今年的政府工作報告提出“穩步推進房地產(chan) 稅立法”。我國對房地產(chan) 稅法的醞釀已曆經數年之久，共識正在形成。討論房地產(chan) 稅改革及其立法，首先要明確該稅的內(nei) 涵：廣義(yi) 的房地產(chan) 稅是一個(ge) 綜合性概念，一切與(yu) 房地產(chan) 經濟運行過程有直接關(guan) 係的稅都屬於(yu) 房地產(chan) 稅;目前社會(hui) 廣泛關(guan) 注的，包括本文討論的房地產(chan) 稅，是狹義(yi) 的、針對居民住宅征收的財產(chan) 稅。

　　房地產(chan) 稅的功能與(yu) 價(jia) 值定位

　　房地產(chan) 稅的立法工作相對複雜，立法涉及的利益群體(ti) 多樣，必須廣泛凝聚社會(hui) 共識與(yu) 專(zhuan) 業(ye) 共識。當前，對房地產(chan) 稅的功能與(yu) 價(jia) 值進行定位，需要明確以下幾個(ge) 問題。

　　首先，有人認為(wei) ，房地產(chan) 稅的征收是為(wei) 了調控房地產(chan) 市場。這一說法有一定的合理性，但這並非是改革與(yu) 立法的最主要目的。目前，房地產(chan) 稅之所以被廣泛定義(yi) 為(wei) 調控房地產(chan) 市場的工具，與(yu) 2011年滬渝兩(liang) 地的房產(chan) 稅改革試點有關(guan) 。該改革試點推行之前，國家已經連續出台多項旨在抑製投資性購房需求的調控政策，而在此氛圍之下，活躍在人們(men) 視野裏的房地產(chan) 稅就常常被貼上了“抑製房價(jia) 上漲”的標簽。但必須明確的是，房價(jia) 漲跌的背後，反映的房地產(chan) 供需不平衡的問題，往往是多方麵因素共同導致的，房地產(chan) 稅即便是在需求端暫時起到了抑製投機性購房的效果，並不能從(cong) 根源上解決(jue) 房地產(chan) 市場中供不應求的問題，若以此定位房地產(chan) 稅的價(jia) 值，會(hui) 製約房地產(chan) 稅發揮長期作用。

　　其次，由於(yu) 中央與(yu) 地方政府在事權與(yu) 財權配置上存在不匹配的情況，地方政府承擔著較大的支出責任但卻缺乏與(yu) 其相應的稅權，在這樣的財政壓力下，有的地方政府采取在稅收之外尋求財政來源的做法，逐漸地就形成了地方債(zhai) 務收入規模過大和過分依賴土地財政的問題。我國房地產(chan) 稅的各項稅種主要分布於(yu) 開發建設、交易和保有環節，其稅負機構呈“重增量輕存量，重建設交易輕保有”的特征。但隨著我國房地產(chan) 市場逐漸進入存量房時代，以土地使用權出讓金與(yu) 針對房地產(chan) 開發建設及交易環節的各種房地產(chan) 稅種為(wei) 主題的土地財政模式將難以為(wei) 繼。此時進行房地產(chan) 稅改革，將非營業(ye) 性用住房納入房產(chan) 稅的征稅範圍，清理與(yu) 房地產(chan) 行業(ye) 相關(guan) 的不合理收費，調整房地產(chan) 稅的稅負結構，在形成地方穩定稅源從(cong) 而緩解地方政府的財政壓力的同時，也有助於(yu) 完善地方稅製。

　　再次，房地產(chan) 稅改革中將非經營性房產(chan) 納入征稅範圍的做法，有其調節收入分配的功能考量。擁有多套住房的城市居民的購房動機可能包括幾種情況：一是滿足投資需求，二是滿足生活需求，三是兼具投資和生活需求。基於(yu) 以上任何考慮所做的購房行為(wei) 和持有行為(wei) ，在以市場競爭(zheng) 為(wei) 主要機製的初次分配領域中，都是受到以“法不禁止即自由”為(wei) 原則的民商法的承認和保護的。人們(men) 擁有的房產(chan) 存量和房產(chan) 溢價(jia) 的差距會(hui) 造成收益分配上的差異，初次分配的懸殊差異是自由競爭(zheng) 的必然結果，這本無可厚非。但過多的投資性購房行為(wei) 會(hui) 擠壓居住型購房者的住房選擇空間，當市場的大部分房產(chan) 掌握在投資型購房者手中時，購買(mai) 力較弱的居住型購房者的購房需求會(hui) 因此無法得到滿足。而由於(yu) 購房需求已逐漸成為(wei) 大部分民眾(zhong) 的物質需求之一，當有礙於(yu) 這一需求實現的原因是房地產(chan) 市場出現市場失靈的時候，政府就有必要以征收房地產(chan) 稅的方式介入，對初次分配的結果進行收入再分配調節，實現矯正正義(yi) 。

　　房地產(chan) 稅立法的模式選擇

　　如何征收更符合公平原則，這是關(guan) 乎房地產(chan) 稅正當性的關(guan) 鍵問題，也是立法的主要目標。

　　過去的試點改革中，存在著“改革在先，立法缺位”的情況，這會(hui) 導致改革的正當性不足;現階段的房地產(chan) 稅改革，遵循的則是“立法先行，推進改革”的改革邏輯，這一點在黨(dang) 的十八屆三中全會(hui) 通過的《中共中央關(guan) 於(yu) 全麵深化改革若幹重大問題的決(jue) 定》中“加快房地產(chan) 稅立法，並適時推進改革”的表達，以及目前我國穩步推進房地產(chan) 稅立法的實踐中得到集中體(ti) 現。這樣的法治化路徑是對稅收法定原則的落實，有利於(yu) 各方利益主體(ti) 就房地產(chan) 稅改革問題在立法過程中提出自己的意見，將爭(zheng) 議與(yu) 妥協前置，使改革方案能夠最大限度地滿足各方主體(ti) 的利益需求，得到人民群眾(zhong) 的普遍同意，從(cong) 而減少改革的阻力，提高房地產(chan) 稅法以及相關(guan) 法規出台後的社會(hui) 遵從(cong) 度。

　　我國的房地產(chan) 稅法采取何種模式，目前尚無定論。觀察其他國家不動產(chan) 稅的發展變遷，對我國的房地產(chan) 稅立法具有借鑒意義(yi) 。例如，韓國在1986年製定了土地過多保有稅，並在1990年製定了綜合土地稅(針對空閑土地)，對住宅則課征財產(chan) 稅。由於(yu) 分離課稅效果不明顯，2005年韓國政府進行了地方稅法改革，將之前的財產(chan) 稅與(yu) 綜合土地稅進行了合並，通稱為(wei) 新財產(chan) 稅，這是為(wei) 了加強關(guan) 於(yu) 不動產(chan) 保有的稅負公平，使不動產(chan) 市場價(jia) 格更加穩定，以實現地方財政的均衡發展。而我國目前有兩(liang) 種可選擇的房地產(chan) 稅立法模式。一種是采取房地合一的綜合財產(chan) 稅模式;另一種是沿襲目前的城鎮土地使用稅和房產(chan) 稅並立製度。

　　無論采取何種模式，房地產(chan) 稅改革與(yu) 立法都需要格外關(guan) 注量能課稅原則的落實。量能課稅原則是指，應根據負擔能力的大小來確定稅收負擔水平，它強調的是征稅過程中的實質正義(yi) 。基於(yu) 量能課稅原則的要求，房地產(chan) 稅的稅製安排必須對不同人群的納稅能力進行充分調研，盡可能詳細列舉(ju) 抵扣條件、稅收優(you) 惠條件以及減免條件。如，免稅製度可以提供按麵積計算和按房產(chan) 套數計算兩(liang) 種方式，供納稅人根據自己的實際情況進行選擇。另外，為(wei) 了配合房地產(chan) 稅改革，還應該對相關(guan) 配套製度進行及時完善或解釋，排除開征房地產(chan) 稅的技術和製度障礙，例如，對物權法關(guan) 於(yu) 土地使用權自動續期的法律條款進行立法解釋，在土地使用權屆滿時，應該由民眾(zhong) 繳納少量費用即可自動續期，同時規定自動續期的次數，避免購房者重複繳納土地租金，較好地平衡相關(guan) 主體(ti) 的利益。