現行征地製度在我國工業(ye) 化、城鎮化快速發展進程中發揮了重要的作用，但隨著社會(hui) 經濟的發展，逐漸顯現出一些問題。現行征地製度的特點：一是土地財政。二是土地金融。相關(guan) 數據表明，東(dong) 部城市建設資金的構成，土地出讓收入約占30％，土地抵押融資約占60％；中西部的城市建設資金，土地出讓收入約占20％，土地抵押融資約占70％。由此看來，目前我國地方經濟的發展嚴(yan) 重依賴土地財政和土地金融，因此推進征地製度改革已是大勢所趨。

　　一、政府經營土地製度的演變過程

　　現行征地製度是從(cong) 計劃經濟演變而來的，政府經營土地製度則是城市使用土地製度改革的結果。這兩(liang) 個(ge) 製度緊密契合，才可能形成土地財政和土地金融，土地財政大體(ti) 形成時間是1998年以後，土地金融則更晚一些。

　　（一）征地製度的變化

　　計劃經濟時期，國家征地的補償(chang) 費用不高，但對因征地而失地的農(nong) 民，由國家予以安置。具體(ti) 措施：一是“農(nong) 轉非”，農(nong) 業(ye) 戶籍轉為(wei) 城市戶籍；二是把農(nong) 業(ye) 勞動力安排到城市企事業(ye) 單位就業(ye) ，成為(wei) 職工。在當時條件下，這種轉變對農(nong) 民來說意味著根本性的變化：由掙工分變為(wei) 掙工資，退休也有了保障；由自己種口糧變為(wei) 吃商品糧；由合作醫療變為(wei) 公費醫療；子女由在農(nong) 村上學變為(wei) 可以到城市上學；有些人還可以享受單位分配的住房等等。這種轉變所體(ti) 現的經濟關(guan) 係，是失地農(nong) 民能在一定程度上，分享土地轉變用途後產(chan) 生的增值收益。在計劃經濟時期，國家工業(ye) 化、城市化進程相對緩慢，加之有這樣一套利益分享機製，征地引起的社會(hui) 矛盾並不普遍、尖銳，多數農(nong) 民還歡迎甚至盼望國家征地，把征地當作改變自身命運的機遇。

　　進入20世紀90年代以後，我國逐步建立起社會(hui) 主義(yi) 市場經濟體(ti) 製，國家安置難以實施了。一是個(ge) 體(ti) 、私營、外資企業(ye) 大量湧現，對這些企業(ye) ，國家不可能做人員方麵的安置。二是國營企事業(ye) 單位逐步改製成為(wei) 獨立法人，打破“鐵飯碗”、“大鍋飯”、“終身製”等，國家也難以安置了。即使安置，也不可能像過去那樣有長久甚至終身的保障，對農(nong) 民而言，這樣的安置已毫無意義(yi) 。於(yu) 是，對因征地而失地的農(nong) 民，國家不再安置，改為(wei) 提高安置補償(chang) 費標準。

　　隨後國家征地，不管對部分失地還是完全失地的農(nong) 民，一律實行貨幣補償(chang) 。但所謂貨幣補償(chang) ，卻是延續了計劃經濟時期的做法，即由國家規定補償(chang) 標準。補償(chang) 費用的具體(ti) 構成是：土地補償(chang) 費、青苗補償(chang) 費、地上地下構築物補償(chang) 費和人員安置補助費。其中，土地補償(chang) 費是按農(nong) 業(ye) 年產(chan) 值的若幹倍估算，大體(ti) 屬於(yu) 農(nong) 地的地價(jia) 。安置補助費也是按農(nong) 業(ye) 年產(chan) 值的倍數來估算的，考慮的也隻是農(nong) 業(ye) 勞動力的再生產(chan) 。但事實上，農(nong) 民一旦完全失地就不可能務農(nong) ，而在農(nong) 業(ye) 之外就業(ye) ，會(hui) 有一個(ge) 或長或短的過程，期間的生活成本會(hui) 大大提高，靠農(nong) 業(ye) 勞動力的補償(chang) 費用，難以維持其正常生活。我國農(nong) 村土地屬於(yu) 集體(ti) 所有，過去土地補償(chang) 費主要由集體(ti) 統一支配使用，實行聯產(chan) 承包責任製以後，有的地方把部分乃至全部土地補償(chang) 費分給農(nong) 戶，即便如此，也維持不了幾年生計。廣大農(nong) 民把這種單純貨幣補償(chang) 的做法概括為(wei) “一腳踢”。此後，因征地而引起的社會(hui) 矛盾逐漸突出。

　　社會(hui) 主義(yi) 市場經濟剛剛建立的20世紀90年代初期，征地還是以國家重點項目的單獨選址為(wei) 主。國家重點項目，多為(wei) 基礎性、公益性建設；單獨選址，多呈點、線狀分布，涉及的農(nong) 地麵積和農(nong) 民數量相對少一些，完全失地的農(nong) 戶更少；大量重點項目分布在農(nong) 村地區，即使有少量完全失地農(nong) 戶，其生活成本也比城鄉(xiang) 結合部低許多；當時城市土地市場還沒完全形成氣候，農(nong) 民更沒有土地財產(chan) 的觀念。因此，盡管已經“一腳踢”了，但矛盾還不十分突出。

　　90年代伊始，開發區熱興(xing) 起，到90年代中期已是遍及全國。開發區征地，屬於(yu) 批次（即區片）征收，導致完全失地的農(nong) 民數量越來越多。開發區一般都處於(yu) 城鄉(xiang) 結合部，生活成本高，雖然就業(ye) 機會(hui) 較多，但農(nong) 業(ye) 勞動力素質低，找到穩定的工作並非易事，因此，失地農(nong) 民普遍遇到生計困難。征地引發的社會(hui) 矛盾，越來越突出了，成為(wei) 全社會(hui) 關(guan) 注的熱點問題。

　　90年代中後期，黨(dang) 中央提出了城鎮化發展戰略，到進入21世紀，這一戰略全麵實施。但在許多地方黨(dang) 委和政府的心目中，所謂“城鎮化”，就是大張旗鼓地搞城市建設和城市擴張。城市擴張要占用農(nong) 地，城市建設的資金要靠征地後的“招、拍、掛”，於(yu) 是批次征收愈演愈烈，被“一腳踢”出去的失地農(nong) 民與(yu) 日俱增。隨著城市土地市場的日益火爆，農(nong) 民的土地財產(chan) 意識也日益覺醒，提出了按市場價(jia) 補償(chang) 和允許土地進入市場等要求，抵製和抗擊政府征地的極端事情普遍發生。因征地而引發的矛盾全麵激化，成為(wei) 一大社會(hui) 難點問題。

　　（二）政府經營土地製度的形成

　　20世紀80年代，我國逐步改革城市土地使用製度，主要改革的方向是有償(chang) 使用土地。有償(chang) 使用的方式，當時有土地使用權出讓、出租、入股等多種形式，其著眼點是為(wei) 了搞活經濟，而不僅(jin) 僅(jin) 是考慮增加政府收入。但進入21世紀以後，有關(guan) 方麵提出經營性土地一律“招、拍、掛”，使得城市土地有償(chang) 使用形式變為(wei) 隻強調出讓，其中多種形式不再是工作的重點。提出一律“招、拍、掛”的出發點，政治上是為(wei) 了預防腐敗，經濟上則是為(wei) 了增加收入。

　　我國的土地出讓製，主要是借鑒香港地區的土地批租製。但香港的土地管理和土地批租（即經營），分屬不同的部門，並且把政府的土地收益納入基金管理，杜絕了支出使用的隨意性。這一點，我們(men) 卻沒有學，可以說學香港隻學了一半甚至不到一半，這是由當時的曆史條件決(jue) 定的。80年代中後期成立了國家土地管理局，負責統管全國城鄉(xiang) 地政，逐步推行有償(chang) 使用土地製度改革。但國土局作為(wei) 副部級機構，權威不夠。在長期計劃經濟的慣性作用下，許多地方政府和一些中央政府部門，不買(mai) 國家土地局的賬，不願意實行有償(chang) 用地製度，改革進展緩慢，自然談不上形成土地財政和土地金融。在當時的這種背景下，土地管理部門順理成章地承擔起國有土地的經營職能，集“裁判員”與(yu) “運動員”於(yu) 一身，可以說是一種曆史的必然。

　　1998年政府機構改革，成立了國土資源部，土地管理升格了，各地方換屆後新上來的領導幹部，多沒有計劃經濟時期無償(chang) 用地的包袱，城市土地有償(chang) 使用製度才真正確立起來，政府經營土地的局麵也因而全麵建立，並與(yu) 征地製度互為(wei) 表裏，逐步形成了我們(men) 現在飽受輿論批評的土地財政和土地金融。與(yu) 此同時，政府經營土地，特別是管理土地的部門經營土地的弊端日益顯露出來了。

　　由此可見，現行征地製度與(yu) 政府經營土地製度的相結合，是一個(ge) 逐步發展的過程，深層次矛盾的積累也有一個(ge) 量變到質變的過程，是到了非解決(jue) 不可的時候了。

　　二、現行征地製度和政府經營土地的利與(yu) 弊

　　現行征地製度與(yu) 政府經營土地製度相結合，形成土地財政和土地金融，是政府主導片麵追求GDP的發展方式的具體(ti) 體(ti) 現，也可以說是舊發展方式的重要組成部分。這種發展方式，有利也有弊，但弊大於(yu) 利。

　　第一，土地利用粗放，浪費嚴(yan) 重。

　　改革開放以來特別是最近十幾年間，我國城市快速發展，主要依托於(yu) 土地的外延擴張。據土地資源戰略課題組研究，1996年至2008年，城鎮用地增長了52．21％，增加的土地上要來自於(yu) 農(nong) 村。據相關(guan) 統計數據，2000年至2007年間，全國建成區麵積年均增長率為(wei) 6．44％，而人口城鎮化率的增速僅(jin) 為(wei) 4．55％，土地城市化速度比人口城市化速度快出兩(liang) 個(ge) 百分點。我國的統計指標，將大量常駐流動人口納入城市人口，加上“市管縣”、“縣改區”，使許多農(nong) 業(ye) 人口“被城市化”，因此有關(guan) 城市化的統計有很大的“水分”，土地城鎮化的速度遠遠超過人口城鎮化速度的兩(liang) 個(ge) 百分點。

　　城市土地擴張了很多，人卻沒有增加那麽(me) 多。我國城市人均土地麵積，2008年為(wei) 134平方米，遠高於(yu) 一些發達國家人均82平方米的水平。外延擴張的結果是土地利用的浪費、粗放。一方麵，城市存量土地大量閑置；另一方麵，土地利用效率低下。我國土地利用最集約的上海，2006年每平方公裏工業(ye) 用地的產(chan) 出約為(wei) 20億(yi) 美元，而香港1996年工業(ye) 用地的產(chan) 出已是每平方公裏30億(yi) 美元。近些年上海的工業(ye) 用地的產(chan) 出提高到每平方公裏約80億(yi) 美元，而香港已達300億(yi) 美元，日本東(dong) 京2001年已達每平方公裏523億(yi) 美元。我國工業(ye) 用地的容積率，低的隻有0．3％，高的也隻有0．6％，而國際平均水平為(wei) 1％。因此，我國城市土地的工業(ye) 用地所占比重普遍較高，為(wei) 20—30％甚至更高，而國際平均在15％以下。

　　城市快速擴張，不僅(jin) 導致耕地資源流失，還產(chan) 生水資源稀缺、能源壓力、環境汙染以及擠占生態用地等問題，對土地生態安全也構成威脅。城市土地外延擴張、利用粗放，與(yu) 現行征地製度和政府經營土地製度有直接關(guan) 係。國家征用農(nong) 民的土地，補償(chang) 標準很低，大大降低了城市建設與(yu) 發展的成本。相比而言，利用城市存量土地，拆遷、改造的成本要高得多。因此，無論是政府還是企業(ye) ，都熱衷於(yu) 征地，而不願意利用存量土地。嚴(yan) 格保護耕地早已成為(wei) 國策，節約集約利用土地的口號也提出多年了，但耕地保護不住，城市土地粗放浪費的趨勢仍未根本改變，其主要原因就在這裏。

　　第二，超前消費，透支未來。

　　土地財政的主要構成是土地出讓金及與(yu) 土地有關(guan) 的稅收，這些稅收如建築稅、房地產(chan) 稅，都是以土地出讓為(wei) 源頭。土地出讓金是若幹年期的土地使用權價(jia) 格，實際上是政府向企業(ye) 一次性收取若幹年的地租。而地租是對企業(ye) 當年利潤的扣除，屬於(yu) 社會(hui) 一次分配範疇。對企業(ye) 而言，一次集中交納若幹年地租，意味著預支未來利潤，屬於(yu) 負債(zhai) 經營。現實生活中，很多企業(ye) 是靠銀行貸款支付土地出讓金，負債(zhai) 的性質一目了然。即使是用自有資金來支付，本質上仍然是負債(zhai) 。企業(ye) 如果經營得好，有穩定的盈利，可以逐步清償(chang) 這筆負債(zhai) ；如果經營不好或者破產(chan) 了，這筆負債(zhai) 就不能清償(chang) ，如果企業(ye) 再生產(chan) 因此中斷，最終還會(hui) 轉化為(wei) 銀行的壞賬，成為(wei) 整個(ge) 社會(hui) 的問題。按有關(guan) 製度規定，企業(ye) 可以把剩餘(yu) 年期的土地使用權轉讓出去，使負債(zhai) 得以清償(chang) ，甚至可以從(cong) 中獲利。但是，這不過是負債(zhai) 在企業(ye) 之間的轉移，轉移的結果，負債(zhai) 的規模還可能被放大。

　　房地產(chan) 業(ye) 的情況有些特殊，開發商在出售住房的同時，把對土地使用權的負債(zhai) 也轉移出去了，甚至還可能從(cong) 中大賺一筆，但接手這筆負債(zhai) 的不是企業(ye) ，而是消費者。一般工薪階層都要向銀行貸款，才能支付房價(jia) ，負債(zhai) 的性質也是一目了然。消費者要用今後數年乃至數十年的收入，才能逐步償(chang) 還這筆負債(zhai) ，個(ge) 人和家庭的消費能力、生活水平也會(hui) 因應改變。期間，如果因變故而無力償(chang) 債(zhai) ，不僅(jin) 是個(ge) 人和家庭的不幸，也會(hui) 增加銀行的壞賬，成為(wei) 社會(hui) 的問題。

　　從(cong) 整個(ge) 社會(hui) 的角度看，政府出讓土地所獲得的每一筆收入，都有一筆企業(ye) 或個(ge) 人的負債(zhai) 與(yu) 之相對應。就是說，政府用土地出讓金搞建設，是以透支用地企業(ye) 或個(ge) 人的未來收益為(wei) 前提的。然而現在地方財政與(yu) 土地有關(guan) 的稅收，是以土地出讓為(wei) 源頭而展開而增長的，因此不難做出如下判斷：所謂土地財政，實質上是一種依靠透支社會(hui) 的未來收益，“寅吃卯糧”的發展方式。而土地金融則是政府直接負債(zhai) 經營，用未來收益逐步償(chang) 還，本質上也是“寅吃卯糧”。

　　建立在企業(ye) 或個(ge) 人信用基礎上的透支，有利於(yu) 調動企業(ye) 和個(ge) 人的探索、創新精神，有利於(yu) 增加經濟發展的彈性與(yu) 活力。凡市場經濟發達國家，各類透支活動極其活躍。例如，金融活動證券化產(chan) 生的各類衍生金融產(chan) 品。這對促進市場經濟的繁榮，確實起了重要作用。我國發展社會(hui) 主義(yi) 市場經濟過程中，很多企業(ye) 和個(ge) 人，也都有類似的經曆。但是，如果脫離了實體(ti) 經濟的製約，一味去搞什麽(me) “資本運作”、“資本經營”，玩所謂“資本騰挪術”，其結果必然會(hui) 對經濟社會(hui) 造成嚴(yan) 重的危害。美國次貸危機重創全球，即是最好的明證。

　　2009年，國家審計署對18個(ge) 省區的城市負債(zhai) 情況進行了審計，有13個(ge) 省的融資平台貸款餘(yu) 額超過該省財政總收入，有的高出兩(liang) 倍以上。從(cong) 債(zhai) 務餘(yu) 額與(yu) 當年可用財力之比衡量，省、市本級和西部地區債(zhai) 務風險較為(wei) 集中，有7個(ge) 省、10個(ge) 市和14個(ge) 縣本級超過100％，最高的達364．77％。

　　透支未來的發展方式，逐步積聚著極大的金融和社會(hui) 風險。如果說土地財政的風險是由社會(hui) 分散承擔的，那麽(me) 土地金融的風險，則集中於(yu) 政府，孕育著政府財政和信用的危機。據有關(guan) 研究，地方政府負債(zhai) 的安全線，一是負債(zhai) 總額？穴包括實際負債(zhai) 和或有負債(zhai) ？雪不能超過當年地方財政總收入的70％；二是當年到期的債(zhai) 務本息總額不能超過一般預算收入的30％。

　　第三，社會(hui) 分配不公。

　　（1）城鄉(xiang) 差距逐步擴大。一方麵，國家不允許集體(ti) 建設用地進入市場，極大地限製了農(nong) 民自主實現工業(ye) 化和城市化的積極性。馬克思主義(yi) 經濟學認為(wei) ，任何產(chan) 品的分配，都以生產(chan) 條件的分配為(wei) 前提。縱觀30多年來，凡集體(ti) 經濟搞得好或經濟發展快的農(nong) 村，幾乎無一例外都突破了現行征地製度的限製，集體(ti) 建設用地或公開或隱蔽地進入了市場，實現了生產(chan) 要素的優(you) 化組合。而我們(men) 的征地製度，卻始終無視市場經濟的要求，固守對農(nong) 村集體(ti) 建設用地的“身份”限製，實際上是限製廣大農(nong) 民土地財產(chan) 權的實現，導致他們(men) 在社會(hui) 分配中，處於(yu) 弱勢地位。我國農(nong) 民人均純收入中，財產(chan) 性收入隻占約3％，遠低於(yu) 城市居民：現行征地製度是造成這種情況的重要原因。另一方麵，國家征收農(nong) 地，不管是用於(yu) 基礎性、公益性建設，還是用於(yu) 經營性項目，一律按農(nong) 業(ye) 產(chan) 值的倍數補償(chang) ，由政府定價(jia) ，農(nong) 民沒有談判地位。有人研究，政府出讓土地價(jia) 款中，征地補償(chang) 費僅(jin) 占不到10％。農(nong) 民失去賴以生存的生產(chan) 資料，僅(jin) 靠土地補償(chang) 費難以維持生計，陷於(yu) 貧困，是普遍發生的現象。政府用賣地收入搞城市建設，城市居民的生活質量提高了，政府工作人員的工作、生活條件更是極大改善，而被征地農(nong) 民卻無緣分享城市文明。城鄉(xiang) 差距更加擴大，導致日益嚴(yan) 重的社會(hui) 問題。

　　（2）城市內(nei) 部的貧富差距。當前住房短缺、房價(jia) 高昂，是大中城市普遍麵臨(lin) 的突出問題。這個(ge) 問題與(yu) 征地製度也有很大關(guan) 係。由於(yu) 不允許集體(ti) 建設用地開發房地產(chan) ，客觀上使開發商形成自然壟斷地位，可以肆無忌憚地抬高房價(jia) ，謀取暴利。不斷飆升的房價(jia) ，使少數開發商和投機炒房者富者愈富，而廣大中低收入階層則貧者愈貧，或者成為(wei) “房奴”，或者陷入“蝸居”、淪為(wei) “蟻族”。

　　（3）國民收入的積累與(yu) 消費。21世紀初，我國政府的各種收入總和已占GDP的30％以上，達到甚至超過發達國家的水平。政府收入占GDP比重過高，一方麵導致居民特別是農(nong) 民收入增長緩慢，另一方麵抑製了社會(hui) 投資。有學者研究表明，2009年我國全口徑政府收入實際已突破10萬(wan) 億(yi) ，約占GDP的32％。其重要原因之一，就是政府通過征地獲取數額巨大的土地出讓收益。2009年1．6萬(wan) 億(yi) 土地出讓收入，約占當年 GDP的5％；2010年土地出讓收入高達2．9萬(wan) 億(yi) 元，占當年GDP的7．3％。

　　政府的收入過高，嚴(yan) 重抑製了居民收入的正常增長，導致消費需求不足。20世紀80年代初，我國消費率曾達62％，之後呈下降趨勢，2005年降為(wei) 52％，其中政府消費占14％，居民消費僅(jin) 為(wei) 38％。到2008年，居民消費進一步降為(wei) 35．3％，2010年進一步降為(wei) 33．8％。金融危機爆發前，世界平均消費率為(wei) 78％—79％？穴美國約為(wei) 85％？雪。無論與(yu) 曆史水平相比，還是與(yu) 世界水平相比，我國的消費水平特別是居民消費水平都實在太低了。消費需求不足，經濟發展主要靠投資和出口拉動，發展的成果不能由全體(ti) 人民共享，這樣的發展是難以持續的。

　　三、改革土地製度的政策法規的方向與(yu) 關(guan) 鍵點

　　土地製度的改革是適應社會(hui) 主義(yi) 市場經濟的要求，賦予農(nong) 民完全的土地財產(chan) 權。一是構建城鄉(xiang) 統一的土地市場，允許農(nong) 民在國家規劃引導下，自主地參與(yu) 工業(ye) 化、城市化進程；二是對必須征為(wei) 國有的土地，賦予農(nong) 民談判權，參照市場價(jia) 協商補償(chang) 標準和補償(chang) 方式。由於(yu) 利益關(guan) 係調整比較大，改革不一定能夠一步到位，但應該有一個(ge) 明確的方向。改革方案，應該有一定彈性，盡可能反映各地方的經驗，鼓勵地方繼續探索，避免一刀切的弊病。

　　對於(yu) 改革政府經營土地的製度，目前一些地方試行的工業(ye) 用地年租製等，已經是有所觸及，但還少有根本性的改革探索。總的來看，這方麵的改革還處在理論探討層麵。從(cong) 趨勢看，這個(ge) 製度是非改不可，否則征地製度改革也可能改不下去。任何經營活動，都是以追求利益最大化為(wei) 目的，政府如果從(cong) 事經營活動，也不可能例外。政府經營土地的收入，來源於(yu) 農(nong) 地轉為(wei) 建設用地的級差收益。為(wei) 了保證這個(ge) 收益的最大化，很自然地要壓低征地費用，並且對農(nong) 村集體(ti) 土地進入市場加以限製。因此問題的主要根源，在於(yu) 政府成了市場主體(ti) ，在於(yu) 政府以管理手段實現經營目的。這個(ge) 問題不解決(jue) ，單純改革征地製度，一是恐怕很難改的徹底，二是即使是不徹底的改革措施，落實起來也會(hui) 阻力重重。

　　在我國實現工業(ye) 化、城市化的過程中，必然會(hui) 有一個(ge) 政府主導、政府直接參與(yu) 經營的發展階段，但政府最終必須退出直接經營活動，社會(hui) 主義(yi) 市場經濟體(ti) 製才可以真正確立、完善。否則，國家將麵臨(lin) 滑向官僚、權貴資本主義(yi) 的危險。

　　改革政府經營土地製度，涉及幹部製度、財稅製度等更深層次的問題，可以考慮分布實施，第一步應是把經營土地的職能從(cong) 土地管理部門分解出去，管理部門隻負對城鄉(xiang) 土地按統一規劃實現管理的責任。經營土地的職能則交由另外的部門承擔，至於(yu) 如何承擔，可以有多種方案，逐步試驗、摸索、完善。

　　（作者係中國農(nong) 村勞動力資源開發研究會(hui) 副會(hui) 長、安徽省城鄉(xiang) 勞動力資源開發研究會(hui) 會(hui) 長、安徽省人大常委會(hui) 原副主任）