一、引言

　　我國20世紀70年的現代化探索和發展曆程大致可分為(wei) 三個(ge) 階段。一是，1949—1991年從(cong) 農(nong) 業(ye) 社會(hui) 向工業(ye) 化發展的經濟起飛階段。這個(ge) 時期中，中國實現了工業(ye) 化起飛和貧困陷阱的突破，經曆了國民經濟恢複、計劃經濟體(ti) 製建立、“文革”十年、土地承包製推行和鄉(xiang) 鎮企業(ye) 崛起等一係列波瀾壯闊的曆史事件。圍繞增長潛力動員和瓶頸克服，該階段表現出了典型的製度實驗、試錯、調整和適應的早期現代化特征。具體(ti) 如：以計劃經濟為(wei) 主的體(ti) 製轉向有計劃商品經濟體(ti) 製;以經濟計劃為(wei) 主的綜合平衡轉向經濟社會(hui) 多目標調控;以宏觀直接管理為(wei) 主轉向微觀積極性調動;等等。盡管變動頻繁、波動較大，1953—1991年依然實現了平均7.5%的經濟增長速度：1953—1977年平均經濟增速為(wei) 6.5%，其間有過三個(ge) 時期的負增長;改革開放後無負增長，1978—1991年經濟增速加快到9.3%。二是，1992—2011年以重化工業(ye) 化加速為(wei) 動力的走向成熟階段。這個(ge) 時期平均經濟增長速度高達10.5%，經濟波動逐步降低。其間，中國初步建立市場經濟體(ti) 製、對外開放程度增加、資源配置體(ti) 係逐步完善，實現了向中高收入水平的飛躍。在這20年中“三個(ge) 有利”因素推動了經濟持續加速：出口導向促進了資本積累;宏觀體(ti) 製保障了經濟平穩;城市化進程進入快車道。同時，現代化的製度特征也越來越明顯，以社會(hui) 主義(yi) 市場經濟的確立為(wei) 標誌，資源配置方式具備了開放和市場體(ti) 製基礎，特別是1994年之後出口導向工業(ye) 化體(ti) 製的完善，為(wei) 產(chan) 業(ye) 結構升級提供了製度條件。三是，2012—2035年大眾(zhong) 高消費階段，以福利製度建設、人力資本提升和創新能力提高為(wei) 核心目標。這個(ge) 時期中，中國城市化率預計從(cong) 50%躍遷到70%以上。2019年城市化率突破60%，城市化已經成為(wei) 新常態的主導趨勢和核心議題。為(wei) 了繼續實現人均GDP向高收入階段的飛躍，未來20多年將再次麵臨(lin) 著經濟體(ti) 製的轉型和調整。

　　1949—2011年，中國經濟發展遵循了後發國家工業(ye) 化道路，整體(ti) 資源配置係統服務於(yu) “低成本-規模擴張”的工業(ye) 化模式，國家幹預主導了工業(ye) 化進程(張平，2018)。2012年以來，伴隨結構性減速的經濟新常態，中國開始進入以人為(wei) 本的深度城市化階段。深度城市化與(yu) 工業(ye) 化創新升級再度融合，成為(wei) 新的發展階段的主題，核心是規模發展讓位於(yu) 創新發展。深度城市化階段的新結構特征表現為(wei) ：(1)工業(ye) 產(chan) 值占GDP的比重下降，服務業(ye) 比重不斷提高，經濟結構服務化格局逐步形成。這個(ge) 階段的重大變化，就是從(cong) 工業(ye) 化時期生產(chan) 供給中心轉向要素升級，工業(ye) 部門發展依賴知識和創新參與(yu) 全球競爭(zheng) 。(2)要素驅動的低成本工業(ye) 化出現了嚴(yan) 重的“規模收益遞減”，需要新的人力資本、信息、製度等非獨占性要素更新的生產(chan) 函數體(ti) 係，提高經濟增長中的TFP貢獻率，培育內(nei) 生增長路徑。(3)城市化規模擴張“建設周期”逐步結束，以公共服務和人的發展為(wei) 中心的深度城市化格局形成——以城市基建、住房為(wei) 依托的土地城市化接近尾聲，財政收入中公共服務開支占比提高，公共服務均等化要求越來越強。財政轉型與(yu) 深度城市化互動，以便促進廣義(yi) 人力資本積累，提高消費結構升級帶動經濟發展的能力和潛力。(4)中國成為(wei) 世界第二大經濟體(ti) 、第一大貿易國，在國際分工中的地位正從(cong) 出口導向轉向內(nei) 需和創新主導的大國模式，深度融入全球化體(ti) 係及相應國際收支再平衡將帶來巨大外部挑戰。(5)深度城市化階段的有效運轉，有賴於(yu) 市場配置效率和包容性發展的相互協調，而經濟發展與(yu) 社會(hui) 發展的同步化是大勢所趨。

　　工業(ye) 化向深度城市化轉變過程中，以往基於(yu) 出口導向工業(ye) 化發展的資源配置係統也將發生變化。特別是2009年經濟刺激計劃出台後，城市建設加速，在傳(chuan) 統宏觀管理體(ti) 係的母體(ti) 中已經“共生”出一個(ge) 滿足城市化需求的資源配置係統，即一根血脈下的兩(liang) 個(ge) 資源配置係統——一個(ge) 服務於(yu) 工業(ye) 化，另一個(ge) 服務於(yu) 城市化。銀行為(wei) 了滿足城市化發展的大規模資金需求，形成了龐大的影子銀行體(ti) 係，或確切稱為(wei) 銀行的影子——錢主要來自銀行體(ti) 係，但服務於(yu) 市政和住房開發的城市化需求;財政更是直言不諱(傳(chuan) 統財政就是“吃飯財政”)指出發展城市必須依靠“土地財政”，同時，空間規劃優(you) 先於(yu) 產(chan) 業(ye) 規劃以推動城市化。於(yu) 是，“共生”於(yu) 工業(ye) 化激勵體(ti) 製之上的第二套資源配置係統，在城市階段開始起到主導作用，作為(wei) 既成事實，它應城市需求而生。現階段脫實向虛的問題，表明兩(liang) 套資源配置係統已經不能適應城市化可持續發展要求。未來轉型的方向，應是順應深度城市化和高質量發展的要求，確立以“人民為(wei) 中心”的經濟社會(hui) 多重目標管理體(ti) 製。毫無疑問，主體(ti) 責任、發展目標和協調機製的重塑過程中，將會(hui) 遇到各種失調和再平衡的困難。

　　二、工業(ye) 化和城市化“共生”資源配置係統的形成機製

　　後發國家推行工業(ye) 化的方式，本質上是一種舉(ju) 國體(ti) 製。就中國的實踐而言，不論是計劃經濟時期的綜合平衡，還是改革開放以來的宏觀調控，都嚴(yan) 格遵循了“低成本-工業(ye) 規模擴張”的邏輯，這種邏輯的本質是圍繞對財政-銀行係統的控製和協調，在要素價(jia) 格、要素用途和產(chan) 業(ye) 發展上製定了一套嚴(yan) 密的資源配置係統。為(wei) 配合重化工業(ye) 化加速，1994年建立了市場化激勵與(yu) 出口導向相配合的管理製度，促進了出口導向工業(ye) 化路徑的形成。在這個(ge) 管理體(ti) 製下，貨幣政策釘住美元鎖定匯率，財政政策采用“減免”和“補貼”招商引資，政府幹預和金融支持的目標是促進主導產(chan) 業(ye) 發展。由此，農(nong) 村剩餘(yu) 勞動力優(you) 勢得到了最大程度的發揮，“低成本-出口擴張”的發展範式得以達成。伴隨著重化工業(ye) 化的加速，1997年之後城市化開始加速，2011年城市化率超過了50%，中國經濟步入城市化發展階段，預計2019年城市化率將突破60%。這個(ge) 過程中，需要衍生出一套滿足城市化需求的資源配置係統。

　　1.“共生”資源配置係統生成的曆史背景。1997年私人按揭貸款的啟動和2002年土地招拍掛的推行，揭開了城市化時期資金流程和管理體(ti) 製曆史性變遷的序幕，從(cong) 低價(jia) 工業(ye) 化向高價(jia) 城市化轉型的步伐因此加快(中國經濟增長前沿課題組，2003)。在這種背景下，以往基於(yu) 工業(ye) 化的資源配置係統亟待修正和補充，與(yu) 城市化配套的資源分配係統被納入發展議程。總體(ti) 上來看，工業(ye) 化管理體(ti) 製與(yu) 其衍生出來的城市化資源配置係統，二者高度關(guan) 聯但責任主體(ti) 不同。以財政-銀行為(wei) 主導的選擇性投融資體(ti) 係，一直是支撐中國工業(ye) 化發展的基石，政府作為(wei) 責任主體(ti) ，維護著“吃飯財政”的功能。但是，隨著城市化加速及其對資源需求的快速增加，在銀行體(ti) 係之外生長出來一套被稱為(wei) “影子銀行”或“銀行影子”的配置機製(殷劍峰等，2013)。即銀行體(ti) 係衍生出來一個(ge) 為(wei) 城市化融資的新體(ti) 係，遊離於(yu) 監管和規製之外。與(yu) 此同時，為(wei) 了發展城市，財政運營也向“土地財政”轉變，新的財政主體(ti) 由“地方政府融資平台”等公司體(ti) 係承擔，融資平台成為(wei) 新型財政主體(ti) 。由此，盡管頂層宏觀管理體(ti) 係沒有變化，但是地方管理體(ti) 係發生了根本變化。如，資金分配的95%是先分到銀行，影子銀行實質是銀行的影子，需要從(cong) 銀行分配資金;而財政則更有分權性傾(qing) 向，地方融資平台與(yu) 中央財政進一步分離，其統計口徑一直爭(zheng) 論很多，算國企還是政府，一直難以確認。

　　2.“共生”體(ti) 製的演化機製。工業(ye) 化和城市化兩(liang) 套資源配置係統的目標和作用，存在本質上的不同。工業(ye) 化的協調是一種縱向協調邏輯，目的是獲取規模經濟;城市化主導的經濟體(ti) 係，目的是獲取範圍經濟，橫向協調是基礎。隨著發展階段演替，兩(liang) 種資源配置係統將從(cong) 相容逐步走向不相容。(1)早期是工業(ye) 化和城市化共生階段，工業(ye) 化集聚人口進而提高城市化。中國很多的城市都是工業(ye) 城，典型如大慶、十堰等城市。當城市化自我發展後，城市化與(yu) 工業(ye) 化的衝(chong) 突首先來自成本。中國大規模工業(ye) 化一直靠低成本，相應的管理體(ti) 製也維持著這種低成本優(you) 勢。但是，隨著城市化集聚程度的提高和其他經濟條件的變化，城市化的勞動、資金、排汙等高成本反過來導致“去工業(ye) 化”(中國經濟增長前沿課題組，2009)，這反過來又會(hui) 加劇高成本城市化。(2)工業(ye) 和服務業(ye) 部門之間的協調也越來越困難。工業(ye) 化時期，服務業(ye) 長期作為(wei) 低成本競爭(zheng) 的配套產(chan) 業(ye) 存在，由於(yu) 受到工業(ye) 發展回波效應的衝(chong) 擊，服務業(ye) 一直難以提高質量和效率。但是，隨著城市化加深，醫療、教育等公共服務需求迅速提高，傳(chuan) 統體(ti) 製桎梏下的服務業(ye) 必將難以滿足這些新需求。更為(wei) 嚴(yan) 重的是，在經濟轉型的新常態下，服務部門的壟斷持續推高壟斷租金和經濟泡沫，影響了製造業(ye) 和服務業(ye) 的融合發展。(3)公共福利支出與(yu) 工業(ye) 化稅收負擔不匹配。原有工業(ye) 化資源配置係統在現階段經濟轉型過程中造成的一個(ge) 悖論是：企業(ye) 高稅賦和公共服務提供不足並存。工業(ye) 化部門承擔了過高的稅賦，但卻無法滿足城市居民日益增長的公共服務需求，這是稅收收支錯位的必然結果(付敏傑等，2017)。(4)時間結構導致的矛盾。土地城市化具有跨期融資的特征。滾動式的負債(zhai) 發展模式，一方麵導致地方債(zhai) 務率居高不下，地方稅收難以彌補;另一方麵，由於(yu) 中央財政收入增長將在結構服務化過程中受到削弱，導致中央對地方財政轉移支付力度減弱。另外，國家調控中針對地方的“地根”限製，也施加了更大的財政收支約束。(5)中央地方發展目標的激勵相容性受到挑戰。地區發展目標已經脫離了早期GDP-增值稅的激勵相容特性，轉而采用一些新的區域性激勵因素，如土地空間優(you) 化、人口流入、公共服務配置激勵因素。這將迫使城市化和工業(ye) 化兩(liang) 個(ge) 資源配置係統展開資源爭(zheng) 奪。因此，“共生”資源配置係統必然是一個(ge) 具有內(nei) 在衝(chong) 突的不穩定體(ti) 製。兩(liang) 大資源配置係統的共生性很容易導致相互掣肘，造成政策操作非連貫性和資源配置的扭曲。

　　3.資源配置係統演化的結構條件。與(yu) 城市發展階段特征相關(guan) 聯的中國宏觀管理變革的現實條件也很清晰。IMF列出了11項具體(ti) 特征：(1)從(cong) 外部需求轉向國內(nei) 需求;(2)從(cong) 投資轉向消費;(3)從(cong) 工業(ye) 轉向服務業(ye) ;(4)資源分配上，從(cong) 國家導向轉向市場和私人部門推動;(5)從(cong) 過高的企業(ye) 債(zhai) 務轉向可持續的杠杆水平;(6)從(cong) 財政債(zhai) 務上升(特別是地方政府債(zhai) 務)轉向可持續的財政;(7)從(cong) 金融部門自由化轉向改善治理;(8)從(cong) 增加要素投入轉向提高生產(chan) 率和鼓勵創新;(9)從(cong) 不平等的增長轉向更加包容性的增長;(10)從(cong) 高汙染轉向綠色增長，可持續利用能源;(11)從(cong) 舊式的、間歇的政府公告，轉向及時、清晰易懂的溝通(林衛基等，2018)。經濟發展階段轉變與(yu) 資源配置係統變化的矛盾，已經有很多文獻進行了深入研究。2012年中國經濟結構性減速後，討論集中在經濟轉型，但到2015年後，宏觀波動頻繁，宏觀學術和政策討論聚焦於(yu) 央行貨幣發行方式、中國財稅改革、降低債(zhai) 務杠杆等資源配置係統的分析上。

　　從(cong) 貨幣金融調控看：(1)貨幣供給機製的變化。中國從(cong) 出口導向轉變為(wei) 以內(nei) 需為(wei) 主，這是不可避免的過程，相應地，基於(yu) 外匯占款的貨幣發行方式需要轉變。因此，以往以不斷提高存款準備金率對衝(chong) 貨幣發行的政策麵臨(lin) 挑戰，以商業(ye) 銀行國債(zhai) 做抵押進行的各類便利資產(chan) 創造貨幣模式是否可持續，已經引起了廣泛關(guan) 注與(yu) 研究(張平，2017)。(2)“宏觀審慎+貨幣政策”的雙支柱的金融體(ti) 係改革在2017年得以確認，這個(ge) 框架適應了當前的經濟增長階段，把穩定資產(chan) 價(jia) 格作為(wei) 重要目標，說明城市化推進後居民住房和金融資產(chan) 配置成為(wei) 不可回避的重大問題，資產(chan) 價(jia) 格納入宏觀監控有助於(yu) 平衡實體(ti) 經濟和非實體(ti) 經濟。

　　從(cong) 財政收支看：(1)中國人均GDP進入到中高收入階段，城市居民成為(wei) 中國經濟的主體(ti) 力量，居民納稅和城市福利支出相匹配，成為(wei) 城市化主導下稅收與(yu) 公共服務良性循環的現實基礎，它有別於(yu) 基於(yu) 工業(ye) 化的稅收-支出體(ti) 製。(2)從(cong) 不平等增長轉向包容性增長，財政體(ti) 製上的稅收-福利支出安排，應該有助於(yu) 抑製居民收入差距。同時，城市化時期的宏觀管理應特別注重地方財政的可持續性，改革中央-地方財政分配體(ti) 製以穩定地方財政(付敏傑等，2017)。

　　從(cong) 產(chan) 業(ye) 政策看：(1)從(cong) 幹預轉向消除資源配置扭曲轉變。工業(ye) 化時期扶持幼稚產(chan) 業(ye) 和管製服務業(ye) 價(jia) 格的政策，目的是降低工業(ye) 化成本;在城市化階段，過去那種以扭曲服務業(ye) 成本支持工業(ye) 化的做法，已經完全不能適應服務業(ye) 結構升級的要求。實際上，新常態下產(chan) 業(ye) 轉型升級的諸矛盾中，服務業(ye) 已經成為(wei) 結構扭曲的最大來源(陸江源等，2018)，扭曲導致的資產(chan) 泡沫若得不到有效治理，將直接拖垮工業(ye) (或稱為(wei) 加快“去工業(ye) 化”)。因此，國家對服務業(ye) 幹預和管製，必須讓位於(yu) 市場配置。(2)市場激勵推動創新發展。中國當前全要素生產(chan) 率增速下降、貢獻降低，與(yu) 高質量發展背道而馳，這是當前經濟階段轉換最不利的挑戰，產(chan) 業(ye) 政策應該致力於(yu) 提高全要素生產(chan) 率。

　　2018年，工業(ye) 比重降低到30%左右，消費對GDP增長的貢獻超過了70%，出口對增長的帶動效應為(wei) 負值。總的趨勢是，工業(ye) 化和城市化推動的投資建設周期讓位於(yu) 城市化過程中的居民消費帶動，工業(ye) 讓位於(yu) 服務業(ye) ，出口讓位於(yu) 內(nei) 需增長，基於(yu) 城市化的宏觀體(ti) 製轉型調整到了最重要的曆史時期。

　　三、“共生”資源配置係統的失調與(yu) 衝(chong) 突

　　1.互補與(yu) 雙軌。原則上，基於(yu) 城市化的資源配置係統與(yu) 基於(yu) 工業(ye) 化的資源配置係統，二者應該互補和協調。工業(ye) 化的發展帶動了城市化，地方財政以居民住房的高地價(jia) 補貼工業(ye) 用地的低地價(jia) ，這是“互補”關(guan) 係。金融也是如此，2009年後通過以信托為(wei) 代表的影子銀行體(ti) 係的發展，一方麵滿足了城市化建設需求，另一方麵繼續服務於(yu) 工業(ye) 化低成本資金使用。

　　隨著城市化對工業(ye) 化的替代和工業(ye) 化稅收提供的不足，具有互補性的兩(liang) 套資源配置係統，開始發生重心轉移。影子銀行的膨脹推動資源配置向城市化傾(qing) 斜，同時，以往那套為(wei) 工業(ye) 化謀求低成本擴張的配置機製失效，兩(liang) 種資源配置係統的目標不一致性變得越來越顯著，形成了要素價(jia) 格的“雙軌製”。第一，土地要素價(jia) 格雙軌製，即工業(ye) 用地價(jia) 格和城市住宅用地價(jia) 格的雙軌製。房地產(chan) 價(jia) 格上漲和勞動成本的增加，與(yu) 低價(jia) 工業(ye) 化模式的內(nei) 在要求相背離。第二，資金要素價(jia) 格雙軌製，金融體(ti) 係中出現基於(yu) 國家基準利率的存貸款利率浮動，以及基於(yu) 市場利率的剛性兌(dui) 付利率，資金配置機製也偏向於(yu) 了城市化需求的高收益部門，大規模的“套利”活動愈演愈烈。第三，勞動要素流動一直都麵臨(lin) 城鄉(xiang) 分割、區域分割的阻礙，外地就業(ye) 者由於(yu) 高房價(jia) 變得越來越難融入城市，勞動要素分割問題沒有因為(wei) 城市化得到緩解。第四，公共服務與(yu) 居民納稅不匹配，工業(ye) 化時期產(chan) 業(ye) 納稅與(yu) 工業(ye) 發展基礎設施相匹配，而城市化時期，產(chan) 業(ye) 稅收與(yu) 城市居民公共服務的責權利越來越不匹配，地方政府轉向通過“土地財政”來獲得公共收益，但是通過高房價(jia) 把負擔轉移給了市民，扭曲了公共服務與(yu) 居民納稅義(yi) 務的對等性原則。

　　“共生”資源配置的協調主體(ti) 發生了變化，財政中的融資平台、金融中的影子銀行、主體(ti) 開發區都是新的協調主體(ti) 。這些都顯示出“共生”資源配置係統的協調機製出現了“失調”。新的資源配置係統以新的扭曲方式，把宏觀協調的三個(ge) 主體(ti) ：發改委、財政部和“一行兩(liang) 會(hui) ”等金融部門，捆綁到了城市化這一輛馬車上。其機製是：產(chan) 業(ye) -空間規劃進行城市化土地的擴張，財政服務於(yu) 土地的金融運營，金融服務於(yu) 城市化的資金需求。這與(yu) 圍繞著工業(ye) 化進行協調的機製有著本質差異，然而也開啟了中國城市化階段的新資源配置之路，是對工業(ye) 化資源配置係統再次“雙軌製”的扭曲。

　　2.工業(ye) 化時期資源配置係統的適應性與(yu) 協調。工業(ye) 化期間三個(ge) 主體(ti) 的協調目的，是降低工業(ye) 化成本，推動工業(ye) 化規模擴張：(1)產(chan) 業(ye) 政策不僅(jin) 僅(jin) 是保護和激勵幼稚產(chan) 業(ye) ，還包含了一整套產(chan) 業(ye) 組織體(ti) 係，用以降低工業(ye) 化的土地成本、用工成本、社會(hui) 保障成本、排汙成本。產(chan) 業(ye) 政策將與(yu) 工業(ye) 部門相配套的社會(hui) 服務部門(如科教文衛體(ti) 等)定義(yi) 為(wei) 工業(ye) 化的成本中心，保障工業(ye) 勞動力再生產(chan) 過程的順暢和低成本，低價(jia) 工業(ye) 化的發展路徑因此得以維持(中國經濟增長前沿課題組，2003;劉世錦，2004)。(2)貨幣金融政策。貨幣政策目標是穩定幣值。按IMF分類，這個(ge) 目標是釘死美元匯率和貨幣供給。1994—2007年釘住美元匯率和貨幣供給，通過提高存款準備金和央票圈住“貨幣”，穩定物價(jia) ;2007—2011年單一釘住物價(jia) ;2012年專(zhuan) 注貨幣供給和2017年開啟雙支柱框架，將資產(chan) 價(jia) 格納入宏觀目標中。貨幣發行體(ti) 係是基於(yu) 出口導向的工業(ye) 化，以外匯占款為(wei) 基礎發行貨幣，保障貨幣體(ti) 係的穩定。金融政策是以銀行為(wei) 主體(ti) 的抵押-信貸體(ti) 係，為(wei) 工業(ye) 化提供信貸創造，持續保持低成本的資金供給，這些政策有效地推動了中國的工業(ye) 化進程。(3)財政政策。從(cong) 根本上講就是一個(ge) 稅收/生產(chan) 型財政體(ti) 製，政府稅收來源於(yu) 工業(ye) 企業(ye) 的流轉稅。1994—2016年，中央和地方政府的稅收主要來自工業(ye) 企業(ye) 增值稅;2017年前，地方政府也有部分稅收來自營業(ye) 稅，即第三產(chan) 業(ye) 稅收;2017年增值稅和營業(ye) 稅合並，將第二、三產(chan) 業(ye) 合並為(wei) 增值稅。中國工業(ye) 化時期的稅收高度依賴於(yu) 工業(ye) 企業(ye) ，財政支出服務於(yu) 生產(chan) 建設，基礎設施投資多為(wei) 工業(ye) 部門配套，爾後才逐步轉向為(wei) 工業(ye) 化和城市化服務。地方政府利用“三減兩(liang) 免”等各類稅收減免和土地免費招商引資，大力發展工業(ye) 企業(ye) 。這個(ge) 時期的稅收和財政支出是相匹配的，工業(ye) 部門納稅，而政府也積極服務於(yu) 工業(ye) 部門。

　　總體(ti) 上來看，自新中國成立以來形成的基於(yu) 工業(ye) 化的資源配置係統，是一種促進工業(ye) 化發展的戰略組織框架。無論是改革開放前依靠計劃經濟進行剪刀差積累的早期工業(ye) 化，還是改革開放後依靠市場經濟推動的出口導向型工業(ye) 化，資源配置係統基本都是遵循了傳(chuan) 統的計委(後為(wei) 發改委)-財政部-人民銀行體(ti) 製框架，目的都是穩定經濟、提供低成本工業(ye) 化的資金和稅收、保障工業(ye) 化的快速發展。這個(ge) 資源配置係統使中國工業(ye) 化取得了舉(ju) 世矚目的成就，在全球500種主要工業(ye) 品中，中國產(chan) 量位居全球第一位的產(chan) 品占了將近一半，成為(wei) 全球最完善開放的工業(ye) 產(chan) 業(ye) 體(ti) 係，成為(wei) 全球製造業(ye) 的大國。

　　3.新常態下舊管理體(ti) 製的不適應性和衝(chong) 突。中國高效率的資源配置係統取得了輝煌工業(ye) 化成就，但是到2011年前後這一管理體(ti) 製出現了巨大的不適應性。每一次調整資源配置方式，都是通過“規範”城市化不成熟的體(ti) 製，而複歸到原有工業(ye) 化的“規範”體(ti) 製，形成了一次又一次的“規範”衝(chong) 突。如最近銀行業(ye) 整頓的“回表”就是一個(ge) 明顯的“規範”衝(chong) 突。中國城市化步伐自20世紀90年代中期加速，居民參與(yu) 度提高。典型如原有城市化是被政府嚴(yan) 格控製的，城市住房實行分配體(ti) 製，這有助於(yu) 降低工業(ye) 化的成本。1997年後，為(wei) 了應對亞(ya) 洲金融危機衝(chong) 擊、彌補多年的城市住房欠賬，住房製度改革逐步深化，到2002年土地允許招拍掛後，土地要素正式進入中國經濟發展的軌道中來，土地“無償(chang) 劃撥”推動工業(ye) 化的時代結束。2011年中國城市化率突破50%，城市主體(ti) 地位確立，但是由於(yu) 體(ti) 製和產(chan) 業(ye) 轉型滯後，城市化帶動的經濟與(yu) 工業(ye) 化帶動的經濟產(chan) 生衝(chong) 突，基於(yu) 工業(ye) 化的資源配置係統與(yu) 城市化巨大需求的不協調，導致一係列扭曲和宏觀政策協調機製的破損，也導致了資源配置方案的每一次調整，都希望“回到”基於(yu) 工業(ye) 化的老體(ti) 製上去。

　　新舊體(ti) 係的不適應還體(ti) 現在方方麵麵。產(chan) 業(ye) 規劃從(cong) 招商引資布局轉向城市空間布局，主要是擴張城區：農(nong) 村土地快速轉變為(wei) 開發區，城市轄區快速擴張，農(nong) 民就地轉變為(wei) 市民，通過推動土地城市化帶動人口城市化。城市化不同於(yu) 工業(ye) 化的要求，土地不可能再免費、汙染要治理、公共服務剛性需求需要滿足，以前作為(wei) 工業(ye) 化低成本來源的公共服務，在城市化需求拉升過程中，變成了一個(ge) 具有行政壟斷的“高租金”的服務部門，由此，壓低工業(ye) 化成本的諸多組織和機製開始解體(ti) 。

　　同時，與(yu) 城市化更為(wei) 密切的金融體(ti) 製隻好進行增量改革。為(wei) 了滿足城市化的需求，2009年之後，形成了一個(ge) 巨大的影子銀行或銀行的表外業(ye) 務體(ti) 係。傳(chuan) 統銀行以為(wei) 工業(ye) 企業(ye) 融資為(wei) 基準，缺少對土地融資和市政建設融資的渠道與(yu) 方法，但是，巨大的資金需求推動了銀行資金由表內(nei) 轉向表外。表麵上看，這是銀行體(ti) 係為(wei) 了繞開監管和存款準備金率的束縛，本質上是通過主動滿足城市化的剛性資金需求，實現被傳(chuan) 統體(ti) 製壓抑的高收益。現實情況是，表外業(ye) 務和以信托為(wei) 基準的影子銀行體(ti) 係快速發展，滿足了城市化發展的巨大需求，獲取了高收益。這一高收益正是針對扭曲的宏觀體(ti) 製管理的套利。

　　貨幣政策問題。2015年外匯占款下降後，直接引起貨幣收縮，當年金融波動與(yu) 此有關(guan) ，現階段大量有關(guan) 人民銀行與(yu) 財政部政策協調的討論，也是基於(yu) 這個(ge) 問題的反應。金融結構發生變化後，貨幣供給傳(chuan) 遞發生了變化，突出體(ti) 現在2012年後大量資金供給沒有能進入生產(chan) 部門，PPI轉負，實體(ti) 部門進入通縮，而房地產(chan) 部門的價(jia) 格不斷上漲。結果是，釋放貨幣就會(hui) 進一步激勵資產(chan) 部門，緊縮貨幣則實體(ti) 經濟通縮，調控陷入這種雙目標困境。資金價(jia) 格基本上是“雙軌製”，國家製定了存貸款的基準利率，盡管允許上下浮動，但變動幅度很小，基本是隻上不下;而市場利率以Shibor(上海銀行間同業(ye) 拆放利率)為(wei) 基準建立，反應比較迅速。由於(yu) 資金供給少、需求大，因此，價(jia) 格普遍高於(yu) 基準利率，形成了利率雙軌體(ti) 製。雙軌體(ti) 製反映了如下問題，在轉型和城市化時期，以往基於(yu) 工業(ye) 化的貨幣金融政策體(ti) 係需要進行新的改革。

　　“土地財政”彌補了中央和地方支出責任與(yu) 稅收的不對稱性。地方財政如同影子銀行一樣，形成了體(ti) 外的第二財政體(ti) 係，即以土地為(wei) 基礎的“土地財政”體(ti) 係——包括土地開發和轉讓收入、土地抵押獲得的貸款收入、基於(yu) 土地和建築的地方融資平台所動員的財政資金力量等。地方從(cong) 土地中獲得的這些財政收入，一是用以彌補財稅收入與(yu) 公共服務支出的差距。二是要繼續維持較低的工業(ye) 用地價(jia) 格。因此，地方政府不得不以推高住房土地價(jia) 格為(wei) 代價(jia) 進行彌補。但是，房地產(chan) 價(jia) 格提升會(hui) 推高租金成本，對工業(ye) 發展形成擠壓：工業(ye) 用地不斷轉變為(wei) 住宅用地，企業(ye) 獲取工業(ye) 用地似乎以工業(ye) 發展的名義(yi) 套取土地升值的利益，這是土地“雙軌製”的必然結果。三是用以推動市政建設。中國城市化的大規模資本支出是通過土地貼現獲得，地方“雙財政”體(ti) 係直接決(jue) 定了地方財政的決(jue) 策目標，導致對工業(ye) 化低成本目標的偏離，經濟轉向了高成本的城市化發展。融資平台為(wei) 主體(ti) 通過高成本融資推動城市化，財政靠高地價(jia) 彌補財政缺口，高成本的城市化因此成為(wei) 工業(ye) 化和城市化摩擦的關(guan) 鍵。每一次政策調整都試圖降低工業(ye) 化成本，“規範”新的適應城市需求的資源配置係統，希望回到原有體(ti) 製，這已經是不可能了。

　　4.目標不一致性導致的問題。產(chan) 業(ye) -財政-金融從(cong) 激勵工業(ye) 化轉向圍繞土地運行後，中央的集中化協調機製讓位於(yu) 地方經濟目標，原有的分權激勵工業(ye) 化特征，讓位於(yu) 分權維持地方城市化發展。首先，以GDP為(wei) 導向的宏觀目標與(yu) 分權化的工業(ye) 化發展目標是相容的，而現有國家發展的GDP目標與(yu) 地方福利最大化(土地城市化)發展目標並不相容。其次，中央和地方原有的稅收分享體(ti) 係，也出現了不一致，地方財政從(cong) 稅收中分享的部分不斷下降，而來自土地財政相關(guan) 的稅收和融資更大。再次，跨期平衡的調節方案，工業(ye) 化時期集中於(yu) 國家財政赤字和國債(zhai) 發行，但在城市化階段，各個(ge) 地方均具備了跨期平衡的能力和要求。土地貼現機製直接造就了兩(liang) 大功能——抵押負債(zhai) 和跨期平衡——導致杠杆率越來越高。

　　從(cong) 體(ti) 製規範的角度看，基於(yu) 工業(ye) 化的資源配置係統是規範的，而“共生”的基於(yu) 城市化配置資源管理體(ti) 製則是不規範的，但後者已經逐步占據了主導地位。在現階段的政策操作層麵，與(yu) 城市化共生的配置資源體(ti) 製均成了整頓的關(guan) 鍵——如影子銀行、“土地財政”、債(zhai) 務杠杆等，盡管整頓和規範是必要的，但是采取抑製其發展並試圖轉回到工業(ye) 化體(ti) 係的管理體(ti) 製是不可行的，也不符合經濟發展規律。“共生”體(ti) 製的雙軌協調在現實中表現出越來越大的衝(chong) 突，目標不一致、激勵不相容成為(wei) 矛盾焦點。因此，現實中，由政策和監管引起的波動，由市場引起的波動，以及多部門協調過程中的不一致，本質上都是雙軌製協調失效的現實反應，中國需要的是真實適應城市化的資源配置的根本性轉型。

　　四、基於(yu) 城市化的資源配置係統轉型

　　兩(liang) 個(ge) 資源配置係統的資源爭(zheng) 奪和機製不協調導致的經濟摩擦，已經引起政府高度重視。鑒於(yu) 現階段的宏觀調控仍然囿於(yu) 傳(chuan) 統工業(ye) 化的資源配置機製，便不可避免地導致更為(wei) 混亂(luan) 的狀況，這有悖於(yu) 城市化發展和轉型的階段性要求。從(cong) 經濟階段轉換的要求看，必須著眼於(yu) 新的宏觀資源配置係統的建設。原因如下：第一，發展目標已經發生從(cong) 以物質生產(chan) 為(wei) 中心向以人民為(wei) 中心的轉變，生產(chan) 供給導向的資源配置係統轉向消費者導向的資源配置係統。這種轉換背景下，提高居民收入份額和人力資本回報率、強化消費跨期效率補償(chang) ，成為(wei) 宏觀調控目標的一個(ge) 重要方麵。第二，發展機製已經發生從(cong) “低成本-規模擴張”的單一效率標準向基於(yu) “多樣性-風險分散”的經濟韌性標準的轉變，需要構建“效率-韌性再平衡”的資源配置係統。第三，激勵方式已經發生從(cong) 工業(ye) 化產(chan) 業(ye) 幹預向競爭(zheng) 性政策的轉變，特別是將服務部門從(cong) 管製和低效率中釋放出來，以部分市場供給的方式促進服務業(ye) 升級，強化創新的市場激勵。第四，發展戰略逐漸從(cong) 出口導向調整為(wei) “大國模式”，以消費需求升級為(wei) 主導，提升國際分工價(jia) 值鏈的地位，增加出口附加價(jia) 值，而非補貼化發展。

　　為(wei) 了推動發展階段轉型，資源配置係統必須以更為(wei) 均衡的方式進行適應性轉變，歸根結底需要堅持兩(liang) 條：第一，兩(liang) 套資源配置係統的衝(chong) 突和矛盾，根本上來源於(yu) 工業(ye) 化時期以生產(chan) 為(wei) 中心的理論和實踐。城市化時期應圍繞要素升級構建新的資源配置係統，以實現協調信號的一致性、激勵的一致性、主體(ti) 目標的一致性，從(cong) 根本上服務於(yu) 以人民為(wei) 中心的內(nei) 需發展。第二，宏觀管理目標從(cong) 單一效率標準轉向可持續的效率-韌性均衡目標，服務於(yu) 包容性增長。第三，宏觀資源配置應覆蓋跨期均衡以緩解風險。從(cong) 財政、金融和產(chan) 業(ye) 政策這三駕馬車的功能重塑的角度看，整合方向和機製如下：

　　(一)公共財政體(ti) 製的財權與(yu) 事權相匹配改革

　　1994年的稅製改革是基於(yu) 收入(財權)劃分的改革，建立的是一套以工業(ye) 發展為(wei) 主的財稅體(ti) 製。財權集中在中央，事權在地方，中央靠轉移支付來完成初步匹配，這種機製設計明顯是為(wei) 了大規模工業(ye) 化順暢運轉。但是，受到特定發展階段認識的局限，當時的分稅製改革並沒有劃分事權，並導致城市化階段財權與(yu) 事權不匹配問題的發生。由於(yu) 城市化快速發展，財政公共服務支出快速增長，2002年後地方政府逐步靠土地財政進行收支缺口彌補，形成了第二套財政收支係統。

　　中國現行的稅製可概括為(wei) 產(chan) 業(ye) 流轉稅製主導的“產(chan) 業(ye) 稅製”。這種稅製圍繞大規模工業(ye) 化建立，以企業(ye) 為(wei) 主要納稅人的財政收入結構，納稅人結構單一，基本負擔了國家的全部稅收。但是隨著結構服務化的形成，工業(ye) 比重持續下降，工業(ye) 化稅收基礎逐漸減少;與(yu) 此同時，城市化加速使得公共財政支出增大，即使有了土地財政的補充，也難以有效緩解財政支出剛性壓力。財政收支矛盾的背後，是收支主體(ti) 的不匹配，財政支出越來越多地服務於(yu) 城市居民，但是財政收入負擔卻壓在企業(ye) 和土地財政融資上，而中央與(yu) 地方的財權事權不匹配，進一步加劇了地方壓力。

　　要想保持城市化新階段的穩定發展，必須要對稅製做出新的頂層設計，核心就是重新匹配財權和事權。這種重新匹配，不僅(jin) 僅(jin) 表現在財政收入和公共支出的數字匹配上，更應該體(ti) 現在城市居民享受服務與(yu) 納稅責任以及中央與(yu) 地方事權財權的匹配上，否則會(hui) 造成財稅體(ti) 製缺少可持續發展的韌性和合理性。因此，公共財政的改革方向應是：(1)從(cong) 流轉稅為(wei) 主導轉向直接稅和間接稅的混合型框架，從(cong) 單一針對企業(ye) 法人征稅轉向對自然人和法人共同征稅，逐步形成納稅人與(yu) 享受公共福利相匹配的格局。(2)流轉稅征收環節上，也要僅(jin) 從(cong) 生產(chan) 環節征收轉向生產(chan) 環節與(yu) 消費環節共同征收，征收價(jia) 外型消費稅，減輕地方對土地財政的過度依賴。(3)財政體(ti) 製的轉型也意味著政府職能轉變，從(cong) 過去的負債(zhai) 發展型政府轉向公共服務型政府，政府預算約束硬化。(4)事權和財權匹配問題在城市化發展的今天已經無法回避了，城市的納稅與(yu) 公共服務匹配是城市化的基本要求。中央與(yu) 地方事權合理劃分，中央收回需要全國統籌的事權，保障勞動要素全國統一市場的形成，形成中央和地方發展合力，以便於(yu) 從(cong) 整體(ti) 上建立服務業(ye) 和創新的良好環境。

　　(二)貨幣供給基礎與(yu) 金融係統韌性的改革

　　基於(yu) 外匯占款的貨幣發行方式也正在逐步轉變：一方麵，由於(yu) 2015年外匯占款下降，央行縮表;2016年央行依靠“其他金融機構借款項目”，以其他金融機構的國債(zhai) 等抵押物發行各類短期、中期便利等，大幅度創造資產(chan) ，新的資產(chan) 創造占比已經逐步彌補外匯占款下降。另一方麵，依靠不斷提高的貨幣乘數來增加M2的貨幣發行，達到擴張的效果，貨幣乘數高達6倍。依據外匯占款發行貨幣的模式是明顯的小國模式，類似於(yu) 貨幣局製度，對於(yu) 釘住匯率的貨幣政策體(ti) 係是非常有效的。但中國現階段出口導向型工業(ye) 化逐步結束，貨幣發行也在逐步改變，以國債(zhai) 作為(wei) 新的資產(chan) 來源將逐步成為(wei) 主要方式。通過“其他金融機構借款項目”對政府負債(zhai) 使用過兩(liang) 次，但沒有成為(wei) 類似於(yu) 發達國家以國債(zhai) 為(wei) 基礎的央行負債(zhai) 表。原因很多，一個(ge) 根本原因就是政府軟預算、財政收支體(ti) 係存在著很多非規範狀態，對政府的法律規範仍然不夠。發達國家的貨幣發行均以公債(zhai) 貨幣化為(wei) 主要模式，以債(zhai) 券市場操作作為(wei) 貨幣調節的主要手段。我國的國債(zhai) 和地方債(zhai) 等公債(zhai) 都與(yu) 龐大的長期基礎設施資產(chan) 相匹配，因此，創設公債(zhai) 資產(chan) 可以為(wei) 貨幣供給的長期資產(chan) 打下基礎，同時也有利於(yu) 推動中國債(zhai) 券市場的操作與(yu) 統一。這方麵的探索需要央行與(yu) 財政部的協調，財政部成為(wei) 創設資產(chan) 方，更需要配合財政體(ti) 製的深化改革和立法體(ti) 係的完善。如果財政體(ti) 製不能建立有效的自我約束的監督體(ti) 製，預算軟約束無法克服，采用公債(zhai) 貨幣化的貨幣發行機製會(hui) 導致經濟的波動加大，對此中國有著深刻的教訓。

　　從(cong) 城市資源配置融合的角度看，利率雙軌製和基於(yu) 市場利率加剛性兌(dui) 付的高成本利率體(ti) 係是中國當期需要加快改革的資金價(jia) 格體(ti) 係，否則將加劇利率傳(chuan) 遞渠道不暢、信號扭曲、大量累積金融風險。金融改革方麵：第一，要逐步實現各類利率並軌，政府出台了資管新規，逐步要求打破剛性兌(dui) 付和套利、降低杠杆，這有助於(yu) 金融機構降低風險和為(wei) 逐步統一利率打下基礎。利率並軌除了剛性兌(dui) 付問題外，就是如何統一銀行存貸款利率與(yu) 市場基準利率的聯動，不能視國家製定的存貸款基準利率是銀行天生的優(you) 惠。因此，利率定價(jia) 一定要以市場基準利率為(wei) 基礎定價(jia) ，而不是依據已經實施了70年的人民銀行統一定價(jia) 後上下浮動，浮動的錨定需要根本改變。第二，需要對貨幣供給渠道進行改革。現實是，央行外匯占款中90%左右貸給銀行，銀行再進行分配，各類貸款便利實施後，銀行獲得的資金依然占貨幣供給的90%以上，很多非銀行金融機構得不到央行貨幣分配。這與(yu) 發達國家近一半資金分配給非銀行金融機構使用的情況完全不同，不利於(yu) 多元化地服務於(yu) 市場需求。因此，增加金融機構的多樣性是增加金融業(ye) 韌性的關(guan) 鍵所在。第三，在城市化階段，建立統一的債(zhai) 券市場和多層次資本市場，成為(wei) 越來越迫切的需求，特別是債(zhai) 券市場改革需要進一步加快。第四，增強金融係統的韌性，即通過多樣化發展金融中介，並強化金融中介的資本補充和風險防範能力，有效配置資源，吸收經濟波動的損失。

　　(三)產(chan) 業(ye) 政策由幹預轉向競爭(zheng) 和創新激勵

　　以GDP規模來衡量，2018年中國達到了美國GDP的70%，全球新增GDP的52%來自中美，中國已經成為(wei) 世界第二大經濟體(ti) 。“大國模型”必須成為(wei) 思考未來中國宏觀管理的前提條件。如果說過去30年，我們(men) 更多關(guan) 注的是影響中國發展的世界因素，那麽(me) 麵向未來，我們(men) 不僅(jin) 要關(guan) 注外部世界對中國的影響，更要著重考慮世界發展的中國因素。

　　慮及產(chan) 業(ye) 政策，要逐步從(cong) 工業(ye) 化階段的直接幹預轉向城市化階段的市場競爭(zheng) 。政府直接幹預的產(chan) 業(ye) 政策，在保護幼稚產(chan) 業(ye) 發展過程中有積極意義(yi) ，但是，幹預與(yu) 融入全球化的創新規則之間存在矛盾：其一就是在全球競爭(zheng) 中，由於(yu) 政府幹預導致“競爭(zheng) 中性”機會(hui) 的喪(sang) 失，影響全球化競爭(zheng) ;其二，直接幹預國內(nei) 競爭(zheng) 也產(chan) 生不公平性，幹預政策有利於(yu) 集中動員資源卻不利於(yu) 創新激勵。產(chan) 業(ye) 政策在發達國家依然是重要的幹預工具，但更加注重產(chan) 業(ye) 和創新成長條件的改變，創新環境的塑造是這種幹預的本質。發達國家產(chan) 業(ye) 政策致力於(yu) 對小企業(ye) 的扶持，但多集中於(yu) 改善環境、降低風險方麵，而不是直接用補貼的方式。特別是發展階段進入城市化後，創新和就業(ye) 都需要小企業(ye) 的大發展，產(chan) 業(ye) 政策重點也從(cong) 幹預產(chan) 業(ye) 轉型到主體(ti) 開發區規劃，以便為(wei) 小企業(ye) 發展創造條件，如在改善基礎設施、金融設施、社會(hui) 設施等領域加大投入。其三，政府要進一步深化改革，特別是放鬆行政化的管製，升級中國的服務業(ye) ，自我提升營商環境，推動政府職能轉變，迎接規則層麵的治理參與(yu) 並與(yu) 國際規則對接，探索中國屹立於(yu) 世界的相互融合之道。

　　基於(yu) 城市化的宏觀資源配置係統，脫胎於(yu) 工業(ye) 化宏觀資源配置係統，經過十年的“共生”發展和試錯後，應進行一攬子的資源配置機製再平衡。目前，麵向城市經濟社會(hui) 的資源配置係統的原則、目標已經出現了條理化輪廓，但體(ti) 係化建設仍然充滿挑戰。不論是財政、金融政策還是產(chan) 業(ye) 政策，都需要進行功能上的重新定位，最終目標是建立市場導向的兼顧效率與(yu) 韌性的均衡配置體(ti) 製，即適應城市化要求，資源配置效率要與(yu) 製度韌性、製度包容性相互協調。到2030年，我國的城市化率將達到70%左右，完成城市化的加速增長階段，未來10年是宏觀資源管理體(ti) 係再造的最好實踐期。

　　五、結論

　　作為(wei) 本文的總結，這裏繼續對重構城市化時期資源配置係統的理論含義(yi) 給出一個(ge) 簡單提示。由本文引出的更加係統的理論分析，將在後續研究中展開。正如前文所述，中國當前宏觀管理中的問題，主要來自兩(liang) 大挑戰：一是宏觀資源配置部門三駕馬車的協調(發改委的產(chan) 業(ye) 政策和空間規劃體(ti) 係、財政部的財稅體(ti) 製、“一行兩(liang) 會(hui) ”的貨幣金融體(ti) 係)，以及各個(ge) 部門內(nei) 部資源配置係統的協調，這需要宏觀資源配置轉型來完成;二是逆周期調節短期政策與(yu) 宏觀資源配置係統轉型的協調性問題。當然，這都是供給側(ce) 結構性改革的要義(yi) 所在。就本文的主旨來看，我們(men) 更加關(guan) 心管理體(ti) 製的韌性塑造問題，與(yu) 此相關(guan) 的關(guan) 鍵理論認識是，如何讓創新激勵起作用，或者說，資源配置和管理體(ti) 製改革，如何讓創新發生?

　　針對創新路徑的發生，前文分析暗含了一個(ge) 假設，即兩(liang) 套資源配置係統對應著不同的創新路徑和激勵。中國工業(ye) 化時期的政府直接幹預體(ti) 製，所走的創新路徑是文獻中所謂“幹中學”與(yu) “模仿”，用更加明晰的術語來說就是“複製——以市場換技術”。這種複製的最大特征是成套引進國外技術，這種技術創新路徑的好處是可以在短期內(nei) 占據低成本工業(ye) 品市場，局限就是容易引起過度競爭(zheng) ——不是技術的而是產(chan) 品的競爭(zheng) ，且容易遇到市場飽和的衝(chong) 擊。現階段中國的脫實向虛問題，即以往創新路徑累積風險所致。

　　問題由此也更加明了。供給側(ce) 結構性改革所要求的創新，已經不是技術和產(chan) 品生產(chan) 的“複製”了，而是轉向了以知識和高端人力資本為(wei) 依托的“試錯”和創新，這是主流經濟學內(nei) 生性增長路徑的要義(yi) ，因此也正好與(yu) 本文城市化時期資源配置係統的構建要求相一致。不同於(yu) 創新的複製路徑，試錯和實驗隻能在去中心的經濟體(ti) 製中發生，這是由試錯本身所隱含的巨大風險所決(jue) 定的。我們(men) 之所以強調城市化資源配置和管理體(ti) 製的韌性，即是直接麵對這一新的風險路徑的形成來說的。財政-金融-產(chan) 業(ye) 體(ti) 係的再造，目標也是集中於(yu) 此。

　　(注釋和參考文獻略)