後，必須進行適當的“消腫減肥”，以期達到“瘦身政府”、“有限政府”的標準。為(wei) 了達到這種目的，削減行政任務成為(wei) 當務之急。“最理想的方法，係事先針對既有各部會(hui) 的業(ye) 務，進行去任務化、委外化、地方化、行政法人化之檢討。”[23]“在實際作法上，即是依據‘四化策略’(即去任務化、地方化、法人化與(yu) 委外化)，針對各機關(guan) 業(ye) 務區塊檢視，逐步予以去任務化、委外化及地方化檢討之後，再就須由中央行政機關(guan) 保留執行的業(ye) 務，規劃分別設置行政法人及行政機關(guan) 。”[24] 在德國，為(wei) 實現政府的“瘦身”，聯邦政府縮減和限定國家事務直至其核心部分，要求實現部委的瘦身化、事務的重組與(yu) 再編，必須將現行事務列成清單，審查相關(guan) 事務的私法化。[25]這種做法，我們(men) 稱之為(wei) 簡政放權，讓政府從(cong) 不該管的行政任務中抽身。本屆政府成立以來，牢牢圍繞這個(ge) 重點，著力推進簡政放權、“放管服”三管齊下，為(wei) 行政任務減負，為(wei) 機構改革作鋪墊。

　　簡政放權，實質上是從(cong) 實體(ti) 上解決(jue) 行政職能的問題，即將行政任務的總量做精、做小。“政府職能的實質就是處理國家與(yu) 社會(hui) 和市場的關(guan) 係。”[26]因此，簡政放權實際上是市場分權、社會(hui) 分權、地方分權。市場分權、社會(hui) 分權是權力的外移，地方分權是權力的下移。權力外移，“亦即將權限轉移給非政府組織、公私夥(huo) 伴，也就是各種社會(hui) 團體(ti) 與(yu) 組織，都能參與(yu) 服務的提供，需要跨域區域、組織疆界進行正式與(yu) 非正式網絡設計”[27]。市場分權與(yu) 社會(hui) 分權，要求按照市場經濟的規律，凡是不屬於(yu) 行政管理的事項都應當從(cong) 行政職能中剔除出去。權力下移，“亦即將權限轉移至更下層的地方政府、社會(hui) 區共同治理，基層地方政府，或是村、裏、社區在參與(yu) 提供公共服務時，也比政府部門和市場機製更富有彈性、效率，更能清楚在地民眾(zhong) 的需求”[28]。凡是適合於(yu) 地方辦的事情應當交由地方執行。因此，通過將那些原本應由社會(hui) 承擔或市場調節、基層負責的職能轉出去，最大限度地增強政府把握全局的宏觀調控職能和核心職能。

　　本屆政府任期內(nei) ，國務院持續紮實推進簡政放權，截至2018年4月，國務院部門行政審批事項削減了44%，非行政許可審批徹底終結，中央政府層麵核準的企業(ye) 投資項目減少了90%，中央政府定價(jia) 項目縮減80%，商事製度發生根本性變革。[29]簡政放權解決(jue) 的核心問題是確立行政權的應有邊界，給社會(hui) 、市場與(yu) 地方讓權，借此行政任務明顯減少，行政權力得到了瘦身。

　　3.分配行政任務。“如上所說, 組織應承擔什麽(me) 任務是組織設立的依據, 組織都是應任務而產(chan) 生的，沒有任務的組織是不可想象的。但任務本身是有差異的，這種差異體(ti) 現在根本性質上，那就是任務本身是否確定、是否是重複發生的，在應對方法上是否可以複製、任務的存在是否具有經常的可持續性。”[30]“將政府所承擔的這些行政課題或行政任務，不分外部關(guan) 係和內(nei) 部關(guan) 係，作為(wei) 整體(ti) 來把握，所關(guan) 心的是這些事務被分配給什麽(me) 機關(guan) 。”[31]“就公部門而言，機關(guan) 的業(ye) 務區塊職掌即其運作範圍，機關(guan) 若要建立其存在的合法永續性，便要降低機關(guan) 外環境的不確定性，其作法即適度界定其機關(guan) 業(ye) 務職掌。”[32]

　　早在二十世紀三十年代，美國著名的管理學家盧瑟·古利克就明確提出了一套劃分政府職能的原則，用來分配與(yu) 安排行政任務，稱之為(wei) “部門化原則”。具體(ti) 而言，古利克認為(wei) 應當根據以下因素進行職能與(yu) 部門的分工：首先，根據機構所要達到的主要目的來劃分組織，即目的標準。比如提供教育或者控製犯罪。雖然這種劃分方法有利於(yu) 吸引公眾(zhong) 的注意力，但缺陷是政府目標難以清晰地劃分。其次，根據部門所采用的主要工作過程來劃分組織，即過程標準。如工程、法律和醫藥，法律部門的人就是律師，工程部門的人是工程師，等等。再次，根據部門所處理的人或事來劃分組織，即人或事標準。比如退伍軍(jun) 人管理局處理退伍軍(jun) 人的所有問題，包括醫療、法律和其他問題。當然這種劃分方式的優(you) 點是能夠與(yu) 公民進行直接、方便的接觸，但它也容易製約專(zhuan) 業(ye) 化優(you) 勢。最後，根據機構服務的地理區域來劃分組織，即地域標準。這種劃分方式的優(you) 點在於(yu) 能夠因地製宜地采用一般性規章，也能很容易地協調特定區域內(nei) 的各個(ge) 機構。但缺點是容易導致管理工作過於(yu) 狹隘，缺乏遠見，囿於(yu) 地域性。[33]

　　在日本，關(guan) 於(yu) 行政事務的分配則由壽普勸告提出的事務分配理論。所謂事務分配理論是指將行政主體(ti) 所進行的全部行政任務置於(yu) 整體(ti) 性的視野，根據一定的原則將這些事務有秩序地分配給各個(ge) 行政機關(guan) 。“關(guan) 於(yu) 作為(wei) 整體(ti) 的行政事務應如何分配給數省的問題，憲法沒有作任何規定。此外，在製定法以外，也不存在從(cong) 邏輯上推導出的組織法上的原理。這是應當適應時代的要求，從(cong) 政策上予以決(jue) 定的事項。”[34]“作為(wei) 事務分配方式的模式，有一元化分配方式和多層次分配方式兩(liang) 種類型。前一模式是不問國家還是都道府縣抑或是市町村，盡量將事務專(zhuan) 屬性地分配給一個(ge) 團體(ti) ;而後一模式是將一種事務同時分配給國家、都道府縣、市町村等若幹團體(ti) 。”[35]在日本，壽普勸告被認為(wei) 是以一元分配模式為(wei) 目標的，但在在實踐中，重點卻被置於(yu) 多層次分配方式上。這種情形的出現是“為(wei) 了防止伴隨著由國家的派出機關(guan) 來處理增大了的國家行政事務而導致國家行政機構的膨脹，在推行現代行政上的事務時，認為(wei) 需要國家、都道府縣、市町村的協力關(guan) 係的功能分擔論的主張……作用分擔原則強調國家和地方公共團體(ti) 有有機性結合關(guan) 係，是從(cong) 對於(yu) 嚴(yan) 重傾(qing) 斜於(yu) 多層次分配方式進行批判的角度而出現的，立足於(yu) 事務分配中的地方公共團體(ti) 優(you) 先的原則，由此可以認為(wei) ，依然對壽普勸告中所看到的一元化分配方式進行了考慮。”[36]特別需要指出的是，隨著時代的發展，“以事務分配論為(wei) 例的話，可以解釋為(wei) ，憲法要求市町村→都道府縣→國家這種‘補充性的原理’。”[37]值得說明的是，上述理論具有兩(liang) 個(ge) 明顯的特點：一是強調事務分配的專(zhuan) 屬性，原則上一項事務隻分配給一個(ge) 行政主體(ti) 行使。二是地方的優(you) 先性，在進行事務分配時優(you) 先分配給市町村。“在討論國家應承擔事務以及承擔該事務的組織機構基礎上，遵循補充性原則，從(cong) 整體(ti) 上討論將國家事務盡可能地委讓給對州、地方團體(ti) 或民間企業(ye) 。”[38]

　　本次機構改革的一個(ge) 突出特點是緊緊圍繞行政任務為(wei) 中心，強調事權的優(you) 化，通過合理配置職能達到科學設置機構的目的。“機構以職能轉變的需要設置，不再設置與(yu) 必要職能無關(guan) 和交叉履行職能的機構;職能以機構調整的架構落地，調整後的機構必須明確履行職能的具體(ti) 權力和職責”[39]。 具體(ti) 來講，即以行政任務為(wei) 標準，堅持一類事項原則上由一個(ge) 部門統籌，一件事情原則上由一個(ge) 部門負責，將職能相近或業(ye) 務趨同的部門進行整合，組建大部門製。采用這種原則，有下列幾種具體(ti) 的方案：首先，為(wei) 了避免機構重疊，政出多門，撤銷原有的多部門製，將基本任務集中到一個(ge) 部門，組建一個(ge) 新的大部製，從(cong) 數量上減少部門數目，達到精簡機構的目的。為(wei) 了統籌文化發展和旅遊資源開發，將原文化部、國家旅遊局的職責整合，組建文化旅遊部，不再保留文化部、國家旅遊局。為(wei) 了實行統一的市場監管，構建現代市場體(ti) 係，將國家工商總局、國家質監總局、國家藥監總局等職責整合，組建國家市場監督管理總局。其次，以原有的一個(ge) 部門職責為(wei) 基礎，整合其他部門的職責，重新組建原有的部門為(wei) 大部製，不再保留其他部門。這是一種既減少部門數量，又提升職能質量的方法。為(wei) 了加強法治政府建設，統籌行政立法、行政執法、行政司法等，將司法部和國務院法製辦的職責整合，重新組建司法部，不再保留國務院法製辦。再次，為(wei) 了避免職責交叉，優(you) 化職能配置，以原有的一個(ge) 部門為(wei) 基礎，組建新的大部製，集中合並其他部門的職能，達到了事權的統一。按照這種方式，雖然組建了新的部門，但不再保留原有的部門。因此，既沒有增加部門數量，也沒有減少部門數量，重在實現部門間的職能整合，這是從(cong) 質量上提升行政職能的最好路徑。為(wei) 加快實現農(nong) 業(ye) 農(nong) 村現代化，加強對“三農(nong) ”工作的領導，以原農(nong) 業(ye) 部的職責為(wei) 基礎，整合國土資源部、水利部、財政部、國家發改委等涉農(nong) 職責，組建農(nong) 業(ye) 農(nong) 村部，不再保留農(nong) 業(ye) 部。為(wei) 統一自然資源的開發利用和保護，統籌土地山水林田湖草係統治理，以原國土資源部職責為(wei) 基礎，整合國家發改委、住建部、水利部、國家林業(ye) 局、國家海洋局等職責，組建自然資源部，不再保留國土資源部。最後，為(wei) 了適應新的發展形勢，組建了新的部門。為(wei) 積極預防和妥善化解重大安全風險，切實提高我國應急能力，組建了應急管理部。為(wei) 優(you) 化對外合作，更好服務於(yu) 國家外交總體(ti) 布局，組建國家國際發展合作署。

　　(二)行政職能框架定位——以五項核心職能為(wei) 框架，架構行政職能體(ti) 係

　　“職能定位是否正確，是政府能否正確有效行使權力、發揮作用的前提和基礎。”[40]行政職能的合理定位，是各國公共行政麵臨(lin) 的首要問題，也是各國政府再造的核心問題。行政職能隨著行政環境的變化不斷進行調整與(yu) 變遷。因此，當下的機構改革不可避免的觸及到如何進行行政職能的定位。“依此，在構建中國的國家現代化治理體(ti) 係中，國家如何定位自己的角色，將決(jue) 定中國未來的國家活動方式、國家與(yu) 社會(hui) 的關(guan) 係、未來社會(hui) 政治模式及其基本走向。”[41]因此，係統梳理政府的職能定位實有必要。

　　改革開放40年來，我國政府職能定位經曆了一個(ge) 民主職能不斷加強、經濟職能日益強化、社會(hui) 管理職能和公共服務逐步凸顯的演變過程。[42]1978年十一屆三中全會(hui) ，將政府的職能定位轉變至經濟發展和經濟管理;曆經十二大、十三大，政府的經濟職能不斷強化;十四大後，隨著市場經濟體(ti) 製的建立，政府經濟職能日益明確;十五大以來，政府職能逐漸關(guan) 注社會(hui) 管理和公共服務。

　　1998年《國務院機構改革方案》第一次明確提出，要把政府職能轉變到宏觀調控、社會(hui) 管理和公共服務。這是適應市場經濟的需要，首次界定政府的三大職能模塊。宏觀調控作為(wei) 重要職能主要是指政府要正確運用各種宏觀調控政策和手段，保持宏觀經濟環境的穩定。[43]在發展經濟的過程中，政府的社會(hui) 管理和公共服務能力相對滯後，無法適應形勢的發展。社會(hui) 管理是指對關(guan) 係安全、秩序、權利保障的社會(hui) 公共事務進行管理，營造良好的社會(hui) 運行體(ti) 係。公共服務要求提供更多的公共產(chan) 品和服務，將財政投入的重心轉向公共基礎設施建設、基礎教育、醫療衛生、社會(hui) 保障等方麵，建立健全公平公正、惠及全民的公共服務體(ti) 係。

　　2002年國務院《政府工作報告》第一次提出，切實把政府職能轉到經濟調節、市場監管、社會(hui) 管理和公共服務上來。隨後黨(dang) 的十六大報告明確提出，要完善政府的經濟調節、市場監管、社會(hui) 管理和公共服務職能。自此官方的正式文件都下正式沿用這一提法，理論與(yu) 實務界的認識與(yu) 定位日趨一致。根據這種分類，行政職能主要為(wei) 經濟管理職能與(yu) 社會(hui) 管理職能。經濟調節是指政府對經濟的調整與(yu) 節製，保持社會(hui) 總需求和總供給的平衡，促進經濟結構合理與(yu) 優(you) 化。市場監管指政府依法對市場主體(ti) 的監督管理，維護公理競爭(zheng) 的秩序，形成統一、開放、競爭(zheng) 、有序的現代市場體(ti) 係。社會(hui) 管理強調政府對社會(hui) 公共事務的管理，依法維護社會(hui) 公平正義(yi) 。公共服務指為(wei) 社會(hui) 公眾(zhong) 提供優(you) 質的公共產(chan) 品與(yu) 公共服務，凸顯政府為(wei) 民服務的本質。曆經10年之久，四項職能定位保持不變。

　　2013年中共中央在十八屆三中全會(hui) 公報中提出，加強地方政府公共服務、市場監管、社會(hui) 管理、環境保護等職責。2018年中共中央在《關(guan) 於(yu) 深化黨(dang) 和國家機構改革的決(jue) 定》中首次明確提出五項職能，增加了生態環境保護職能。實際上，早在2008年的機構改革中就正式組建了環境保護部，以期加大環境保護力度。本次機構改革明確組建生態環境部，整合原環境保護部、國土資源部、水利部等職能，以期開拓生態環保的新紀元。正如上述決(jue) 定所言，要像對待生命一樣對待生態環境，實行最嚴(yan) 格的生態環境保護製度。因此，生態環境保護已經成為(wei) 行政職能的重要職能之一。“後十年生態環境越來越重要，現在已經成了國務院職能框架五大職能之一。”[44]生態環保的職能，通過職能整合，解決(jue) 了事權的集中，提高了政府的施政效率。

　　明確了框架定位之後，需要確立行政職能的體(ti) 係。“行政職能作為(wei) 政府在社會(hui) 各領域中應承擔的職責和發揮的功能體(ti) 係，也不是單一和純粹的，而是多重職能相互交織，並相互影響與(yu) 作用而構成的複合體(ti) 。”[45]機構改革不是簡單地職能調整，麵是致力於(yu) 構建一個(ge) 係統完備、科學規範、運行高效的職能體(ti) 係。從(cong) 職能的廣度上講，係統完備要求涵蓋麵廣，即屬於(yu) 政府管理的事必須都要管，避免出現權力真空與(yu) 空白地帶。從(cong) 職能的精準度上講，科學規範要求職能的設置合理，程序規範。從(cong) 職能的實效上講，運行高效要求行政體(ti) 係協調順暢。三者各有側(ce) 重，是一個(ge) 全方位、立體(ti) 化的有機整體(ti) 。[46]因此，深化機構改革，目標是構建係統完備、科學規範、運行高效的職能體(ti) 係。

　　(三)行政職能更新重構——以流程再造為(wei) 突破口，將清單管理升級至2.0版

　　從(cong) 行政職能的範圍來看，機構改革就是通過職能的理順和科學的界定改變傳(chuan) 統的全能型政府模式，讓市場的事情市場辦，社會(hui) 的事情社會(hui) 辦，地方的事情地方辦，確立市場、社會(hui) 、地方和中央政府的合理邊界。從(cong) 行政機構的設置上看，機構改革就是撤並、整合政出多門的傳(chuan) 統架構，建立起寬職能、少機構、關(guan) 係順的政府組織結構。因此，此次機構改革的核心之處在於(yu) ，它不是簡單的政府機構的撤銷、減少與(yu) 工作人員的精簡、分流，也不是政府機構的簡單合並，而是在轉變和科學界定政府職能的基礎，整合、優(you) 化政府相關(guan) 、相近的職能，並將這些共性職能授予一個(ge) 大部門行使，實現政府事務的集中管理，確保政府職能的有機統一。[47]在此精心布局之下，如何保障行政職能的協同高效，實現清單管理的更新升級，是一個(ge) 必須正視的現實問題。

　　機構改革必然會(hui) 涉及行政機關(guan) 法定職責的調整與(yu) 變化，為(wei) 確保職責的整體(ti) 性、連續性和有效性，必須進行行政職能的流程再造，切實理順以下兩(liang) 個(ge) 問題。首先，以流程再造為(wei) 突破口，對比機構調整前與(yu) 調整後的職責，重新梳理“權責清單”。“行政流程，是行政機關(guan) 執行各項業(ye) 務的程序，行政流程的良窳關(guan) 係著政府施政效率及為(wei) 民服務品質，各國政府為(wei) 提升政府效能加強為(wei) 民服務莫不積極加強行政流程改造……行政流程改造須涉及層麵廣闊，包括：組織結構、法令規章、作業(ye) 程序等等。”[48]故而，行政流程的設計既具有行政實體(ti) 法的特點，又具有行政程序規則的屬性。一方麵，行政流程的基礎是行政職權，直接涉及到行政主體(ti) 與(yu) 行政相對人之間的權利義(yi) 務關(guan) 係。如果沒有行政職權的作用，行政流程就成了無水之源。另一方麵，行政流程側(ce) 重於(yu) 工作流程，它規範行政主體(ti) 按照一定的方式進行行為(wei) 。放眼世界各國的行政實踐，“行政流程改造，伴隨組織發展與(yu) 業(ye) 務複雜化的程度，而有不同策略。由曆史文獻中可以發現，一般先以單位工作流程進行分析及改善，進而探討跨域業(ye) 務流程整合、法規鬆綁，若仍無法有效改善服務品質，或是經分析需大幅度調整，則涉及組織再造議題。”[49]機構改革的當下，流程再造宜結合權責清單進行，兩(liang) 者是有機統一的。從(cong) 來源上講，清單管理製度是十八屆三中全會(hui) 提出來的。在《中共中央關(guan) 於(yu) 全麵深化改革若幹重大問題的決(jue) 定中》明確提出，推行地方各級政府及其工作部門權力清單製度，依法公開權力運行流程。實質上，在這一官方的表述中清單管理與(yu) 行政流程是緊密相關(guan) 的。正如學者所言，簡政放權是階段性的改革方向，在此之後行政流程規範與(yu) 清單管理才是維持市場活力的常態工具。[50]因此，流程再造的重點是根據機構職責調整的情況，及時更新“權責清單”。行政機關(guan) 應當在原有清單的基礎上，逐項審核各項職責的名稱、法定依據、實施機構、運行程序、責任事項和監督方式等內(nei) 容，優(you) 化職責事項的運行流程，明確承辦的機構和要求，形成科學規範的流程，確保“權責清單”的合法性、準確性和完整性。

　　其次，以主動協作為(wei) 方法，交接機構調整前與(yu) 調整後的職責，依法確保劃入劃出職責到位。劃入、劃出職責的部門應當主動銜接，加強協作，進行職責的無縫對接，杜絕出現權力真空。“設置任何職權的目的都在於(yu) 充分發揮其效能。”[51]經過流程再造，機構改革後的行政職能應當是科學高效的。“服務流程效率援引理性邏輯，強調透過工具性技術、組織流程的調整、服務運作過程的改善，方能提升效率。”[52]“依行政院核定之‘全麵推廣政府服務流程改造’整體(ti) 規劃報告，該項政府服務流程改造措施之目標及關(guan) 鍵策略摘述如下：(一)民眾(zhong) 不出門能辦大小事，善用資通訊科技，持續創新政府多元服務管道，提供單一窗口服務，協助民眾(zhong) 在行動載具上可快速取得政府服務。關(guan) 鍵策略為(wei) 多用網絡少用馬路，讓民眾(zhong) 不用臨(lin) 櫃也可以申辦案件或查詢進度。(二)民眾(zhong) 臨(lin) 櫃服務一次OK，檢討民眾(zhong) 申辦案件時檢附書(shu) 證謄本之必要性，達到全麵免附書(shu) 證謄本的目標。關(guan) 鍵策略為(wei) 一處收件全程服務，機關(guan) 應設置單一窗口全功能服務櫃台，提供跨機關(guan) 或部門整合服務。(三)政府應主動關(guan) 心服務到家，推動基層公務員行動服務機製，針對有需要民眾(zhong) 提供主動到府服務。關(guan) 鍵策略為(wei) 現場受理連線申辦，透過網絡及行動載具，由第一線人員主動到府服務。”[53]“服務流程改造三部曲未來如何與(yu) 現行整合服務效能躍升方案區隔，俾全麵展開、具體(ti) 落實將是我們(men) 持續努力的重點。”[54]綜上，通過流程再造與(yu) 清單管理，從(cong) 根本上解決(jue) 了機構改革後各部門應當做什麽(me) 、如何做和不能做什麽(me) 的問題，適應了機構改革的變化，明晰了行政主體(ti) 的應有職責。

　　三、本次機構改革的實踐難點

　　改革的方向已經指定，目標已經明確，機構改革後能否實現預期，尚需待以時日。當下的大部製遠未進入理想狀態，在機構設置、運作程序、組織架構、職能分配等方麵尚處於(yu) 觀望態度。機構改革需要實踐的磨合，必須讓職能、機構與(yu) 人事等相匹配。

　　(一)內(nei) 部行政將成為(wei) 衡量機構改革成效的重要標準

　　傳(chuan) 統行政法重點關(guan) 注外部行政行為(wei) ，形成了“內(nei) 外有別”的格局。“結果，人們(men) 認為(wei) ，行政機關(guan) 麵向其內(nei) 部發布的通知在同市民的關(guan) 係上並不具有法律效力，以至於(yu) 將其排除在法學考察的範圍之外。”[55]實際上，“隨著時代的變遷以及憲政理論和法治國理論的發展，特別權力關(guan) 係逐漸瓦解，並且被部分廢除。”[56]特別是在機構改革的場景下，大部門體(ti) 製下的內(nei) 部行政將成為(wei) 未來行政法亟需關(guan) 注的焦點問題。從(cong) 這個(ge) 角度講，內(nei) 部行政行為(wei) 將是整個(ge) 國家行政行為(wei) 的關(guan) 鍵所係。“行政法不再是行政外部關(guan) 係法，行政內(nei) 部事務也應該在組織法、預算法與(yu) 其他相關(guan) 行政法規下觀察其法律關(guan) 係。”[57]“內(nei) 部行政法和外部行政法是行政法的兩(liang) 個(ge) 同心圓。”[58]故諸如“大部門內(nei) 設機構權責如何配置，如何實現責、權、利的統一?有無保障內(nei) 設機構有效運行的工作機製?”[59]等將成為(wei) 現實問題。“當今的國家絕對不是一種自為(wei) 封閉的一個(ge) 單位，而是長成十分巨大的內(nei) 部強烈分化的機器。”[60]因此，在職能增加、人員增多的情況下，如何規範內(nei) 部行政行為(wei) 、提升內(nei) 部行政效率，需要重點研究。

　　1.遵循部門規律，整體(ti) 構建內(nei) 部行政。首先，必須運用整體(ti) 性視角。機構改革在職權配置上本身就遵循著從(cong) 分散走向集中，從(cong) 部分走向整體(ti) ，從(cong) 破碎走向整合的原則。因此應當從(cong) 全局的視野，建構係統性、整體(ti) 化的製度和運行機製，保障大部門的整體(ti) 性運作。內(nei) 部行政必須實施係統整合，進行係統性的機構整合、職能整合、製度整合和技術整合。[61]“隻有通過整合服務的方式為(wei) 公眾(zhong) 提供無縫隙的公共服務才能真正實現以公共需求為(wei) 目標的整體(ti) 性治理。”[62]其次，必須運用過程性思維。在大部製下，“任何一個(ge) 行政行為(wei) 都不是一個(ge) 個(ge) 單一、孤立、靜止的行為(wei) 和結果”[63]，而是經曆不同的階段和過程。“如果說傳(chuan) 統行政法研究某個(ge) 行政行為(wei) ，隻是研究行政行為(wei) 體(ti) 係中一個(ge) ‘點’的話，那麽(me) 行政過程則是研究由不同的行政行為(wei) 的‘點’所構成的一條‘線’和‘鏈’，並在此基礎上研究‘麵’與(yu) ‘體(ti) ’。”[64]因此，內(nei) 部行政必須具備過程性思維，進行全局性、立體(ti) 性的建構。

　　2.內(nei) 部結構優(you) 化，推行扁平化管理。結構優(you) 化是指大部門體(ti) 製下內(nei) 部各部分、不同機構協調發展，各種要素得到充分合理利用，各種資源配置優(you) 化合理的過程和狀況。“組織之所以不同於(yu) 一般的群體(ti) 聚合，就在於(yu) 它是有著一定結構的，可以說，一切組織都包含著一定的結構。組織的結構是組織秩序賴以發生的前提，也正是因為(wei) 組織是有著一定的結構的，組織才是可以管理的，才能實現一定的社會(hui) 功能。而且，一個(ge) 組織的結構狀況，也代表著這個(ge) 組織整體(ti) 上的‘健康’狀況，一個(ge) 組織能否有效地發揮其社會(hui) 功能，在很大程度上，是由它的結構所決(jue) 定。”[65]在大部製下，大部內(nei) 各職能部門分工合作，人、財、物等資源得到有機整合和充分利用，部門內(nei) 資源充分共享。“因此，我們(men) 應該大量減少組織的中間管理層，加強操作執行層與(yu) 高層決(jue) 策層的直接溝通，使得組織管理層次減少。當然，從(cong) 組織理論來看，這有可能導致組織管理幅度加寬，出現所謂行政組織的扁平化。”[66]“政府組織結構扁平化、層級簡單，易於(yu) 上情下達、下情上達，因此要按科學性與(yu) 整體(ti) 性的要求調整機構，多餘(yu) 的取消，重疊的合並。”[67]

　　3.區分職權性質，進行內(nei) 部分權。“當一個(ge) 組織之規模擴大而形成龐大複雜的組織時，必然走向高度專(zhuan) 業(ye) 化與(yu) 分工。”[68]因此，在執法權相對集中的同時，內(nei) 部分權顯得尤其重要。行政權可以細化為(wei) 幾種類別，不同性質的職權有不同的特點與(yu) 運行規律。如果把不同性質的職權盲目地攪在一起，勢必違反權力運行的規律，造成權力之間的不適與(yu) 幹擾。故凡性質不同的職權，理應進行區分行使。據此，在大部門體(ti) 製內(nei) ，可以通過細分職權，將行政權細化為(wei) 決(jue) 策權、執行權、監督權，分別配置給不同的內(nei) 設機構去行使，進而實現行政權的相互製約與(yu) 協調。“行政三分製”來源於(yu) 深圳的改革實踐，在事務分析、職能分析的基礎上，以大行業(ye) 、大係統的理念設置若幹決(jue) 策部門，根據相關(guan) 決(jue) 策部門的關(guan) 聯業(ye) 務設置若幹執行局，監察則由深圳市監察局履行。[69]“由於(yu) 決(jue) 策部門、執行部門、監督部門的分離，三者利益不再完全一致，任何一個(ge) 部門的行為(wei) 都時刻處在其他兩(liang) 個(ge) 部門的牽製和監督當中。”[70]當然“行政三分製”並非包治百病的靈丹妙藥，並不是所有部門都適合於(yu) 采用。比較可行的方法是在服務職能明確、服務對象清晰、執法依據充分、執法程序規範的綜合管理部門開展先行試點，合理設計改革方案，做好調查與(yu) 論證，進行頂層設計。不容忽視的是，內(nei) 部分權本質上是一種行政自製，具有天然的局限性。“製度如何架構、自我規製的效果又該如何檢驗是行政自製理論無法規避的問題。”[71]因此，還需要強化外部監督問題。

　　4.規範內(nei) 部程序，強化規則意識。在大部製下，有必要引入“程序合作理念”，在這一理念下所有參與(yu) 行政程序的主體(ti) 在程序上都處於(yu) 一種分工合作、互相協助的地位，以便能在最短的時間內(nei) ，用最少的人力和物力，作出最正確的行政決(jue) 定。[72]據此，所有的內(nei) 部程序在本質上就具有團體(ti) 性，需要內(nei) 部成員的通力合作。故需要嚴(yan) 格內(nei) 部行政程序的規範性，提高行政權運行的公開性與(yu) 透明性，讓權力在陽光下運行。“實體(ti) 決(jue) 定的事件越困難和複雜，程序的設計要求就應當越嚴(yan) 格。”[73]因此，規範內(nei) 部行政的程序至為(wei) 重要。“缺少陽光與(yu) 目光監督的內(nei) 部行政程序也容易發生權力濫用，或者造成腐敗。”[74]理想的做法是將內(nei) 部行政的依據、程序、內(nei) 容等主動向社會(hui) 公開，接受社會(hui) 公眾(zhong) 的監督。一方麵，公眾(zhong) 通過公開的信息，可以對行政權的行使進行評判、分析，進而監督權力。因此，程序“具有同步監控行政權力的功能”。[75]另一方麵，公眾(zhong) 可以根據公開的信息，把握行政事務的處理進度，對相關(guan) 的事務進行合理的預期。因此，內(nei) 部行政工作需要從(cong) 傳(chuan) 統的封裝狀態向開放行為(wei) 轉變，在內(nei) 部行政過程中應當允許公眾(zhong) 的參與(yu) ，保障公眾(zhong) 的言語陳述和利益表達權益，展現內(nei) 部行政的行為(wei) 過程。這裏講的內(nei) 部行政程序主要是指行政主體(ti) 在實施相關(guan) 行政行為(wei) 時必須遵循的內(nei) 部規則。特別是在新行政訴訟法施行的背景下，一定要樹立內(nei) 部程序也是法定程序的理念。這是因為(wei) ，行政機關(guan) 的內(nei) 部程序規則、內(nei) 部裁量基準都是司法監督的視野之內(nei) 。“對於(yu) 行政裁量加以具體(ti) 化的‘裁量準則’，以及對於(yu) 高度科技性的法律概念加以具體(ti) 化的所謂‘對規範加以具體(ti) 化的行政規則’，也應為(wei) 相同的處理，亦即違反之所作成的行政行為(wei) ，將構成外部法之違反，從(cong) 而得被當事人訴請撤銷。”[76]

　　5.借助技術手段，進行網格化管理。通過網絡信息平台層層把關(guan) ，讓權力運行的每一個(ge) 細節都在網絡平台上精細化操作，實現嚴(yan) 格的網格化管理。網格化管理最早源於(yu) 北京市東(dong) 城區開展的萬(wan) 米網格管理法，它運用網絡地圖的原理，以一萬(wan) 米為(wei) 基本單位，將東(dong) 城區所轄區域細分為(wei) 若幹網格化單元，由行政主體(ti) 對相關(guan) 區域進行全時段監控，從(cong) 而實現城市管理的分層、分級、全區域。[77]網格化管理意味著行政職能行使的信息化處理，將現代信息技術和網絡作為(wei) 行使職權和提供服務的有效手段，打造整體(ti) 性的信息處理機製，構建一體(ti) 化的信息係統，保證組織間、層級間的信息共享，確保每個(ge) 步驟相互銜接、相互監督，形成順暢的整體(ti) 性流程。

　　(二)行政方式革新將成為(wei) 深化機構改革的現實需要

　　“從(cong) 政府治理的方式上看，大部製改革就是要改變傳(chuan) 統管製行政中單純依靠單方麵的命令、強製手段和方式來實現行政目的的情形，通過聽證、協商、合同、指導等多元化的、柔性的、富含民主精神的參與(yu) 製度的供給，賦予社會(hui) 公眾(zhong) 對服務的選擇權，充分調動社會(hui) 公眾(zhong) 參與(yu) 公共治理的主動性和積極性，使政府和公民雙方在合作、互動與(yu) 互利中實現各自預期的目的。”[78]深化機構改革，客觀上呼喚行政行為(wei) 方式的革新，這就要求完善改造傳(chuan) 統的行為(wei) 方式，推行柔性行為(wei) 方式。《中共中央關(guan) 於(yu) 全麵深化改革若幹重大問題的決(jue) 定》中明確提出，推廣政府購買(mai) 服務，凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭(zheng) 機製，通過合同、委托等方式向社會(hui) 購買(mai) 。因此，“政府和非政府主體(ti) 是在豐(feng) 富的製度背景下行事，以彼此互相關(guan) 聯的方式行事，在法律規則、非正式實踐和共識的背景下行事。這些公私安排使純粹公的角色或純粹私的角色的簡單劃分無法實現。”[79]世易時移，變革宜矣。隨著機構改革的深入，行政部門的職能在不斷變化，行政的邊界也在不斷延伸，實現行政任務的方式、手段都在發生變化。隻要在法秩序未禁止的情況下，行政機關(guan) 擁有選擇公法或私法的行為(wei) 形式完成行政任務。正如學者所言：“行政機關(guan) 的創新並非在一切領域皆可實現——其在社會(hui) 管理中最有可能實現的是行政方式或執法方式的創新。”[80]特別是在“互聯網+”的時代場景下，虛擬網絡變成現實行政平台的作用日益凸顯，政府部門的各種行政服務都可利用先進軟件探索更好的服務方式。

　　行政行為(wei) 方式的革新是一個(ge) 複雜的係統，“既包括傳(chuan) 統方式的改造庫，又包括新型方式的備選庫。其構建過程中，需要首先厘清以下基本問題：構建的原則是什麽(me) ，各種方式的改造內(nei) 容是什麽(me) ，傳(chuan) 統方式與(yu) 新型方式的關(guan) 係如何?這需要一個(ge) 過程。”[81]

　　首先，適應新的治理形勢，對傳(chuan) 統的行為(wei) 方式進行再造，打造成為(wei) 具有現代氣息的“升級版”。即對行政處罰、行政許可、行政征收、行政許可等行為(wei) 的流程、程序進行改造，注入民主、參與(yu) 內(nei) 核，規範行為(wei) 內(nei) 容。改造傳(chuan) 統的行政行為(wei) ，旨在通過行政權的自查和規範，完善權力行使的程序與(yu) 方式，提高權力行使的公開性和透明度，重點應當做好以下三個(ge) 方麵的工作：1.對傳(chuan) 統的行政行為(wei) 進行職權厘定。這一環節以職權法定、權責明確、共性歸納為(wei) 標準進行再造。根據行政權力和政務服務的事項將傳(chuan) 統的行政權進行歸類，針對每類行政行為(wei) 的共同特點，從(cong) 權力名稱、實施主體(ti) 、權力依據、行政條件、責任監督等方麵進行共性歸納。2.通過融入柔性改造程序，進行流程改造。這一環節以建立完善、柔性的權力運行程序為(wei) 重點。通過設計法定流程圖，將行政行為(wei) 的法定期限、法定步驟、運行流程等明確化，構成規範的內(nei) 部流程圖與(yu) 外部流程圖。在設計法定流程的基礎上，重點加強對強製性行為(wei) 進行柔性改造，融入教育、引導等程序，體(ti) 現行政法的人, , 文精神和民主氣, 息，然後再, 允許實施法定的處罰或製裁方式，作為(wei) 中間環節，最後設計一個(ge) 回訪反饋程序，充分關(guan) 注行政權的社會(hui) 效果，提高行政權的滿意度。3.突出執法考評，加大追究力度。執法考評與(yu) 內(nei) 部考核是評價(jia) 行政權行使情況，檢驗行政權成效的重要機製，也是落實責任製的基本要求。“有既定的規則隻是法治的一個(ge) 方麵，任何組織和個(ge) 人都必須為(wei) 其違反規則的行為(wei) 承擔責任，是法治更為(wei) 重要的應有之義(yi) ;有規則而無責任追究機製，實等同於(yu) 無法治。”[82]通過確定科學的考評指標，統一考評內(nei) 容，形成激勵機製。嚴(yan) 格考評製度，提升考評的客觀性，健全責任追究製度。通過職權厘定、流程改造、執法考評，最終形成動態的行政行為(wei) 方式“升級版”。

　　圖1 傳(chuan) 統行政行為(wei) 方式流程再造圖

　　其次，把握時代脈博，對新型的行為(wei) 方式進行類型化，構建複合的行政方式體(ti) 係。在傳(chuan) 統行政行為(wei) 方式再造的基礎上，構建現代化的行政行為(wei) 信息係統、行政行為(wei) 選擇係統和行政行為(wei) 反饋係統。1.行政行為(wei) 信息係統。一個(ge) 不爭(zheng) 的事實是，“在信息人時代，各級政府和主管機關(guan) 設立了大批含有巨量個(ge) 人信息的應用信息係統，對個(ge) 人信息的收集、使用和處理已經成為(wei) 各種公權力運行的最基本手段之一。”[83]借助於(yu) 現代的信息手段，信息係統可以科學判斷行政權行使中可能遇到的阻力與(yu) 隱患，可以有效預防規避潛在的風險，提高行政權行使的社會(hui) 效果。信息係統對於(yu) 行政執法權的行使至關(guan) 重要，它決(jue) 定著行政行為(wei) 方式的選擇。行政機關(guan) 根據行政權行使的需要，對信息數據進行分析，注重行政的科學性。行政實踐中，根據守法和違法的統計，將執法的頻度與(yu) 違法的頻度相對應，進行精準的執法。信息係統要求行政機關(guan) 廣泛收集、識別各種信息，如戶籍管理、治安維護、出行出境、打擊犯罪、醫療衛生等，通過統一的信息平台進行管理與(yu) 共享。信息係統包括約見座談方式、風險評估方式、民意收集方式、調查統計方式等。2.行政行為(wei) 選擇係統。選擇係統強調的是行為(wei) 方式的多元化，優(you) 先考慮新型行為(wei) 方式，實現傳(chuan) 統與(yu) 新型的相互配合，突出行政行為(wei) 方式的改進，而不是刻意區別對象、違背法治目標選擇性執法。“在執法方式和手段的選擇上，行政機關(guan) 還有著相對靈活的、可以自由選擇的空間，這在強製執法與(yu) 非強製執法的選擇上表現得更為(wei) 明顯。”[84]選擇係統既包括傳(chuan) 統的行政強製方式、行政命令方式、行政處罰方式等，又包括新型的行政指導方式、行政合同方式、行政資助、公私合作等方式。近些年來，在行政實踐中日益推行的“說理式執法”，將“說、勸、引、商、幫”等柔性方式導入傳(chuan) 統的行政行為(wei) 中，增強了傳(chuan) 統行政許可、行政處罰的可接受性、可操作性。[85]傳(chuan) 統方式與(yu) 新型方式的地位是平等的，可供靈活選擇的。“非強製行政與(yu) 強製行政之間是序列關(guan) 係，而非替代關(guan) 係。”[86]柔性行為(wei) 前置程序，意味著優(you) 先選擇的考慮，並不意味著完全放棄強製行為(wei) 的正當性。當柔性行為(wei) 方式不能奏效時，必須依法采用強製性方式。當前行政法治的發展，新型的柔性行為(wei) 方式無論是在數量上還是在種類上，都呈現出上漲的趨勢。[87]3.行政行為(wei) 反饋係統。行政權的行使具有目的正當性，既要有預期的法律效果，還需要良好的社會(hui) 效果。反饋係統既是一個(ge) 行政權行使的評價(jia) 係統，又是行政權的改進係統。它可以客觀地反映行政權行使的社會(hui) 效果，評價(jia) 行政權行使的總體(ti) 狀況。評價(jia) 行政權行使效果的標準，主要在於(yu) 是否符合法律的本意、是否符合人民群眾(zhong) 的利益。在這個(ge) 意義(yi) 上講，合法性指的是宏觀上的人民滿意，符合整體(ti) 上的人民利益;行政相對人的滿意則是具體(ti) 的人民滿意，符合行政服務對象的最終認可。反饋係統包括評議考核方式、執法回訪方式、服務監督評價(jia) 等。需要說明的是，“互聯網+”時代，“互聯網+行政服務”已經成為(wei) 推行政府治理現代化的重要方式。“互聯網+行政服務”就是以信息化技術為(wei) 支撐，創新從(cong) “群眾(zhong) 跑腿”到“數據跑腿”的服務。這是一種新型的“技術——協同”模式。“既重視信息技術的廣泛應用和深化拓展邏輯，重視電子政府對政府管理變遷的需求及實質回應，同時也注重政府管理的改革和創新，即要求政府適應電子政府構建的需求，積極主動地提供相應的理念、流程、結構和製度等方麵的基礎條件。”[88]

　　圖2 複合行政行為(wei) 方式體(ti) 係效果圖

　　四、結語

　　改革構成了中國社會(hui) 近40年來的主旋律，理論創新、方法創新是社會(hui) 治理創新的一個(ge) 潮流，也是行政法學的基本趨勢。深化機構改革是一場深刻的時代變革。一方麵，它回應了新時代堅持和發展中國特色社會(hui) 主義(yi) 的現實需要，具有鮮明的時代特色。另一方麵，它是推進國家治理體(ti) 係和治理能力現代化的重要舉(ju) 措，彰顯了時代改革精神。機構改革在我國的推行和實踐具有深刻的現實背景和深厚的理論基礎。因此，從(cong) 行政法學的視角看，機構改革帶來了行政職能的調整與(yu) 變化，需要依法予以厘清，需要規範分析和學術支持。全麵深化機構改革也是一場攻堅戰和持久戰，需要凝聚共識和政治定力。改革的方向已經指定，目標已經明確，機構改革要取得預期效果，必須將改革與(yu) 法治統一起來，切實轉變行政職能，“將改革與(yu) 法治兩(liang) 個(ge) 係統相互嵌入形成一個(ge) 內(nei) 生係統，以法治勾勒改革，以改革形塑法治，隻有兩(liang) 者之間形成良性互動”[89]，才能真正實現中國夢。

　　本文通過圍繞行政職能進行的理論分析，以及對當下機構改革麵臨(lin) 的現實困境的探討，審視當下正在深入推進的機構改革，進而梳理和明晰改革的理論邏輯、改革舉(ju) 措以及大部門製運行中的現實問題，有助於(yu) 厘清思路，明確職能，推進改革，同時也可為(wei) 構建中國特色的黨(dang) 和國家機構職能體(ti) 係作進一步的努力。不容否認的是，機構改革中大部門製職能的整合與(yu) 集中，給行政權的運行帶來了極大的挑戰，需要引起高度的重視。因為(wei) 大部門製改革的價(jia) 值取向之一是確保政府行政的公共性，最大限度地增進社會(hui) 的公共福祉。但權力的過分集中容易引起權力的異化。因此，對行政權力的監督不能有絲(si) 毫的放權，而是應當有效強化。“由於(yu) 世界上不存在絕對好的製度，不存在隻有利、沒有弊的製度，因此對製度的選擇同對其他有形物品和無形物品的選擇一樣，都要權衡利弊。”[90]因此，機構改革亟須創新、積累、改進與(yu) 提升。

　　注釋:

　　[1] 參見丁煌主編：《行政管理學》，首都經濟貿易大學出版社2009年版，第36頁。

　　[2] 許放：《中國行政改革概論》，冶金工業(ye) 出版社2012年版，第139頁。

　　[3] 祝捷：《我國政府機構改革的回顧和反思》，載《廣東(dong) 行政學院學報》2010年第5期。

　　[4] 朱光磊、李利平：《回顧與(yu) 建議：政府機構改革三十年》，載《北京行政學院學報》2009年第1期。

　　[5] 杜鋼建：《政府職能轉變攻堅》，中國水利水電出版社2005年版，第41頁。

　　[6] 黃小勇：《中國行政體(ti) 製改革研究》，中共中央黨(dang) 校出版社2013年版，第19頁。

　　[7] 唐鐵漢等：《深化行政管理體(ti) 製改革》，國家行政學院出版社2006年版，第6—7頁。

　　[8] 青鋒、張水海：《我國政府職能轉變的曆史演進及法製特點》，載《行政法學研究》2013年第4期。

　　[9] 竺乾威：《改革的邏輯：機構改革的回顧與(yu) 展望》，載《複旦公共行政評論》2012年第2期。

　　[10] 顏廷銳等：《中國行政體(ti) 製改革問題報告》，中國發展出版社2004年版，第27頁。

　　[11] 劉熙瑞、馬德普：《中國政府職能論：基於(yu) 現代化與(yu) 社會(hui) 主義(yi) 國家治理的戰略思考》，學習(xi) 出版社2017年版，第314頁。

　　[12] 吳佩綸：《當代西方行政改革的理論與(yu) 實踐》，改革出版社1993 年版，第363頁。

　　[13] 竺乾威：《改革的邏輯：機構改革的回顧與(yu) 展望》，載《複旦公共行政評論》2012年第2期。

　　[14] 鄭春燕：《行政任務變遷下的行政組織法改革》，載《行政法學研究》2008年第2期。

　　[15] 黃錦堂：《行政組織法論》，翰蘆圖書(shu) 出版公司2005年版，第25頁。

　　[16] 參見陳愛娥：《國家角色變遷下的行政任務》，載《月旦法學教室》2003年第3期。

　　[17] 黃錦堂：《行政組織法論》，翰蘆圖書(shu) 出版公司2005年版，第24頁。

　　[18] 陶品竹：《中國行政法學體(ti) 係的反思與(yu) 變革》，中國政法大學出版社2015年版，第119頁。

　　[19] 詹鎮榮：《德國法“社會(hui) 自我管製”機製初探》，載《政大法學評論》2004年第8期。

　　[20] 黃錦堂：《行政組織法論》，翰蘆圖書(shu) 出版公司2005年版，第61頁。

　　[21] 參見刁田丁等：《中國機構改革的理論與(yu) 實踐：機構改革調控機製研究》，法律出版社1999年版，第64頁。

　　[22] 吳敬璉、江平：《市場經濟和法治經濟——經濟學家與(yu) 法學家的對話》，載《中國政法大學學報》2010年第6期。

　　[23] 黃錦堂：《行政組織法論》，翰蘆圖書(shu) 出版公司2005年版，第401頁。

　　[24] 宋餘(yu) 俠(xia) 、胡雅芳：《公共治理與(yu) 行政院組織體(ti) 製及職能調整》，載《公共治理季刊》(第一卷第一期)2013年3月。

　　[25] 參見[日]米丸恒治：《私人行政——法的統製的比較研究》，洪英等譯，中國人民大學出版社2010年版，第14頁。

　　[26] 竺乾威：《政府職能的三次轉變：以權力為(wei) 中心的改革回歸》，載《江蘇行政學院學報》2017年第6期。

　　[27] 宋餘(yu) 俠(xia) 、秦正宇：《從(cong) 行政院組織改造談公部門改革、跨域治理的觀點》，載《公共治理季刊》(第二卷第一期)2014年3月。

　　[28] 宋餘(yu) 俠(xia) 、秦正宇：《從(cong) 行政院組織改造談公部門改革、跨域治理的觀點》，載《公共治理季刊》(第二卷第一期)2014年3月。

　　[29] 參見肖捷：《深入推進簡政放權》，載2018年4月23日《人民日報》第7版。

　　[30] 張康之、李聖鑫：《任務型組織中的任務決(jue) 定論》，載《學習(xi) 論壇》2007年第3期。

　　[31] [日]鹽野宏：《行政組織法》，楊建順譯，北京大學出版社2008年版，第18頁。

　　[32] 宋餘(yu) 俠(xia) 、謝偉(wei) 智：《行政組織改造設計原則與(yu) 實務》，載《研考雙月刊》第33卷第3期。

　　[33] 參見[美]羅伯特•B•登哈特：《公共組織理論》，扶鬆茂等譯，中國人民大學出版社2011年版，第49頁。

　　[34] [日]鹽野宏：《行政組織法》，楊建順譯，北京大學出版社2008年版，第50頁。

　　[35] [日]鹽野宏：《行政組織法》，楊建順譯，北京大學出版社2008年版，第117頁。

　　[36] [日]鹽野宏：《行政組織法》，楊建順譯，北京大學出版社2008年版，第117頁。

　　[37] [日]鹽野宏：《行政組織法》，楊建順譯，北京大學出版社2008年版，第155頁。

　　[38] [日]米丸恒治：《私人行政——法的統製的比較研究》，洪英等譯，中國人民大學出版社2010年版，第15頁。

　　[39] 石亞(ya) 軍(jun) ：《深化機構和行政體(ti) 製改革，推動國家治理體(ti) 係創新》，載《政法論壇》2018年第3期。

　　[40] 石佑啟：《我國行政體(ti) 製改革法治化研究》，載《法學評論》2014年第6期。

　　[41] 韓冬雪：《理解現代治理體(ti) 係中的國家職能》，載《國家治理周刊》2014年10月版。

　　[42] 參見蔣健：《改革開放以來我國政府職能轉變的邏輯進路》，載《攀登》2008年第5期。

　　[43] 參見汪玉凱主編：《中國行政體(ti) 製改革20年》，中州古籍出版社1998年版，第141頁。

　　[44] 毛壽龍：《機構改革將完善政府職能體(ti) 係》，載《現代商業(ye) 銀行》2018年第8期。

　　[45] 陳延慶：《提高社會(hui) 治理水平的根本之策——政府職能體(ti) 係變遷的視角》，載《閱江學刊》2014年第10期。

　　[46] 參見楊曉渡：《構建係統完備、科學規範、運行高效的黨(dang) 和國家機構職能體(ti) 係》，載2018年3月14日《人民日報》第6版。

　　[47] 參見石佑啟、黃新波：《我國大部製改革中的行政法問題研究》，知識產(chan) 權出版社2012年版，第36頁。

　　[48] 古步鋼、林賢文：《由行政流程改造探討提升政府服務品質之策略》，載《研考雙月刊》(第36卷第5期)。

　　[49] 古步鋼、林賢文：《由行政流程改造探討提升政府服務品質之策略》，載《研考雙月刊》(第36卷第5期)。

　　[50] 參見劉豔：《行政流程再造是激活市場關(guan) 鍵》，載2015年3月25日《經濟參考報》第1版。

　　[51] 朱孝清：《司法職權配置的目標和原則》，載《法製與(yu) 社會(hui) 發展》2016年第2期。

　　[52] 宋餘(yu) 俠(xia) 、秦正宇：《從(cong) 行政院組織改造談公部門改革、跨域治理的觀點》，載《公共治理季刊》(第1卷第1期)2014年3月。

　　[53] 宋餘(yu) 俠(xia) 、胡雅芳：《公共治理與(yu) 行政院組織體(ti) 製及職能調整》，載《公共治理季刊》(第1卷第1期)2013年3月。

　　[54] 古步鋼、林賢文：《由行政流程改造探討提升政府服務品質之策略》，載《研考雙月刊》(第36卷第5期)。

　　[55] [日]大橋洋一：《行政法學的結構性變革》，呂豔濱譯，中國人民大學出版社2008年版，第12頁。

　　[56] 張尚鷟：《走出低穀的中國行政法學——中國行政法學綜述與(yu) 評價(jia) 》，中國政法大學出版社1991年版，第138頁。

　　[57] 張錕盛：《行政法學另一典範之期待——法律關(guan) 係理論》，載《月旦法學雜誌》2005年第6期。

　　[58] See Bruce.Wyman，The Principles of the Administrative Law governing the Relations of Public Officers ，Minnesota Minn. Keefe-Davidson Co.，1903，p22.

　　[59] 郎佩娟：《積極穩妥推進新一輪機構改革》，載《中國黨(dang) 政幹部論壇》2018年第2期。

　　[60] 黃錦堂：《行政法的概念、起源與(yu) 體(ti) 係》，翁嶽生編《行政法》，中國法製出版社2009年版，第86頁。

　　[61] 參見吳德星：《以整體(ti) 政府觀深化機構和行政體(ti) 製改革》，載《人民論壇》2018年1月上。

　　[62] 史雲(yun) 貴、周荃：《整體(ti) 性治理：梳理、反思與(yu) 趨勢》，載《天津行政學院學報》2014年第5期。

　　[63] 石佑啟、黃新波：《我國大部製改革中的行政法問題研究》，知識產(chan) 權出版社2012年版，第270頁。

　　[64] 湛中樂(le) ：《現代行政過程論——法治理念、原則與(yu) 製度》，北京大學出版社2005年版，第11頁。

　　[65] 張康之等：《任務型組織的結構》，中國人民大學出版社2009年版，第107頁。

　　[66] 胡象明等：《應對全球化：中國行政麵臨(lin) 的挑戰與(yu) 對策》，北京師範大學出版社2011年版，第176頁 。

　　[67] 胡象明等：《應對全球化：中國政麵臨(lin) 的挑戰與(yu) 對策》，北京師範大學出版社2011年版，第171頁 。

　　[68] 連宏華：《組織重組理論之探討》，載《中國行政評論》第8卷第3期。

　　[69] 參見肖金明、李衛華主編：《行政管理體(ti) 製法治化研究》，山東(dong) 大學出版社2010年版，第119頁。

　　[70] 薛剛淩、張國平：《論行政三分製的功能定位》，載《行政管理改革》2009年第3期。

　　[71] 鄭雅芳：《行政裁量基準研究》，中國政法大學出版社2013年版，第133頁。

　　[72] 參見陳峰：《政社互動：創新社會(hui) 管理背景下的行政法新模式》，載《北方法學》2013年第6期。

　　[73] [德]哈特穆特•毛雷爾：《行政法學總論》，高家偉(wei) 譯，法律出版社2000年版，第460頁。

　　[74] 盧政峰：《內(nei) 部行政程序及其法治化建構研究》，載《遼寧大學學報(哲學社會(hui) 科學版)》2018年第3期。

　　[75] 張曉光：《行政相對人在行政程序中的參與(yu) 權》，載《行政法學研究》2000年第3期。

　　[76] 黃錦堂：《行政法的概念、起源與(yu) 體(ti) 係》，翁嶽生編《行政法》，中國法製出版社2009年版，第88頁。

　　[77] 參見陳平：《網格化——城市管理新模式》，北京大學出版社2006年版，第51頁。

　　[78] 石佑啟、黃新波：《我國大部製改革中的行政法問題研究》，知識產(chan) 權出版社2012年版，第64頁。

　　[79] [美]喬(qiao) 迪•弗裏曼：《私人團體(ti) 、公共職能與(yu) 新行政法》，畢洪海譯，載《北大公法評論》第5卷第2輯，法律出版社2004年版。

　　[80] 劉福元：《政府柔性執法的製度規範建構——當代社會(hui) 管理創新視野下的非強製行政研究》，法律出版社2012年版，第65頁。

　　[81] 戢浩飛：《治理視角下行政執法方式變革研究》，中國政法大學出版社2015年版，第253頁。

　　[82] 沈巋：《公立高等黨(dang) 校如何走出法治真空》，羅豪才主編：《行政法論叢(cong) (第5卷)》，法律出版社2002年版，第57頁。

　　[83] 孫平：《係統構築個(ge) 人信息保護立法的基本權利模式》，載《法學》2016年第4期。

　　[84] 劉福元：《政府柔性執法的製度規範建構——當代社會(hui) 管理創新視野下的非強製行政研究》，法律出版社2012年版，第65頁。

　　[85] 參見田誌明：《說理式執法初探》，載《揚州大學稅務學院學報》2010年第5期。

　　[86] 劉福元：《政府柔性執法的製度規範建構——當代社會(hui) 管理創新視野下的非強製行政研究》，法律出版社2012年版，第109頁。

　　[87] 莫於(yu) 川等：《行政執法新思維》，中國政法大學出版社2017年版，第196頁。

　　[88] 張銳昕等：《網絡時代政府職能轉變問題研究》，中國書(shu) 籍出版社2013年版，第91—92頁。

　　[89] 朱新力：《困境與(yu) 出路：行政審批製度改革的法治進階》，載《中共浙江省委黨(dang) 校學報》2016年第3期。

　　[90] 蘇力：《道路通向城市——轉型中國的法治》，法律出版社2004年版，第177頁。