【核心提示】現行憲法對其頒布前的非國有土地一律國有化，實質上屬於(yu) 征收，應盡快“補課”，一是考慮對被征收者做合理補償(chang) ，二是通過合適的方式將非國有土地所有權規定為(wei) 類似繼承得來的長久使用權。

　　城市土地國有是我國整個(ge) 土地製度的關(guan) 鍵所在。弄清它的來龍去脈，或許有助於(yu) 理解我們(men) 土地問題的現狀和未來的發展空間。本文主要談客觀事實，描繪它的曆史脈絡。

　　改革開放前的土地製度變化

　　1950年前後的土改僅(jin) 限農(nong) 村，城市土地則基本維持原狀。1949年4月25日的“中國人民解放軍(jun) 布告”在指出“農(nong) 村中的封建的土地所有權製度……應當廢除”的同時，專(zhuan) 門強調：“城市的土地房屋，不能和農(nong) 村土地問題一樣處理”。而後的《中國人民政治協商會(hui) 議共同綱領》（實即臨(lin) 時憲法）第3條又明確規定：“保護工人、農(nong) 民、小資產(chan) 階級和民族資產(chan) 階級的經濟利益及其私有財產(chan) ”。

　　在實踐中，除“沒收了帝國主義(yi) 地產(chan) 主、國民黨(dang) 政府、官僚資本、戰犯、反革命分子、封建地主在城市中的土地，接收了外國僑(qiao) 民解放前在城市中購置的房地產(chan) ”外，大部分城市私有土地仍受保護，各地政府還據民國時代的地契對其換發了新政權的“土地所有權證”。

　　1954年憲法仍有限地保護資本家的生產(chan) 資料（包括土地）所有權，而城市居民的房地產(chan) 作為(wei) 生活資料則受明確保護。直至1955年，城市中私有房地產(chan) 保持了較高的比例（如蘇州可達86%）。那時，房地產(chan) 買(mai) 賣相當活躍，如一些名人（如吳祖光等）為(wei) 在北京安家購置了房地產(chan) 。

　　在1954年憲法頒布不久，開始了城市土地事實上的部分國有化。1955年12月16日中央書(shu) 記處第二辦公室擬定、中共中央批轉“關(guan) 於(yu) 目前城市私有房產(chan) 基本情況及進行社會(hui) 主義(yi) 改造的意見”，正式提出“對私有房產(chan) 的社會(hui) 主義(yi) 改造”，最終目的是“逐步改變其所有製”。

　　改造方式主要有二：一是“國家經租”，即“由國家進行統一租賃、統一分配使用和修繕維護，並根據不同對象，給房主以合理利潤”（現在仍常被熱議的“經租房”即源於(yu) 此）；二是對“原有的私營房產(chan) 公司和某些大的房屋占有者”進行公私合營。

　　改造的起點是50平方米，私有房產(chan) 凡超過該標準，就要由政府經租或合營。實踐走得更遠。據1963年12月30日國家房產(chan) 管理局所作的“關(guan) 於(yu) 私有出租房屋社會(hui) 主義(yi) 改造問題的報告”，實踐中“把總共隻占有幾間房屋的工人和貧、下中農(nong) 出租的少量房屋也納入了改造”，或“隻要有出租房屋就實行經租；有的地方還將房主一部分自住房也實行了經租；不少地方沒有給房主留夠自住房”而租金則是“在一定時期內(nei) 付給房主原房租20％至40％的固定租金”，“給房主的固定租金也有低於(yu) 原房租20％的”（“文革”開始後則完全取消）。

　　經租意味著房主不再有房屋租賃權，實際上也不再有所有權。1964年9月18日最高法院“關(guan) 於(yu) 國家經租的房屋不允許繼承問題的批複”（法研字第80號）即明確指出：“國家經租房屋的業(ye) 主實際上已經喪(sang) 失了所有權”。更重要的是，由於(yu) 房地一體(ti) 的特性，在失去房屋所有權後，與(yu) 之相關(guan) 的土地所有權事實上也隨之喪(sang) 失。

　　但是，城市中仍保留著相當數量的非國有土地，尤其是私人自住（或少量出租）的私有房地產(chan) 。該意見還首次明確提出，要將“一切私人占有的城市空地，街基等地產(chan) ，經過適當的辦法，一律收歸國有”。不過，其中指明，要收歸國有的私人土地隻是“空地、街基”。

　　最早主張一次將城鎮土地全部國有的，是“文革”開始後1967年11月4日國家房產(chan) 管理局、財政部稅務總局關(guan) 於(yu) “答複關(guan) 於(yu) 城鎮土地國有化請示提綱的記錄”。它將上述意見擴大解釋：“其中街基等地產(chan) 應包括在城鎮上建有房屋的私有宅基地”，並強調“無論什麽(me) 人的土地（包括剝削者、勞動人民）都要收歸國有”。

　　該文件顯示，那時土地國有化路線存在一些內(nei) 部爭(zheng) 議：“對土地國有化問題，63年研究過一次，有兩(liang) 種意見，一種是所有城鎮土地一律收歸國有，另一種是先解決(jue) 空閑的出租的土地收歸國有，各執一詞，不得解決(jue) 。65年又進行了調查，當權派的意見是分兩(liang) 步走，在目前文化大革命期間造反派的意見要一次解決(jue) ，並批判了原來兩(liang) 步走的意見”。當時，“造反派”是革命和正確的代名詞，顯然，一步全體(ti) 國有化是該文件的意旨。該記錄成為(wei) “文革”中以“革命”的名義(yi) 侵奪城市私人土地產(chan) 權的行動綱領。

　　親(qin) 曆者回憶，當時“革命群眾(zhong) ”高呼“不交出土地證，砸爛你的狗頭”！並將收繳的地契上繳甚至直接付之一炬。不少人主動將土地證上交。

　　作為(wei) “文革”產(chan) 物的1975年憲法，並未明確追認上述行為(wei) ，也未明確規定城市土地一律國有；其中“城鄉(xiang) 土地”“可以依照法律規定的條件”“征購、征用或收歸國有”的規定，從(cong) 側(ce) 麵反映當時城市中仍保留著非國有土地。

　　總之，當時的城市土地國有化未經過正式立法，其依據是政策性文件甚至行政部門內(nei) 部記錄。

　　1982年起，城市土地一律國有

　　在現行憲法頒布前不久，1982年3月27日國家城市建設總局發布的“關(guan) 於(yu) 城市（鎮）房地產(chan) 產(chan) 權、產(chan) 籍管理暫行規定”仍要求“城市房地產(chan) 管理機關(guan) ，要依照法律的規定，確認產(chan) 權，區別各種不同的土地所有權”。直到當時，有關(guan) 機關(guan) 沒有一律國有化的意圖，並試圖恢複被侵奪的土地產(chan) 權。

　　就在同年底，現行憲法頒布，宣布城市土地一律國有。這不僅(jin) 事關(guan) 億(yi) 萬(wan) 城市居民房地產(chan) 所有權，還事關(guan) 此後城市擴張被納入城市範圍的農(nong) 民集體(ti) 土地所有權。

　　據參與(yu) 當時修憲的肖蔚雲(yun) 教授回憶，修憲時一些人主張農(nong) 村土地也一律國有，理由是若不把土地收歸國有，國家征地時土地所有者會(hui) 漫天要價(jia) ，妨礙經濟、國防建設。但後來慮及農(nong) 民的土地是在“分田地”的號召下，為(wei) 奪取和鞏固政權付出巨大的犧牲才換來的，驟然宣布國有難以為(wei) 農(nong) 民接受，於(yu) 是隻規定城市土地國有。

　　城市土地國有，在事實上為(wei) 獲得建設用地提供了便利。其實，這完全可由征地製度解決(jue) 。

　　1990年4月23日國家土地管理局致最高人民法院民事審判庭的複函（國土（法規）字〔1990〕第13號）中，首次隱晦地回答了上述問題：“我國1982年憲法規定城市土地歸國家所有後，公民對原屬自己所有的城市土地應該自然享有使用權。”所有權與(yu) 使用權的權能和價(jia) 值存在較大不同，把土地所有權降格為(wei) 使用權，需要考慮對差價(jia) 進行公正補償(chang) 。

　　就在1982年憲法頒布後不久，隨著改革開放的深化，城市土地國有又引發了新的難題。在現行憲法製定時，幾乎仍是公有製一統天下，建設用地一律由政府無償(chang) 劃撥。顯然，此時土地一律國有，是與(yu) 上述製度較為(wei) 契合的配套製度。

　　之後，非公有製經濟不斷發展並進而產(chan) 生了日益巨大的用地需求，對此既不能無視但顯然又不宜沿用劃撥。因此1988年的憲法修正案規定“土地使用權可以依法轉讓”，進而形成了建設用地劃撥與(yu) 有償(chang) 出讓的雙軌製。這種雙軌製部分適應了當時經濟發展的需要，但也產(chan) 生了一些新的難題。

　　我國城市土地國有的曆史基本如上，有一些需要繼續解決(jue) 的難題。要言之：其一，現行憲法對其頒布前的非國有土地一律國有化，實質上屬於(yu) 征收，應盡快“補課”，一是考慮對被征收者做合理補償(chang) ，二是通過合適的方式，將現行憲法頒布前的非國有土地所有權規定為(wei) 特殊使用權，它不同於(yu) 政府劃撥或出讓而來的，而是類似繼承得來的長久使用權。

　　其二，城市土地國有是特殊曆史時期的產(chan) 物。最便捷且又有效的解決(jue) 之道是，將現行憲法“城市土地屬於(yu) 國家所有”解釋為(wei) 僅(jin) 針對1982年修憲時既有城市範圍內(nei) 的土地，而不包括之後城市擴張而新被納入到城市範圍內(nei) 的土地。這是使土地流轉多樣化的最可行出路，是尊重農(nong) 民土地權利的必然要求。這樣，可以解決(jue) 當前隻要城市範圍擴張，被納入其中的農(nong) 民集體(ti) 所有土地，就一律隻能由政府直接征收的困局，避免由此而來的一些矛盾，以建立一個(ge) 趨於(yu) 和諧的利益基礎。

　　而且，經濟領域的多種所有製並存早已是社會(hui) 共識，憲法第六條也明確規定“堅持公有製為(wei) 主體(ti) 、多種所有製經濟共同發展的基本經濟製度”。就此而言，隨著城市範圍擴張，新納入其中的土地應該可以繼續保持農(nong) 民集體(ti) 所有不變。

　　（作者為(wei) 中國人民公安大學法律學者）