“水是生命之源、生產(chan) 之要、生態之基”。城市作為(wei) 經濟、人口和用水最集中的區域，伴隨著城市經濟的快速發展、城市人口的迅速增加、居民生活水平的不斷提高，城市水資源的需求進一步加大，水資源短缺已成為(wei) 製約城市可持續發展的關(guan) 鍵因素。

　　我國城市水資源供需矛盾日益突出

　　我國是一個(ge) 淡水資源缺乏的國家，人均水資源占有量為(wei) 2100立方米，僅(jin) 為(wei) 世界平均水平的28%，列世界第125位，正常年份全國年缺水量536億(yi) 立方米。與(yu) 此相對應，全國658個(ge) 城市中有約400個(ge) 城市缺水，110個(ge) 城市嚴(yan) 重缺水。據水利部對4555個(ge) 城市飲用水水源地的調查，水量不合格的水源地已經達到1233個(ge) ，占到水源地總數的27%。目前我國正處於(yu) 工業(ye) 化、城鎮化快速發展的重要階段，隨著工業(ye) 化的深入推進，城市工業(ye) 企業(ye) 不斷增多，對於(yu) 水資源的需求將逐步增加；另外，城鎮化水平將不斷提高，截至2010年底，全國城鎮人口達6.3億(yi) ，城鎮化水平為(wei) 47.5%，根據“十二五”規劃綱要的目標，到2015年城鎮化率將提高到51.5%，即每年將有1000多萬(wan) 的人口轉移到城市。另據預測，到2030年城鎮人口將再增加近3億(yi) ，城鎮人口的大幅增加必將導致城市水資源供需矛盾更加凸顯。

　　我國城市水資源管理麵臨(lin) 的突出問題

　　（一）城市水資源緊缺與(yu) 水資源汙染、浪費並存

　　當前，我國城市水資源極度短缺，但城市水資源汙染和浪費現象卻較為(wei) 普遍。一方麵，由於(yu) 工業(ye) 企業(ye) 快速發展與(yu) 城市人口的不斷增長，城市工業(ye) 與(yu) 居民生活汙水排放量大大增加，大量生活汙水、工業(ye) 廢水未經處理，偷排進入河道、湖泊、水庫，造成水體(ti) 嚴(yan) 重汙染。另一方麵，城市汙水設施建設嚴(yan) 重滯後，將近10%的城市還沒有汙水處理廠。有858個(ge) 縣城沒有投入運行的汙水處理廠，大部分建製鎮還沒有汙水處理廠，加之一些汙水處理廠運行效率不高，致使接近一半的汙水得不到有效處理，嚴(yan) 重影響了城市的水質。據統計，有50%的城市地下水遭到不同程度的汙染。4555個(ge) 城市飲用水水源地的綜合評價(jia) 結果表明，有638個(ge) 飲用水水源地水質不合格。另外，長期以來珍惜水資源意識較為(wei) 淡薄，生產(chan) 、生活用水使用效率不高，水資源浪費問題非常突出。2010年，我國萬(wan) 元工業(ye) 增加值用水量高達120立方米（以2000年不變價(jia) 計），是發達國家的2-3倍。2010年全國城市人均綜合日用水量為(wei) 364.4升/人·天，人均日生活用水量為(wei) 171.4升/人·天，均遠遠高於(yu) 發達國家水平。全國城市汙水處理直接回用率尚不足20%。

　　（二）城市的建設項目審批普遍缺乏水資源條件論證

　　盡管城市缺水現象日益嚴(yan) 重，一些城市的建設項目已經出現了供水緊張的情況，但一直以來，我國對於(yu) 城市建設項目前期缺乏水資源論證，未能真正根據城市水資源承載能力情況指導當地經濟發展與(yu) 項目建設，往往都是將水資源論證置於(yu) 事後，即項目建設完成後，再進行水資源的支撐論證，由此，一些高耗水項目得以順利實施建設，特別是在一些缺水城市，較多高耗水項目的存在，就不可避免地出現項目落地後，供水難以正常保障，再被動協調供水的情形，加之還會(hui) 出現相關(guan) 項目單位逃避審查、虛報用水信息等現象，更加劇了供水協調的難度，嚴(yan) 重破壞了城市供水的總體(ti) 規劃。

　　（三）投入不足致使城市水務基礎設施建設滯後

　　當前城市的水務基礎設施建設普遍嚴(yan) 重滯後於(yu) 城市經濟社會(hui) 發展，而資金缺乏一直是困擾城市水務設施建設的重要瓶頸之一，資金缺乏的主要原因有：一是政府財政投入水務基礎設施占財政總支出的比重普遍較低；二是當前的資金投入主體(ti) 過於(yu) 單一，主要依賴政府投入，市場化投資主體(ti) 的資金進入不足；三是融資方式開發不足，主要是以政府直接投資為(wei) 主，對於(yu) 其他項目融資方式涉及較少；四是由於(yu) 責任主體(ti) 不明確，“誰汙染、誰治理”沒有得到明確落實，相關(guan) 單位的投資責任沒有履行，加劇了投資的不足。

　　（四）城市水資源管理仍然嚴(yan) 重滯後於(yu) 城市發展需要

　　近年來，隨著城市供水的日益緊張，我國也開始逐步重視城市水資源管理，但是仍嚴(yan) 重滯後於(yu) 城市發展的需要，主要表現在：一是涉水管理部門仍然存在著職能交叉、權責不清。目前，我國許多地區已經推行了水資源統一管理的水務局模式，在水利部門的原有職能基礎上再加上供水、節水和排水的行業(ye) 管理職能，但是，仍然與(yu) 建設、環保等多個(ge) 部門存在著職能交叉，如汙水處理方麵就與(yu) 環保部門有著很多的交叉。二是目前尚未形成健全完善的水資源價(jia) 格體(ti) 係，長期以來的政府定價(jia) 過低嚴(yan) 重抑製了價(jia) 格杠杆作用的真正發揮，直接影響到用水單位（戶）節水的動機與(yu) 意願。同時，城市自來水、中水比價(jia) 關(guan) 係也不利於(yu) 水資源合理的調配。三是對於(yu) 節水、汙水處理項目重視程度不夠，導致很多城市建設項目缺乏節水和汙水處理設施。另外，對於(yu) 一些節水、汙水處理項目的審批周期較長，致使個(ge) 別項目在申報時的規格，待項目批準落實後，已難以滿足實時的應對容量需求。四是水務管理隊伍素質有待提高。由於(yu) 水務工程維護人員多為(wei) 編外員工，人員流動變化較大，並且文化層次相對較低，嚴(yan) 重影響了供水工程的管養(yang) 維護。五是相關(guan) 的法律法規及其配套實施細則不到位，使得管理缺乏依據或者由於(yu) 缺乏有針對性的實施細則，影響了已有法律法規的可執行力。

　　多措並舉(ju) ，緩解城市水資源短缺態勢

　　（一）開源與(yu) 節流並舉(ju) ，增強城市水資源保障能力

　　一是不斷開拓城市的來水源。首先，要鼓勵城市建立雨水收集係統，充分利用雨洪這一重要的水資源；其次，要把再生水利用作為(wei) 開拓城市來水源的一個(ge) 重要方向，加強城市中水回用係統建設，為(wei) 中水利用創造基礎條件；最後，鼓勵在一些沿海城市開展海水淡化的研究與(yu) 推廣利用。

　　二是盡可能地提高水資源的循環利用效率。采用高新技術和先進適用技術對現有水耗大、排汙多的項目進行節水技術改造，提高企業(ye) 內(nei) 部用水的重複利用率；嚴(yan) 格實行建設項目的節水設施必須與(yu) 主體(ti) 工程同時設計、同時施工、同時投產(chan) 使用，並且建設項目實施階段，更要強化節水及水循環利用的具體(ti) 落實；另外，還要加強城市居民生活用水中的節水儀(yi) 器的推廣與(yu) 利用，提高城市居民生活用水的效率。

　　三是加快推進水價(jia) 改革，發揮水價(jia) 的市場調控作用。合理調整居民生活用水水價(jia) ，拉開高耗水行業(ye) 與(yu) 其他行業(ye) 的水價(jia) 差價(jia) 。推行工業(ye) 和服務業(ye) 用水超額累進加價(jia) 製度，創造條件，加快居民用水階梯水價(jia) 的試點與(yu) 全麵推進工作，調整自來水、中水價(jia) 格比例，充分發揮水價(jia) 在節水中的經濟杠杆作用，力促用水單位（戶）自覺提高節水意識。

　　（二）加強城市水資源保護，全麵遏製水環境惡化態勢

　　一是提升城市的汙水處理能力。加快城市汙水處理設施的建設與(yu) 全麵升級，提高城市汙水的集中處理率，要采取行政、法律、市場相結合的方式，可考慮運用利益補償(chang) 機製和合理確定汙水處理收費標準等，保障汙水處理廠的建設和市場化運行；加強汙水管線的建設與(yu) 改造，提高汙水的回用率。

　　二是強化城市水環境保護。首先，依法取締飲用水水源保護區內(nei) 的違法建設項目以及汙水排放口。其次，堅持汙染物排放總量控製，在削減汙染物的同時補充生態環境用水，逐步改善水環境質量，恢複和保護水體(ti) 生態功能。最後，加快製定並落實對水源地的生態補償(chang) 機製。當前由於(yu) 缺乏相應的生態補償(chang) 機製，水源保護地人民群眾(zhong) 的利益未得到有效補償(chang) ，導致在水務執法中的衝(chong) 突摩擦事件時有發生，應抓緊製定相應的生態補償(chang) 機製，通過現金補貼或其他方式對於(yu) 利益受損群體(ti) 進行明確合理的補償(chang) 。

　　三要加強宣傳(chuan) ，強化居民節約保護水資源意識。通過對城市水情的介紹與(yu) 宣傳(chuan) ，提高居民的水憂患意識、節水意識和水資源保護意識，廣泛動員全社會(hui) 力量參與(yu) 到水資源節約與(yu) 保護行動中來。

　　（三）提高對城市新建項目水資源論證的重視程度，力促建立節水型產(chan) 業(ye) 體(ti) 係

　　要牢固樹立根據城市水資源的承載能力實行以水定產(chan) 、以水定發展規模的意識。具體(ti) 來看：一是高度重視建設項目審批的水資源論證。特別是在一些缺水城市，在城鄉(xiang) 建設項目規劃及立項階段，就要強化水資源保障支撐能力綜合論證，明確建設項目水源利用的條件，將水資源論證作為(wei) 項目獲批的重要判斷標準。二是完善用水總量控製和定額管理製度。對用水大戶建立監測監管機製，對於(yu) 總量已達到或超過標準的暫停審批建設項目新增取水，對於(yu) 用水總量接近控製指標的地區，暫停審批建設項目新增用水，引導將產(chan) 業(ye) 布局與(yu) 用水總量緊密掛鉤，鼓勵發展能耗小、水耗小、排汙少的高新技術產(chan) 業(ye) 和環保型產(chan) 業(ye) ，嚴(yan) 格控製高耗水型項目的發展。三是加快節水、治水等項目的審批進度。在不影響正常審批程序的前提下，不斷提高審批效率，避免出現因審批時間過長影響項目實施方案執行效果的情形。

　　四是強化監管考核，建立明確的管理責任和考核製度。完善目標考核體(ti) 係和考核獎懲辦法，形成完整的管理責任體(ti) 係，明確責任主體(ti) ，加強信息核查，確保管理製度得以真正落實。

　　（四）加快構建多元化的融資體(ti) 係，保障城市水利基礎設施建設

　　針對水資源行業(ye) 的水源防護、防洪、供水、排水、水環境、再生水利用、節水等各個(ge) 方麵工程的不同性質和不同環節，明確政府與(yu) 企業(ye) 的主體(ti) 責任，充分調動各方的積極性，更好地為(wei) 城市水務行業(ye) 健康發展提供資金保障的同時，要注重構建多元化的融資體(ti) 係。具體(ti) 可以：一是繼續加大公共財政資金的投入。在保證將土地出讓收益的10%保證投入城市水務行業(ye) 外，盡可能地加大公共財政的投入力度，鼓勵通過發行市政債(zhai) 券等方式，多方籌集資金。二是引導金融機構資金的投入。鼓勵與(yu) 引導銀行信貸、融資租賃公司等金融機構資金加強對城市水務項目的投入。三是加強社會(hui) 資金的引入。在城市水務行業(ye) 的一些領域和環節，在政府資金的引導下，可以采取BOT、BT、項目代建製等多種方式，吸引社會(hui) 建設資金的投入。

　　（五）加強相關(guan) 法律法規建設，提升水資源管理能力

　　一是完善相關(guan) 的法律法規。盡管已經頒布了一些城市水資源管理的法律法規，但各個(ge) 地區的水資源差異較大，因此，敦促各地因地製宜出台相關(guan) 的配套實施管理辦法與(yu) 細則，保障法律效力的正常發揮。另外，在一些如節約用水、排汙權交易等方麵仍然缺乏一些法律，應該逐步加以完善。

　　二是厘清相關(guan) 部門的責任，改變多頭治水的局麵。對涉水事務進行統籌考慮，強化水務統一管理，推行建立集防洪、水源、供水、用水、節水、排水、汙水處理及回用一體(ti) 化管理的水資源管理模式。

　　三是加強水務管理隊伍建設。首先要加快推進水利工程維護管理改革，按照公益性、準公益性和經營性三種標準對水務工程管理單位進行分類，推動定崗定編改革，逐步實行聘用製，提高水務管理人員的積極性。另外，要注重提高水務工作人員的業(ye) 務素質，加大管理人才、專(zhuan) 業(ye) 技術人才、技能人才、基層水務人才的培養(yang) 與(yu) 引進力度。

　　（作者單位：國務院發展研究中心資源與(yu) 環境政策研究所）