從(cong) 改革大方向來看，真正的差別化土地利用與(yu) 其他市場中的差異化經營有共同本質，即資源的使用者會(hui) 利用自身掌握的各種資源做出對自己最有利的資源利用方式。

　　8月31日，國土資源部召開部長辦公會(hui) 議，審議並原則通過了《關(guan) 於(yu) 推進土地利用計劃差別化管理的意見》。

　　據報道，意見圍繞建立健全計劃指標體(ti) 係、加強計劃總量結構和布局調控、改進計劃編製下達方法、推進計劃分類精細化管理、嚴(yan) 格監管考核等方麵進一步提出了差別化管理的措施，希望最終實現在土地利用計劃管理中重點按照各地區土地資源供應的現狀、規劃執行、固定資產(chan) 投資、補充耕地等因素，綜合測算、科學分解下達計劃指標，提高計劃的針對性和有效性，更好地發揮計劃的調控和引導作用。

　　差別化管理是這幾年來國土管理領域的一個(ge) 熱門詞匯，國土資源部多次強調在土地管理中探索、實行和深化差別化土地管理政策，但在部這一級層麵出台統一的政策意見尚屬首次。政策的效果如何，會(hui) 在實施幾年後做一次政策評估。但根據近幾年來部門和地方的實踐情況，並從(cong) 理論層麵來探討，其邏輯與(yu) 真正效果是值得商榷的。

　　差別化管理的基本邏輯大致如下：

　　各地的發展階段、資源稟賦不同，需要針對不同地區製定並實施采取有差別的利用和管理政策，引導土地資源實現更合理的利用。具體(ti) 到土地利用計劃的差別化，國土資源部規劃司的負責人談過具體(ti) 的設想，針對東(dong) 中西部的差別，有不同的差別政策：對東(dong) 部發達地區，從(cong) 嚴(yan) 控製新增用地指標，逐步加大增減掛鉤和圍填海用地指標規模；對中部和東(dong) 北地區，合理安排新增用地指標，適當加大增減掛鉤指標，推進采礦和用地管理方式改革；對西部欠發達地區，加大新增用地指標安排傾(qing) 斜力度，鼓勵使用未利用土地指標。似乎萬(wan) 事俱備，隻等一聲令下全麵實施了。

　　隻是，如同所有的從(cong) 上至下的計劃管理模式一樣，土地利用計劃的差別化管理需解答以下幾個(ge) 問題：一是能夠獲得各地完整而真實的數據來作為(wei) 分析判斷的基礎；二是有無一套理論上客觀、科學的分析評判體(ti) 係；三是能否針對評判的結果做出科學合理的管理政策；四是製定出的政策能否如臂使指一樣被及時、不打折扣地實施。隻有這四個(ge) 問題都能給出正麵的答案之時，才能說這一套計劃體(ti) 係就其政策目標與(yu) 效果之間存在一定的可能性。

　　隻是，不論數據的真實性、評判的科學性還是政策合理性，乃至實施的不打折扣，現實中給出的答案似乎都是反麵的，但管理層卻似不言自明地認為(wei) 自己能做到這四點，這不能不說有些估計過高。

　　土地利用計劃本質上和過去計劃經濟的內(nei) 在邏輯是一致的，計劃製定者自認為(wei) 是萬(wan) 能的，體(ti) 係運行也不存在交易成本。隻是這一套邏輯已經在上世紀的各國實踐中證明無法行得通。現在談土地利用計劃，似乎要證明政策的製定不是沒有根據，而是具體(ti) 針對各地差異，在分析的基礎上做出，要賦予計劃一種科學的色彩。

　　按照哈耶克的理論，從(cong) 上至下地搞計劃是基於(yu) 一種“建構理性”，認為(wei) 人（至少計劃者）是全知全能的，能洞悉社會(hui) 的方方麵麵，以為(wei) 通過理性可對人類事物進行全能的設計和計劃。隻是再“理性”的計劃，都無法適應個(ge) 體(ti) 不同的消費偏好，無法創造動態均衡的市場競爭(zheng) 所產(chan) 生的創新激勵，在社會(hui) 福利的效用增益方麵更是乏善可陳。最後，計劃者不僅(jin) 無法帶來資源的合理利用，反而會(hui) 形成錯配，乃至形成粗陋的管理和單調的產(chan) 品，要求社會(hui) 和個(ge) 體(ti) 來適應。這是為(wei) 什麽(me) 所有的計劃經濟都是短缺經濟的原因，也是我國計劃經濟時期人民普遍隻有黑灰藍的衣服可穿的原因。

　　反觀這幾年土地利用的計劃管理，效果不盡如人意。左手是大量土地批而未用，右手是普遍的土地未批先用的情形；一方麵說人多地少，資源緊張，另一方麵大量土地閑置。更典型的是每年土地計劃指標的分配，要科學分析各地的需求，無法做到，隻好演變成各地編製帶水分的項目和用地需求，上麵根據曆史的分配情況和上報的數據，削掉一定比例後再下發。現實中就變成了會(hui) 哭的孩子有奶喝，也出現了各種拉關(guan) 係的舉(ju) 動，各地領導進京拜訪國土資源部成了一個(ge) 標準動作。

　　土地資源應如何合理配置以提高效率，同樣也有計劃和市場兩(liang) 類思路。計劃的理論缺陷與(yu) 現實弊端已無需贅言，還可以通過對國外的配置方式來對比。很多發達國家沒有土地管理部門，有也大多是做資源保護用途的，更沒有指標的計劃體(ti) 係；土地資源通過用途管製、社區規劃、市場配置來使用，卻找不到土地違法的種種問題，更難見資源浪費閑置的現象。

　　從(cong) 黨(dang) 的“十四大”開始，我國就不斷強調要對生產(chan) 要素實行市場化配置，從(cong) 改革大方向來看，真正的差別化土地利用與(yu) 其他市場中的差異化經營有共同本質，即資源的使用者會(hui) 利用自身掌握的各種資源做出對自己最有利的資源利用方式。或者說，市場價(jia) 格就是最大的差異化表現，它綜合體(ti) 現了資源稟賦、市場需求上的差異。但是當前由於(yu) 政府管理體(ti) 製、產(chan) 權與(yu) 稅收製度等各種相關(guan) 改革還沒有進展到這一步，更由於(yu) 主管部門政策路徑選擇的偏向，不僅(jin) 當前無法實現在管理和產(chan) 權製度大框架一致且穩定的基礎上發揮基於(yu) 用地者個(ge) 體(ti) 差別化而利用土地的模式，更讓人擔憂的是在相反的道路上越走越遠。