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　　隨著各地應急管理廳(局)陸續掛牌到位，設計實施新的應急管理體(ti) 係方案成為(wei) 迫切的現實課題。在改革過程中，如果滿足於(yu) 簡單的職能劃轉、結構重組、機製微調恐怕難以實現改革的初衷。要產(chan) 生“化學反應”、實現“係統進化”，需要在思路上創新，在方案上突破。

　　屬地管理為(wei) 主是我國應急管理體(ti) 製的重要組成部分。在本輪機構改革過程中構建係統完備、科學規範、運行高效的各級應急管理體(ti) 係意義(yi) 十分重大。隨著各地應急管理廳(局)陸續掛牌到位，設計實施新的應急管理體(ti) 係方案成為(wei) 迫切的現實課題。

　　為(wei) 何要追求創新突破

　　《中共中央關(guan) 於(yu) 深化黨(dang) 和國家機構改革的決(jue) 定》要求，改革應“加強、優(you) 化、統籌國家應急能力建設，構建統一領導、權責一致、權威高效的國家應急能力體(ti) 係”。為(wei) 此，通過改革切實加強職能作用、優(you) 化結構布局、統籌工作機製，是這一輪應急管理體(ti) 係改革的應有之意。在改革過程中，如果滿足於(yu) 簡單的職能劃轉、結構重組、機製微調恐怕難以實現改革的初衷。要產(chan) 生“化學反應”、實現“係統進化”，需要在思路上創新，在方案上突破。

　　不破不立。縱觀部分發達國家的應急管理發展曆程，都曾在體(ti) 製改革中經曆了大破大立，才形成了今天的應急管理體(ti) 製格局。為(wei) 了能夠有力支撐以人民為(wei) 中心的安全發展，我們(men) 應當抓住時機，克服思想障礙或認識誤區，努力構建具有中國特色的地方應急管理體(ti) 製新格局。

　　綜合性領導協調機製怎樣建

　　改革前，省市縣各級地方政府往往設有應急管理委員會(hui) 、安全生產(chan) 委員會(hui) 、減災委員會(hui) 。這些協調機構的組成部門通常大同小異，成員單位和組成人員也大都重合。過去，由於(yu) “三委”之間職能有交叉，有的“委”作用比較“實”，有的就事實上被“虛化”了，甚至一直沒有真正成立起來。

　　現在，由於(yu) 這些機構的辦事機構都設在新的綜合應急管理部門，完全可以將其合而為(wei) 一。可在省市縣鄉(xiang) 四級設立“公共安全應急管理委員會(hui) ”，綜合履行本級應急委、安委會(hui) 、減災委等綜合性領導協調機製的職責。主任由黨(dang) 委主要負責人和政府主要負責人擔任，常務副主任由擔任黨(dang) 委常委的政府副職領導擔任，副主任由有關(guan) 政府副職領導擔任，委員包括有關(guan) 黨(dang) 委政府部門負責人、駐地軍(jun) 隊和武警負責人等。在省市縣三級，辦公室主任由應急管理廳(局)主要負責人兼任;在鄉(xiang) 鎮(街道)，可由其行政辦公室主任兼任。

　　用“公共安全應急管理委員會(hui) ”一詞，不是標新立異，而是要體(ti) 現公共安全體(ti) 係建設思想，以“公共安全應急管理”綜合涵蓋自然災害防治、安全生產(chan) 監管，以及各類社會(hui) 領域的安全風險防範化解工作。

　　這樣設置不僅(jin) 體(ti) 現了落實黨(dang) 的集中統一領導的政治要求，而且也符合地方當前工作的實際需要;不僅(jin) 充分體(ti) 現“精簡、統一、效能”原則，而且有助於(yu) 化解改革帶來的新問題。改革後，應急廳(局)的綜合協調能力客觀上不如原先的政府應急辦，但在此框架下則有助於(yu) 確保應急管理部門綜合協調的權威性，落實其作為(wei) “公共安全體(ti) 係建設牽頭部門”的角色。改革後，上級應急管理部門在鄉(xiang) 鎮層級沒有對應部門，工作無法落地，但在此框架下則明確了鄉(xiang) 鎮應急管理機構即為(wei) 鄉(xiang) 鎮政府辦，這便於(yu) 落實基層政府的全麵應急管理職責，有助於(yu) 貫徹落實“把基層一線作為(wei) 公共安全的主戰場”的指導方針。

　　突發事件應急指揮體(ti) 係怎樣設

　　改革前，省市縣三級都設立很多個(ge) 專(zhuan) 項突發事件應急指揮部，由主管政府領導任專(zhuan) 項指揮部指揮長，指揮部辦公室設在主責部門。其優(you) 勢是有助於(yu) 落實分類管理，其不足是各指揮部成員單位雷同，有重複設置之嫌。事實上在很多地方，各專(zhuan) 項應急指揮部往往是主責部門和少數核心部門發揮作用，其他部門大多處於(yu) “打醬油”的地位，很多跨部門協調工作仍由原來的政府應急辦落實。因此，應統籌考慮地方總體(ti) 應急指揮的實踐需要，在指揮部體(ti) 係重構時實事求是、趨利避害，以科學的指揮管理理論為(wei) 指導，充分借鑒國內(nei) 外好的經驗與(yu) 做法，再造應急指揮體(ti) 係。

　　對此，可考慮構建省(市、縣)應急總指揮部，由黨(dang) 委政府正副領導擔任總指揮、副總指揮，相關(guan) 部門主要負責人任成員，應急管理部門主要負責人任辦公室主任。辦公室職能組可設立綜合協調組、情報信息組、應急專(zhuan) 家組、調查評估組、秘書(shu) 組(組長通常為(wei) 應急管理部門副職擔任，副組長由相關(guan) 部門副職擔任)。總指揮部下設事件應對類專(zhuan) 項指揮部與(yu) 應急保障類專(zhuan) 項指揮部。前者主要包括防汛抗旱指揮部、抗震救災指揮部等自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會(hui) 安全事件類應急處置的專(zhuan) 項指揮部。指揮長由政府相關(guan) 副秘書(shu) 長或主管部門主要負責人擔任，副指揮長由相關(guan) 部門副職領導擔任，成員單位包括直接相關(guan) 的少數部門，辦公室由主管部門承擔。後者主要包括交通保障指揮部、通信保障指揮部、醫療救治指揮部、群眾(zhong) 安置指揮部、物資保障指揮部、社會(hui) 治安指揮部、基礎設施恢複指揮部等。指揮長由政府相關(guan) 副秘書(shu) 長或主管部門主要負責人擔任，副指揮長由相關(guan) 部門副職領導擔任，成員單位也由直接相關(guan) 的少數部門組成，辦公室同樣由主管部門承擔。

　　這一體(ti) 係設計具有以下幾個(ge) 特點。一是做實總指揮部。隻有總指揮部才有幾十個(ge) 成員單位，專(zhuan) 項指揮部則隻有少數幾個(ge) 成員單位。這就避免了以往各部門要進入十幾甚至幾十個(ge) 專(zhuan) 項指揮部的情況。二是明確了應急管理部門在應急狀態下的總指揮部辦公室職能。其中，總指揮部辦公室職能組可以與(yu) 應急管理部門內(nei) 設機構相對應，也可以由預案作靈活規定(尤其在縣級應急局人力資源不足時)。三是精幹了突發事件應對類專(zhuan) 項指揮部。各專(zhuan) 項指揮部都不再由政府副職擔任指揮長，而是由政府部門級別的負責人任指揮長。每個(ge) 指揮部通常隻會(hui) 包括少數幾個(ge) 直接相關(guan) 部門。例如防汛抗旱指揮部成員單位主要是水利部門、農(nong) 業(ye) 農(nong) 村部門、城市管理部門、應急管理部門等。四是突出了應急保障工作。以往，應急保障類專(zhuan) 項指揮部通常被稱為(wei) 指揮部工作組。但在實際應急處置過程中，每個(ge) 應急保障工作子係統都事實上以一個(ge) 分指揮部的方式運作。五是落實了管業(ye) 務必須管安全、管行業(ye) 必須管安全的指導思想。在這一框架下，事實上各專(zhuan) 項指揮部的辦公室職能都是由各個(ge) 行業(ye) 部門、而不是應急管理部門承擔。例如，防汛抗旱指揮部辦公室仍設在水利部門、森林防火指揮部辦公室仍設在森林草原主管部門等，保證了專(zhuan) 業(ye) 性風險防範與(yu) 應急工作仍由專(zhuan) 業(ye) 部門主導，避免了應急管理部門大包大攬卻力有不逮的情形發生。

　　應急指揮體(ti) 係怎樣運作

　　各級政府可在預案中規定本級政府對突發事件的兩(liang) 級至多級響應機製。當突發事件可以由主責部門牽頭應對時，就僅(jin) 僅(jin) 啟動某個(ge) 事件應對類專(zhuan) 項指揮部;當突發事件需要黨(dang) 委政府牽頭應對時，就啟動本級總指揮部。為(wei) 了明確指揮權責，總指揮部的響應也可以再細分為(wei) 若幹級別(也可以不細分)。例如，在省一級，對於(yu) 需要由省級指揮的重特大突發事件應急響應最多可分為(wei) 四個(ge) 級別。

　　一是省級四級響應，即專(zhuan) 項指揮部響應。啟動條件是發生重大突發事件，且隻需要行業(ye) 係統應對。這時隻啟動某個(ge) 突發事件應對類的專(zhuan) 項指揮部，由政府相關(guan) 副秘書(shu) 長或主管部門主要負責人任指揮長，相關(guan) 部門副職領導任副指揮長，成員單位由直接相關(guan) 的少數部門組成。

　　二是省級三級響應，即總指揮部+多個(ge) 專(zhuan) 項指揮部響應。啟動條件是發生重大突發事件，需要省級多個(ge) 係統應對。這時可啟動省級應急總指揮部，啟動一個(ge) 或多個(ge) 突發事件應對類專(zhuan) 項指揮部，根據需要啟動相應的應急保障類專(zhuan) 項指揮部。總指揮由主管副省長擔任(可不設常務副總指揮、副總指揮)，成員包括相關(guan) 部門廳級領導。

　　三是省級二級響應，即總指揮部+多個(ge) 專(zhuan) 項指揮部響應。啟動條件是發生特別重大突發事件，需要省級多個(ge) 係統應對。這時可啟動省級應急總指揮部，啟動一個(ge) 或多個(ge) 突發事件應對類專(zhuan) 項指揮部，根據需要啟動相應的應急保障類專(zhuan) 項指揮部。總指揮由省委常委副省級領導擔任，副總指揮由相關(guan) 副省級領導擔任(可不設常務副總指揮)，成員主要包括相關(guan) 部門廳級領導。

　　四是省級一級響應，即總指揮部+多個(ge) 專(zhuan) 項指揮部響應。啟動條件是發生特別重大突發事件，需要省級多個(ge) 係統應對。這時可啟動省級應急總指揮部，啟動一個(ge) 或多個(ge) 突發事件應對類專(zhuan) 項指揮部，啟動全部應急保障類專(zhuan) 項指揮部。總指揮由省委省政府主要領導擔任，省委常委副省級領導擔任常務副總指揮，相關(guan) 副省級領導擔任副總指揮，成員包括公共安全應急管理委員會(hui) 全體(ti) 成員。

　　為(wei) 了支撐上述應急響應機製，需要重構突發事件應急預案體(ti) 係。以往，各級政府的應急預案大都包括：一個(ge) 總體(ti) 應急預案、多個(ge) 專(zhuan) 項應急預案和各個(ge) 部門的部門應急預案三級。在新架構下，隻需編製一個(ge) 總體(ti) 應急預案和各個(ge) 部門的部門應急預案這兩(liang) 級預案。而總體(ti) 應急預案除了正文，還要包括兩(liang) 類附件：一是突發事件應對類專(zhuan) 項預案，二是應急保障類專(zhuan) 項預案。各個(ge) 附件分別與(yu) 相應的專(zhuan) 項指揮部相對應。這樣的機製設計其實也是各地在應急實踐中的慣常做法，避免了原來各專(zhuan) 項應急預案重複規定各部門職責的情形。