不同國家、不同時期，不同國家的不同時期，驅動高等教育改革的工具各不相同。比如，在美國，由於(yu) 聯邦政府缺乏明示的教育權，驅動高等教育改革的主要是市場;而在自治力量強大的歐洲，驅動高等教育改革的主要是大學的內(nei) 在邏輯。再比如，在我國民國時期，尤其是抗日戰爭(zheng) 時期，驅動高等教育改革的主要是“戰爭(zheng) ”。相比之下，改革開放40年來，驅動高等教育改革的主要是政策。政策驅動改革既促進了高等教育的大發展與(yu) 大提高，也為(wei) 我國高等教育從(cong) 大國走向強國埋下了陷患。全麵深化高等教育綜合改革既要汲取改革開放40年來政策驅動高等教育改革的有益經驗，也要注意走出“唯政策驅動高等教育改革”的誤區。

　　一、為(wei) 何選擇政策驅動改革

　　我國高等教育改革與(yu) 發展和國家政策密不可分。在政府主導下，高等教育改革和發展的進程對國家政策的出台十分敏感。從(cong) 建國初期的“院係調整”“取締私立大學”“高等教育大躍進”“高校停止招生”到改革開放後的“恢複高考”“國家重點大學建設”“國家重點學科建設”“211工程”“985工程”“高校合並與(yu) 擴招”“雙一流建設”等等，我國高等教育的體(ti) 製、規模、結構、類型、學科、專(zhuan) 業(ye) 、課程，甚至一所大學的興(xing) 衰或存亡都受國家政策的左右。那麽(me) ，是哪些原因導致高等教育改革隻能經由國家政策來驅動呢?

　　一統體(ti) 製要求“政令出於(yu) 中央”。“大一統”是曆史中國的製度傳(chuan) 統,也是中華文明的核心價(jia) 值觀所在。“中國這個(ge) ‘國’，相比起西方曆史上的各種國，一直很特別。她從(cong) 一開始就不是城邦，也並非歐洲中世紀的封建邦國，也不像馬其頓或羅馬或蒙古那樣沒有多少內(nei) 在政治經濟文化製度整合的帝國。”從(cong) 曆史上多元一體(ti) 的有效政治體(ti) 到今天“統一的多民族國家”，統一治理和持久同一性始終是中國國家製度創新的努力方向。作為(wei) 曆史中國的製度延伸，中華人民共和國是全國各族人民共同締造的統一的多民族國家。《中華人民共和國憲法》規定：“社會(hui) 主義(yi) 製度是中華人民共和國的根本製度。中國共產(chan) 黨(dang) 領導是中國特色社會(hui) 主義(yi) 最本質的特征。”《中華人民共和國高等教育法》規定：“國務院統一領導和管理全國高等教育事業(ye) 。省、自治區、直轄市人民政府統籌協調本行政區域內(nei) 的高等教育事業(ye) ，管理主要為(wei) 地方培養(yang) 人才和國務院授權管理的高等學校。”“國務院教育行政部門主管全國高等教育工作，管理由國務院確定的主要為(wei) 全國培養(yang) 人才的高等學校。國務院其他有關(guan) 部門在國務院規定的職責範圍內(nei) ，負責有關(guan) 的高等教育工作。”作為(wei) 政治係統的“輸出”，政策是“政治通向實踐的必由之路”。基於(yu) 此，由國家根據經濟社會(hui) 發展需要出台相關(guan) 政策以驅動高等教育改革，並經由持續的改革驅動高等教育發展，完全符合我們(men) 國家治理的製度邏輯。

　　從(cong) 政治動員到官僚體(ti) 製的轉型。除一統體(ti) 製要求政令出於(yu) 中央之外，政策驅動改革的盛行還與(yu) 我國高等教育改革啟動之時初始條件的敏感有關(guan) 。高等教育改革的宏觀背景是國家的改革開放，麵對的現實是由“文化大革命”所造成的文化和知識的“廢墟”中的大學。自1957年至1976年，高等教育的發展不斷被政治運動所“綁架”;“革命”話語左右著高等教育政策，國家政策也驅動高等教育從(cong) 運動走向運動，從(cong) 革命走向革命。隨著十年“文革”結束，國家政策的取向發生了根本變化，經濟建設成為(wei) 中心工作，頻繁的政治運動逐漸向常規的官僚體(ti) 製轉型，“改革”也取代“革命”成為(wei) 了政策的關(guan) 鍵詞。“運動式治理”開始向“政策驅動改革”轉變。根據對《中國高等教育政策史(1949-2009)》附錄的“中華人民共和國高等教育重要法規政策一覽表(1949-2009)”的統計，在1949年至1976年的28年間，政府出台的各類高等教育重要法規政策總計130項，年均不足5項;而1977年至2009年的33年間，政府出台的各類高等教育重要法規政策總計331項，年均超過10項。以1985年《中共中央關(guan) 於(yu) 教育體(ti) 製改革的決(jue) 定》為(wei) 起點，中央政府和教育部不斷出台各種冠以《決(jue) 定》《綱要》《辦法》《規定》《方案》《意見》《通知》等名稱的政策文件，以持續驅動高等教育改革。幾十年來，經過官僚係統的反複運作，政策驅動改革逐漸製度化和常規化，成為(wei) 政府解決(jue) 或試圖解決(jue) 問題的“規定”動作。

　　改革話語的創造性轉化。《現代漢語詞典》中“改革”作為(wei) 動詞是指“把事物中舊的不合理的部分改成新的、能適應客觀情況的”。和政府或政策並沒有必然的直接關(guan) 係。“改革”一詞在1977年之前的中國政治、經濟、社會(hui) 生活中，也並不常見，更不常用。在西方，根據雷蒙·威廉斯的梳理，reform，在早期大部分用法中，要區別它所包含的下述兩(liang) 種意涵是很難的：恢複原來的形狀，製造一個(ge) 新的形狀。在許多語脈裏，這兩(liang) 種概念——“將某事物變得更好”與(yu) “恢複較早，較不腐敗的狀態”——息息相關(guan) 。reform的詞義(yi) 可以是“恢複”，也可以是“革新”。可以是“對之前和忽略的紀律重新建立或恢複”，也可以是“對現存的弊病加以糾正”。但20世紀80年代以來，在現代化和全球化語境中，“改革”一詞常常含有一種積極的標準化的特質，暗示某種值得做的事情。這一點在中國尤其明顯。“中國的政治文化中，自上而下的政治過程是其主要線索。在這個(ge) 圖畫中，自下而上的製度創新時常發生，但隻有得到了上麵的認可和褒揚才能具有合法性，否則隻能以非正式形式半隱蔽形態生存下去。”其結果，在詞性上原本接近“中性”的“改革”被賦予了十分積極的價(jia) 值色彩，鑲嵌於(yu) 政府的政策係統中，具有天然的正確性。

　　總之，政策驅動改革既是政府基於(yu) 國家治理經驗的理性選擇，也反映了特定時期改革開放對於(yu) 特定路徑的敏感，更體(ti) 現了話語轉型對於(yu) 社會(hui) 實踐的深刻影響。從(cong) 過去的“改革驅動發展”到現在的“改革驅動創新，創新驅動發展”，政策驅動改革、改革驅動發展始終是政府贏得統治合法性的重要工具。與(yu) 西方國家的三權分立不同，在我國行政體(ti) 製下，政策不僅(jin) 是政府關(guan) 於(yu) 改革任務和目標的闡述，而且要實實在在驅動改革。為(wei) 了能夠驅動改革，並實現改革驅動發展，政府會(hui) 出台各種各樣相互配套的政策，從(cong) 改革目標的製定到實施辦法，從(cong) 檢查驗收到獎罰激勵，政策背後還有政策，直到實現改革的目的。

　　二、政策為(wei) 何能夠驅動改革

　　無論在哪個(ge) 國家，政策作為(wei) 權力意誌的表達和對價(jia) 值的權威性分配，都天然蘊含有改革的因子。有時，政策與(yu) 改革就像是一枚硬幣的兩(liang) 麵。政策的醞釀期就是改革的準備期。政策的出台就意味著改革的啟動。在我國，政策驅動高等教育改革的獨特之處，不在於(yu) 改革背後有政策為(wei) 其背書(shu) ，而在於(yu) 政府的政策始終主導著高等教育改革的進程，決(jue) 定著高等教育的“命脈”。整個(ge) 高等教育改革對國家政策高度敏感，改革的每一次推動都離不開政府“精心的政策設計和有效的政策執行” 。從(cong) 宏觀的高等教育體(ti) 製到微觀的高校教學內(nei) 容，政府的政策影響無所不在。“後儒家傳(chuan) 統與(yu) 美國典型的反政府政治文化迥異，因為(wei) 在後儒家世界，大權在握的是政治和政府而不是市場。”“在後儒家體(ti) 製中，政府對於(yu) 社會(hui) 的重要性以及政府的支配地位都是理所當然的。事實上，拋開政府去想象後儒家國家的高等教育和研究(以及社會(hui) )是不可能的。如果沒有政府的驅動和幹涉，高等教育可能還沒有開始發展。”基於(yu) 體(ti) 製的獨特性，在我國高等教育是否需要改革，改革能否推進以及是否終止等，都完全取決(jue) 於(yu) 政府的政策。那麽(me) ，何以形成如此局麵呢?高校作為(wei) 辦學主體(ti) 為(wei) 何完全服膺於(yu) 政府的政策呢?

　　強製性權力。政策由政府部門製定，體(ti) 現了行政權力對於(yu) 具體(ti) 事務的最終決(jue) 斷。政策出台後，首先在官僚係統內(nei) 部流轉，並進行改革任務的“發包”。待政策分工明確之後，從(cong) 中央政府到地方政府再到基層政府，源於(yu) 科層的行政權力共同推進政策實施，以驅動改革的深化。整個(ge) 過程中政策之所以能夠驅動改革，和行政權力的強製性密不可分。為(wei) 了維護一統體(ti) 製和中央政府的權威性，向上負責、結果導向、一票否決(jue) 、層層加碼以及泛政治化等官場規則和潛規則使得地方政府，尤其是基層政府始終麵臨(lin) 上一級政府的巨大壓力。當官僚係統的常規權力難以推進某項政策的實施時，中央政府還可以將改革任務或政策的實施定性為(wei) “政治任務”。以“政治任務”作為(wei) “尚方寶劍”，地方政府可以不惜代價(jia) 地推進政策的實施。

　　改革實踐中為(wei) 了維護政策的權威性，官僚係統在推進政策實施時，行政權力很容易突破既有規章製度的約束，以強力的運動式治理來推進政策實施和驅動改革成為(wei) 一種常態。為(wei) 了確保政策目標的完成、改革的深化，上級政府對於(yu) 下級政府“衝(chong) 出製度籠子的權力”，有時也必須給予“寬容”(睜一隻眼、閉一隻眼)。若下級政府部門的權力完全被製度束縛了手腳，來自上級的政策目標很多時候難以完成。為(wei) 了確保政策能夠驅動改革，強製性權力的使用一方麵展示了中央政府的權威、可以取得預期的政績，但另一方麵也會(hui) 疏離中央政府與(yu) 地方政府的關(guan) 係。麵對中央政府劃一的政策安排和改革任務，尤其是為(wei) 了完成那些可能根本無法完成的被作為(wei) “政治任務”的硬性指標，政府間在政策執行過程中的“變通”(既有積極意義(yi) 上的政策變通和製度創新，也有消極意義(yi) 上的應付和走形式 )和“共謀”等逐漸成為(wei) 公開的秘密，從(cong) 而使改革的效果大大折扣。

　　錦標賽體(ti) 製。強製性權力隻是確保政策驅動改革的一種策略，反複使用還會(hui) 誘發“上有政策，下有對策”的機會(hui) 主義(yi) 。為(wei) 了避免機會(hui) 主義(yi) ，充分調動中央和地方兩(liang) 個(ge) 積極性，在強製性權力背後我國政府部門通常還有一套特殊的製度設計，即錦標賽體(ti) 製。對於(yu) 官僚係統而言，職務的升遷或人事權是上級部門約束下級部門的“終極武器”。以職務的晉升作為(wei) “錦標”，“政治錦標賽”成為(wei) 處理中央與(yu) 地方或上級政府與(yu) 下級政府關(guan) 係的重要治理機製。“政治錦標賽是指處於(yu) 同一級別的政府官員為(wei) 了獲得政治晉升而相互競爭(zheng) 的博弈，也稱為(wei) ‘晉升錦標賽’。在這種晉升競爭(zheng) 中，競爭(zheng) 優(you) 勝者將獲得提拔，而競賽優(you) 勝的標準則由上級政府決(jue) 定，它可以是GDP增長率，也可以是其他可度量的指標，如財政收入增長率、招商引資的數量或排汙的減少量。”在這種“錦標賽體(ti) 製”下，上級部門為(wei) 實現某種既定政策目標，傾(qing) 向以行政權力驅動下級部門進行競爭(zheng) ，以實現整體(ti) 目標。

　　改革開放以來的大部分時間裏，經濟建設一直是政府的中心工作。為(wei) 了獲得政治錦標賽中的“錦標”——職務晉升，經濟發展或GDP增速成為(wei) 地方政府各級官員的最關(guan) 心的政績。“為(wei) 此地方政府領導把吸引外資，增加GDP作為(wei) 自己的主要任務，而某些財稅大戶的大企業(ye) ，以及某些顯示發展經濟實力的高層大樓等，往往成為(wei) 顯示地方發展水平的地標。而如今，區域或地方的高等教育發展，尤其是地方重點大學的建設與(yu) 發展，已經逐漸成為(wei) 中國不同區域顯示其改革發展新成果，體(ti) 現經濟社會(hui) 發展新進步，科技文化發展新水平，以及人民群眾(zhong) 生活質量新內(nei) 涵的一個(ge) 新‘地標’。”由此不難理解，在“雙一流”建設背景下，高校之間的“人才大戰”“排名競爭(zheng) ”愈演愈烈。以廣東(dong) 、江蘇、浙江等為(wei) 代表，全國很多省市都加入了建設高等教育強省的競爭(zheng) 。此外，為(wei) 匹配經濟發展水平，以深圳、寧波、青島等為(wei) 代表，很多中心城市對於(yu) 高等教育的投入也不斷創造新高。由政府主導名城引入名校優(you) 質高等教育資源正驅動著中國高等教育在強化內(nei) 涵式發展的同時不斷拓展外延。為(wei) 爭(zheng) 奪“雙一流”建設的“錦標”，始於(yu) 20世紀90年代以土地使用權有償(chang) 轉讓和房地產(chan) 開發為(wei) 中心的“經營城市”運動有向以建設“世界一流大學”和“世界一流學科”為(wei) 中心的“經營大學”轉變的跡象。

　　順從(cong) 的激勵。“錦標賽”的吸引力與(yu) 奪取錦標的可能性成正比。在錦標賽體(ti) 製下，上級部門較容易通過晉升控製那些優(you) 秀的少數。但無論如何，那些有望獲得錦標的總是少數，而注定無法獲得錦標的一定是大多數。“對於(yu) 晉升機會(hui) 渺茫的人來說，錦標賽體(ti) 製將失去正向的激勵效應。”為(wei) 了使那些無法獲得錦標的大多數人不會(hui) 對上級的政策或改革任務“敷衍了事”，就需要在錦標賽體(ti) 製的基礎上增加其他必要的獎勵或激勵機製。“國家社會(hui) 主義(yi) 的政治邏輯意味著，獎賞政治忠誠以確保國家政策的有效執行。”根據我國政治體(ti) 製的設計，中央政府具有最高權威性，地方必須服從(cong) 中央。但與(yu) 此同時，在我國地方的差異性又非常明顯。中央的權威需要“令行禁止”，地方的特殊性需要因地製宜。因此，政策的劃一性與(yu) 執行的靈活性成為(wei) 不可避免的矛盾。過於(yu) 強調政策的劃一性而忽視地方的特殊性會(hui) 損害政策本身的有效性，而過於(yu) 強調地方的特殊性而忽視政策的統一性又會(hui) 損害中央政府的權威性。為(wei) 緩解中央與(yu) 地方的矛盾，使下級部門根據地方實際情況，願意盡最大努力來執行來自上級部門的政策安排，政治忠誠和服從(cong) 黨(dang) 的路線始終被作為(wei) 中國官僚製度錄用和晉升最重要的標準 。

　　由於(yu) 政府和大學之間存在著信息不對稱，加之高等教育改革中可以量化的指標不多，且對於(yu) 改革的成效容易產(chan) 生爭(zheng) 議。在政策驅動改革過程中，政治錦標賽的使用具有一定的局限。對於(yu) 上級政府，尤其是中央政府的政策，無論改革的最終效果如何，那些積極響應政府政策的高校和地方政府教育主管部門通常更容易得到中央政府或教育部的嘉獎。以正在開展的“深化創新創業(ye) 教育改革”為(wei) 例，2016年12月26日，教育部公示全國首批深化創新創業(ye) 教育改革示範高校名單;2017年6月29日，教育部公示全國第二批深化創新創業(ye) 教育改革示範高校名單。兩(liang) 批共計有200所高校入選。為(wei) 有利於(yu) 實現政策的既定目標，從(cong) 2016年開始，教育部每年均會(hui) 印發《關(guan) 於(yu) 公布XXXX年度全國創新創業(ye) 典型經驗高校名單的通知》，對落實政策好的50所高校進行公開表彰。

　　三、政策驅動改革常規化的後果

　　經過多年來的反複運作，無論是體(ti) 製的必然還是曆史的偶然，政策驅動已經成為(wei) 我國高等教育改革的路徑依賴。不斷出台的政策促進了我國高等教育的大改革、大發展、大提高，但我國高等教育的基本製度仍然沒變。“製度性變遷涉及多種過程，它們(men) 在某些領域產(chan) 生製度變遷，在另一些領域卻產(chan) 生製度維續。”40年來，在我國經濟領域市場正逐步取代計劃在資源配置中起決(jue) 定性作用，但高等教育領域計劃思維和計劃行為(wei) 依然盛行。在改革的名義(yi) 下，計劃行為(wei) 的不合時宜性被掩蓋。現有體(ti) 製下，隻要我們(men) 還堅持唯政策驅動改革，那麽(me) 高等教育的計劃性就不可避免。而一旦政策驅動改革趨於(yu) 常規化、製度化，無論發動再多的改革可能都無法誘致高等教育領域計劃體(ti) 製的變遷，而隻會(hui) 維持計劃體(ti) 製的存在。

　　治理的負荷：顧此失彼。改革的難易和組織或係統的規模密切相關(guan) 。組織或係統的規模越大，改革越難。我國高等教育實行中央和省(市)兩(liang) 級管理。但在一統體(ti) 製下，中央政府“統一領導和管理全國高等教育事業(ye) ”，因此無論地方高校還是部屬高校都要接受中央政府的領導和管理，都要執行中央政府和教育部的相關(guan) 政策，積極落實由相關(guan) 政策驅動的改革任務。除規模之外，政策的範圍與(yu) 執行的方式也直接影響改革的難易。現行體(ti) 製下，為(wei) 了維護中央的權威、便於(yu) 政策驅動改革，權力集中於(yu) 頂層。地方政府必須聽命中央。為(wei) 了穩妥或政治正確，所有改革都要等上級政府的文件和命令。其結果，政府在高等教育改革中的治理負荷經常麵臨(lin) “難以承受之重”。由於(yu) 事無巨細、精力分散，政府的政策越來越多、越來越細，改革的廣度越來越寬，深度的變革卻很少出現。以高等教育體(ti) 製改革為(wei) 例，從(cong) 1985年的《中共中央關(guan) 於(yu) 教育體(ti) 製改革的決(jue) 定》到2017年中辦、國辦印發《關(guan) 於(yu) 深化教育體(ti) 製機製改革的意見》，政府一直努力深化高等教育體(ti) 製改革，改革的目標也越來越多、越來越細，但客觀來看，30多年來我國高等教育體(ti) 製的根本問題並沒有很好解決(jue) 。究其原因，體(ti) 製創新從(cong) 來都不是政府推動高等教育改革的唯一目標。很多時候改革的推進以及任務的選擇隻能根據形勢變化進行取舍。由於(yu) 並非熱點，體(ti) 製改革總是一拖再拖、改一改停一停。但體(ti) 製問題又是根本問題，不改不行，因此每隔一段時間政府又會(hui) 重提體(ti) 製改革。

　　非市場競爭(zheng) ：製度區隔。由於(yu) 政策與(yu) 政治具有密切的關(guan) 係。政策驅動改革為(wei) 政治幹預高等教育提供了方便之門。一方麵政治可以轉化為(wei) 政策，直接左右高等教育改革的走向，另一方麵政治可以根據它自身的需要隨時終止一項政策，並出台新的政策，從(cong) 而對高等教育改革和發展產(chan) 生顯著的影響。與(yu) 西方國家不同，在我國判斷一所高校的好壞有時不是根據其教學科研水平的高低，而是看其在國家政策驅動的改革中所獲得的政策性身份。現行體(ti) 製下，決(jue) 定一個(ge) 組織社會(hui) 地位的仍然主要是政治權威而非市場機製。無論個(ge) 人還是組織其地位變遷對於(yu) 國家政策都極其敏感。國家政策可以通過改變資源配置的份額、擴大或減少機會(hui) 等方式對於(yu) 所有社會(hui) 群體(ti) 、機構，甚至個(ge) 人產(chan) 生巨大影響。在高等教育領域從(cong) “國家重點學科建設”“211工程建設”“985工程建設”再到“雙一流”建設，能否順利入選相關(guan) 名單始終是決(jue) 定高校和學科發展的最關(guan) 鍵因素。

　　因為(wei) 政策的原因，我國高校被製度性區隔，所謂的競爭(zheng) 是不公平的或扭曲的。不公平的政策有時雖然可以終結，但由於(yu) 政策所造成的身份等級卻難以消除。比如，現在國家重點學科政策取消了，但很多高校仍然以擁有國家重點學科來自我標榜，比如，“211工程”建設和“985工程”建設的相關(guan) 文件廢止了，但“211高校”和“985大學”的身份依然是金字招牌。近年來，政府推出“雙一流”建設，目的是要破除“211工程”和“985工程”建設中的身份固化、競爭(zheng) 缺失、重複交叉等問題。教育部、財政部、發改委也特別指出：此次遴選認定所產(chan) 生的是“建設”高校及“建設”學科，重點在“建設”，是邁向世界一流的起點，而不是認定這些學校和學科就是世界一流大學和一流學科，能否成為(wei) 世界一流大學和一流學科還要看最終的建設成效。但“一個(ge) 權力不受約束的強大政府通常難以給出一個(ge) 可信的承諾。” 實踐中，“雙一流”高校和非“雙一流”高校間的製度鴻溝正在形成。“世界一流大學”建設高校和“世界一流學科”建設高校正在成為(wei) 一種新的政策性身份。

　　政策的變形：目標替換。政策驅動改革就意味著政府掌控改革。改革目標的確立主要反映的是中央政府的意誌，而改革目標的實現則取決(jue) 於(yu) 地方政府和基層政府的努力。就高等教育改革而言，政府可以出台政策提出改革的目標，但目標要落地，就需要地方政府和高校的配合。而地方政府和高校和中央政府會(hui) 有不同的利益訴求，為(wei) 了照顧地方的特殊性，很多時候政策文本的內(nei) 容隻能是原則性的，以確保策略空間足夠大。由此，政策變形或目標替換不可避免。比如，“985工程”的目標是“建設若幹所具有世界先進水平的一流大學”。第一批入選的高校隻有北大和清華，以北大、清華的實力，配合中央政府的資助，建設世界一流大學的政策目標或可以實現;但由於(yu) 種種原因，“985工程”建設的名單不斷擴大，先是增加了7所，然後又陸續增加了30所。由於(yu) 名單不斷擴大，入選高校的水平在不斷降低。經過十幾年的建設，大部分學校並沒有成為(wei) “具有世界先進水平的一流大學”。某種意義(yi) 上，“985工程”建設的最大成果不是建成了“若幹所具有世界先進水平的一流大學”，而是製度化地塑造了“985工程大學”這一中國特色的高校群體(ti) 。再以正在推進的“雙一流”建設為(wei) 例，從(cong) 《統籌推進世界一流大學和一流學科建設總體(ti) 方案》《統籌推進世界一流大學和一流學科建設實施辦法》(暫行)到《關(guan) 於(yu) 高等學校加快“雙一流”建設的指導意見》，很多內(nei) 容都是原則性的。政策目標表述中的“若幹”“一批”“更多”“行列”“前列”等措辭都極富彈性。為(wei) 使抽象的“雙一流”建設政策可操作化，最終量化和排名的原則被引入。以近年來我國高校對“雙一流”建設政策的應對措施與(yu) 成效來看，相關(guan) 高校及學科正在收獲各種排行榜上好名次，但最終能否實現“一流大學和一流學科的數量和實力進入世界前列，基本建成高等教育強國”的目標尚未可知。

　　改革的陰影：拚湊應對。40年來，隨著經濟社會(hui) 的發展，政府的規模與(yu) 支配力也在迅速增長。伴隨“政策驅動改革，改革驅動發展”這種模式在越來越多領域取得“成功”，政府對“政策驅動”和“改革驅動”越來越熱衷。隨著政府政策的增多，改革也不斷增加，基層政府對於(yu) 改革產(chan) 生了一種矛盾的心理，既期望新的政策驅動新的改革，又恐懼反反複複的改革。期望是因為(wei) 沒有上級的政策來驅動改革很多問題解決(jue) 不了，恐懼則是因為(wei) 有時上級的政策目標很難完成。即便通過改革解決(jue) 了一項問題又會(hui) 引發其他的新問題，而要解決(jue) 這些新問題可能又需要更多的新政策來驅動新改革。林德布羅姆提出“拚湊應對”這一行為(wei) 模型來描述政府官員在其抉擇和行動中的行為(wei) 特征。“拚湊應對”(muddling through)在英文中有臨(lin) 時拚湊、摸索調整、應付完成的意思，與(yu) 那種有條不紊、按部就班的理性規劃下的行為(wei) 模式形成鮮明對比。在這一過程中，注意力和尋找方案能力有限可能會(hui) 導致他們(men) 對重要解決(jue) 方案的忽視，而且他們(men) 的目標因不斷變化的條件和新的信息而不斷調整。這些行為(wei) 特征與(yu) 大家熟知的理性決(jue) 策模式相去甚遠。在理性決(jue) 策模式中，決(jue) 策者有明確的目標和充足信息，在此基礎上采取連貫一致的、有預見性的、與(yu) 目標一致的行動。在我國高等教育改革中，地方政府等待中央政府的政策，上麵沒有政策或政策意向，下麵一般不會(hui) 啟動改革。而一旦中央政府的政策下來，為(wei) 了配合中央政府的政策，地方政府和基層政府都會(hui) 積極跟進，出台相應措施，甚至層層加碼。而無論哪級政府的政策最終都要由高校來落實。為(wei) 了應對層出不窮的各種各樣的政策(改革)，高校有時隻能以同樣的成果通過不同的組合來應對各級政府的驗收和檢查。畢竟“大多數情況下直接測量特定政策的影響是不切實際的”。近年來高校為(wei) 了順利完成由各級政府的政策所確定的各項改革任務和建設目標，“拚湊應對”已經成為(wei) 公開的秘密，也是重要的策略。

　　四、走出唯政策驅動高等教育改革的誤區

　　在政策驅動改革這種模式下，政策對政策有依賴，改革對改革也有依賴。與(yu) 西方國家政策僅(jin) 指“政府實際所做的事”不同，在我國政府打算做或聲稱將要做的事，都會(hui) 以政策的形式下發。不同的政策，不同的改革，由不同的政策驅動的不同的改革盤根錯節、相互糾纏。實踐中，經常是一個(ge) “通知”不能引起重視，就下發另一個(ge) “通知”，一個(ge) “決(jue) 定”不能解決(jue) 問題，就出台另一個(ge) “決(jue) 定”，一個(ge) “綱要”不能起作用，就發布另一個(ge) “綱要”，一個(ge) “意見”和“辦法”不能指導實踐，就發布“若幹意見”和“若幹辦法”。由此，政策的過剩不可避免。同時，由於(yu) 政策總是圍繞熱點問題，經常帶有應急的性質，前瞻性往往不夠，真正有質量或高質量的政策相對貧乏。對於(yu) 改革而言，政策越多，政府的精力和注意力就越分散，真正有價(jia) 值的政策反倒很難出台，有力度的改革也很難推進，對政策的懷疑也就越多。政策與(yu) 改革之間的悖論逐漸形成。一方麵高校真正需要改革的地方，沒有好的政策給予支持，另一方麵來自上級部門的各種各樣的以改革名義(yi) 下發的政策又多如牛毛，束縛著高校的手腳，蠶食著高校的辦學自主權。此外，隨著政策驅動改革趨向常規化，官僚係統的自利性和利益集團的相互糾葛開始阻礙高等教育綜合改革走向深入。全麵深化高等教育綜合改革必須走出唯政策驅動高等教育改革的誤區。

　　擴大高校改革自主權。40年來，基於(yu) 政府主導、政策驅動，改革始終是單中心，大學自身的積極性難以發揮。在實現高等教育治理體(ti) 係和治理能力現代化的背景下，多中心的改革將是大勢所趨。由於(yu) 政治體(ti) 製的原因，高等教育領域由政策驅動改革的局麵在短期內(nei) 可能仍然難以改變。但政府主導高等教育改革、政策驅動高等教育改革並不意味著大學本身或高等教育界作為(wei) 重要利益相關(guan) 方在改革中無足輕重。相反，作為(wei) 高等教育改革的重要利益相關(guan) 方，大學自身的改革需求必須被重視，並允許大學進行自主改革。40年來，在我國雖然政策驅動高等教育改革一直是主流，但同樣不能忽視，高校自身從(cong) 來沒有停止過“抗爭(zheng) ”。從(cong) 改革開放之初上海四位高校領導人(複旦大學校長蘇步青、同濟大學校長李國豪、上海師範大學校長劉佛年、上海交通大學黨(dang) 委書(shu) 記鄧旭初)“給高等學校一點自主權”的呼籲，到《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》(2010-2020)寫(xie) 入“尊重學術自由”;從(cong) 上世紀80年代劉道玉校長在武漢大學推行教學改革，到近年來朱清時校長參與(yu) 創辦南方科技大學，再到2018年西湖大學正式開始招生。所有這些改革最終能夠付諸實踐並取得不錯的反響，反映了中國大學人以其獨特的方式，對於(yu) 中央政府的高等教育政策以及由政策驅動的高等教育改革產(chan) 生了不可低估的影響。在政策驅動改革之外，開創了知識驅動改革的新路徑。長遠來看，那些具有冒險和創新精神的高校知識分子兼具教育思想家和製度企業(ye) 家的雙重角色，在某種程度上或許將會(hui) 逐漸改變我們(men) 的高等教育體(ti) 製以及政策驅動高等教育改革的固定模式。

　　重構國家權力與(yu) 官僚權力關(guan) 係。現行體(ti) 製下，政策驅動改革符合官僚係統的利益。由於(yu) 官僚係統控製著政策的發布、實施、檢查與(yu) 驗收，始終是改革進程的實際控製者和既得利益者。“在這一過程中，官僚體(ti) 製的權力、意誌、績效互為(wei) 推動，官僚機製隨之蔓延和滲入到經濟、社會(hui) 的各個(ge) 層麵角落。”通過政府間的“討價(jia) 還價(jia) ”，相關(guan) 部門以改革的名義(yi) ，經常可以擁有遠超法律或規章所授予的權力。地方政府和基層政府為(wei) 了完成某些被作為(wei) “政治任務”的改革，甚至會(hui) 突破權力的邊界。而為(wei) 了顧全改革的大局，不影響基層政府落實政策的積極性，上級政府對於(yu) 下級政府的違規有時視而不見，從(cong) 而導致各級政府在政策驅動改革過程中的“串通”或“共謀”成為(wei) 公開的秘密。

　　就像戰爭(zheng) 的意義(yi) 太重大，不能完全交給將軍(jun) 們(men) 決(jue) 定一樣。高等教育改革事關(guan) 國家最高利益，也絕不能完全交給官僚係統。無論哪個(ge) 國家，也無論任何時候，重大的高等教育改革必須從(cong) 國家戰略的高度做出。以1999年的擴招為(wei) 例，當年6月上旬，時任總理朱鎔基在國務院辦公會(hui) 議上做了大幅度擴大高校招生規模的決(jue) 策，才終止了國家教委、國家計委長期維持的“嚴(yan) 格控製高等教育發展規模”“以條件定發展規模”的政策。1977年的高考改革同樣如此。若非鄧小平同誌以最高政治權力介入，以教育部為(wei) 代表的官僚係統也不可能如此高效率地恢複高考。當然，最高權力的介入並不總是好事。相關(guan) 案例隻是表明，改革過程中代表國家利益的政治權力與(yu) 官僚係統所掌控的行政權力不可避免地存在衝(chong) 突。作為(wei) 國家意誌的重大政策一旦進入官僚係統，經常會(hui) 被部門利益左右，從(cong) 而影響國家政策的實施。所謂的“處長治國論”“司長策國論”絕非空穴來風。“作為(wei) ‘組織的武器’的官僚體(ti) 係和作為(wei) 一個(ge) 階級的官僚集團之間存在固有困境。穩定的官僚製度培育了以製度為(wei) 基礎的官僚利益、官僚談判模式和政治進程中的派係衝(chong) 突。這些利益削弱了最高領導者們(men) 的權威並威脅著國家政策實施的效率。”鑒於(yu) 國家權力與(yu) 官僚權力之間潛在的必然的衝(chong) 突，在政策驅動高等教育改革過程中，既要避免行政權力的政治化(政治權力隨意介入高等教育改革常態化、運動式治理常規化)，又要警惕官僚權力的體(ti) 製化(官僚係統成為(wei) 自成一體(ti) 的經濟主體(ti) 、部門利益和既得利益者阻礙高等教育改革深入推進)。

　　從(cong) 政策驅動到改革的法治化。在慶祝改革開放30周年大會(hui) 上，時任總書(shu) 記胡錦濤第一次提出了“不折騰”，在2011年的“七一”講話上胡錦濤再次提到“不折騰”;2012年的十八大報告中胡錦濤第三次強調“不折騰”。“不折騰”之所以引起最高領導人的重視，肯定是因為(wei) 實踐中有很多改革實際上是在“折騰”，不符合科學發展觀的要求。改革之所以容易變形為(wei) “折騰”和“政策驅動”有很大的關(guan) 係。長期以來，政府熱衷於(yu) 出台政策，很少明確廢止政策(2016年教育部、國務院學位委員會(hui) 、國家語委《關(guan) 於(yu) 宣布失效一批規範性文件的通知》宣布382份文件失效。失效文件最早可追溯到1978年，最近的發布於(yu) 2014年)。實踐中，由於(yu) 前一項政策的廢止與(yu) 後一項政策的出台缺乏銜接，加之領導個(ge) 人意誌的介入，改革有時充滿隨意性。比如，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)》指出：“以重點學科建設為(wei) 基礎，繼續實施‘985工程’和優(you) 勢學科創新平台建設，繼續實施‘211工程’和啟動特色重點學科項目。”2013年教育部、財政部下發了新修訂的《“985工程”建設管理辦法》。但2015年11月國務院印發了《統籌推進世界一流大學和一流學科建設總體(ti) 方案》，2016年6月教育部才宣布廢止與(yu) “985工程”和“211工程”相關(guan) 的8份文件。

　　當前我國正處在建設法治國家的進程中，十九大報告55次提及“法治”，並成立了中央全麵依法治國領導小組，以加強對法治中國建設的統一領導。《中國共產(chan) 黨(dang) 章程》也明確：“黨(dang) 必須在憲法和法律的範圍內(nei) 活動。”要避免改革異化為(wei) “折騰”，法治化是最好的選擇。“為(wei) 了實現高等教育全麵深化改革的目標,必須將高等教育改革納入法治化軌道。要通過製定《高等教育改革法》來界定政府的高等教育改革權力和規範高等教育改革行為(wei) ,形成高等教育改革的法律問責機製。同時要真正確立高校是麵向社會(hui) 依法自主辦學的法人實體(ti) 的法律地位。”在法治的框架內(nei) ，高等教育改革有法可依，改革或不改革不取決(jue) 於(yu) 某個(ge) 領導的意誌，而應由法律來規範。政府主導改革也要“從(cong) 權力的行政性安排走向依法行政和法治化”。法律的強製介入一方麵可以提高政策驅動高等教育改革的門檻，使高等教育改革和發展少受不良政策以及領導個(ge) 人意誌的幹擾，另一方麵也有利於(yu) 政府部門提高高等教育政策的質量，增強高等教育改革的嚴(yan) 肅性。在法治化框架下，政府要發起一項高等教育改革必須是深思熟慮的結果，必須符合法定程序，而不能是“頭腦發熱”。

　　總之，對於(yu) 高等教育，不是不需要政策，也不是不需要改革，更不是不需要政策來驅動高等教育改革。需要的是，當政策驅動高等教育改革時，追問一下，我們(men) 需要什麽(me) 樣的政策，什麽(me) 樣的改革，需要政策如何來驅動我們(men) 的高等教育改革，以避免“唯政策驅動高等教育改革”。“麵對迅速擴大的改革範圍，政府必須意識到以政策驅動改革的局限性。”為(wei) 走出改革過程中政策過剩與(yu) 貧乏的悖論，政府應以治理能力和治理體(ti) 係的現代化和改革的法治化為(wei) 契機，在堅持政策驅動改革的同時，給予市場驅動改革、知識驅動改革以更大的製度空間，賦予高校更多的改革自主權，並通過重構政治權力與(yu) 行政權力的關(guan) 係，以高質量的政策和創新的知識共同驅動高質量的改革，以高質量的改革驅動高質量的發展。