近段時間，成立能源部的呼聲再次風生水起，爭(zheng) 論之聲不絕於(yu) 耳，但為(wei) 什麽(me) 要成立能源部？成立一個(ge) 什麽(me) 樣的能源部？是否成立能源部就解決(jue) 了一切問題？這些問題尚須深入探討。客觀地分析，如果能源部的設立能夠推進能源體(ti) 製改革，保障能源安全，促進能源全麵、科學、可持續發展，則利國利民，生逢其時；反之，如果還是延續現存體(ti) 製，不轉變政府職能，不改變行權方式，則等同虛設，不如不設。

　　能源體(ti) 製改革勢在必行

　　能源是關(guan) 係政治、經濟、外交的戰略大事，當今世界，各國政府紛紛把清潔高效能源技術和產(chan) 業(ye) 作為(wei) 後金融時代走出危機的戰略措施，奧巴馬能源新政、日本福田藍圖以及歐盟的新能源政策都體(ti) 現了這一戰略意圖。我國能源體(ti) 製積弊深重，能源發展麵臨(lin) 諸多問題，這些問題歸根到底都是體(ti) 製問題。麵對複雜嚴(yan) 峻的能源供應形勢和國際壓力，是下決(jue) 心改革的時候了！

　　1.不負決(jue) 策責任的行政審批，導致戰略缺失，規劃滯後，發展無序。我國主管全國能源改革和發展的行政管理部門及宏觀經濟調控部門，帶有濃厚的計劃經濟色彩，管規劃、管項目、管價(jia) 格、管市場準入、管經濟調控，幾十年牢牢地控製審批權不放，權大如山，卻隻管審批，不管改革，決(jue) 策屢屢失誤，但從(cong) 未負過責任。其決(jue) 策總是從(cong) 部門利益出發，出現重大失誤後，又由其打著調整和調控的大旗出手解決(jue) ，始終扮演“不可或缺”的重要角色，結果是大起大落，企業(ye) 和社會(hui) 支付了難以計數的經濟成本，給國家經濟發展造成巨大的損失和浪費。1978年采取強製性的行政措施在全國工業(ye) 企業(ye) 推行節能技術如此，“十五”期間規劃的失誤造成全國持續3年缺電的嚴(yan) 峻局麵更是如此。2006年，一年多時間竟審批了接近2億(yi) 多千瓦的巨額電力投資項目，“十一五”期間，再批2億(yi) —3億(yi) 。“十二五”期間，規劃剛出台，即麵臨(lin) 微調或者調整。與(yu) 此同時，事關(guan) 國家大計的能源發展戰略至今缺失。正如有關(guan) 資深學者一針見血指出的，這樣的行政管理，不負決(jue) 策責任的行政審批，是中國計劃經濟最頑固的堡壘。

　　2.片麵的考核機製，使中國缺乏真正強大的現代能源企業(ye) ，反而加劇壟斷。由於(yu) 國有資產(chan) 管理部門考核各中央企業(ye) 的總資產(chan) 和總利潤排名，並以末位淘汰予以激勵，導致國有大型能源企業(ye) 不是將工作的重點放在轉變企業(ye) 經營機製和追求效益的提高上，而是爭(zheng) 相做大，以大論英雄，進而更加追求技術、體(ti) 製、機製的大壟斷，難以成為(wei) 具有國際競爭(zheng) 力的真正強大的現代企業(ye) 。中國石化、國家電網和中國石油等能源巨頭早已躋身世界500強，但國內(nei) 四家石油公司的營業(ye) 收入總和與(yu) 美孚石油基本相當，總利潤卻隻有美孚石油的 39.19%。不難設想，如果這些企業(ye) 失去政府的扶持和政策保護地位或壟斷地位，企業(ye) 的可持續發展能力從(cong) 何而來？在集團利益驅使下，各能源企業(ye) 各自為(wei) 政，圈占資源，壟斷日甚，大而不強。國家石油企業(ye) 在海外上市，在國內(nei) 專(zhuan) 營，價(jia) 格畸高，其巨額利潤卻為(wei) 國外股東(dong) 派息分紅。與(yu) 此同時，“市場煤”和“計劃電”的矛盾始終沒有得到根本解決(jue) ，主要發電企業(ye) 連續幾年來都處於(yu) 虧(kui) 損狀態，負債(zhai) 沉重，可持續發展能力受到很大限製。

　　3.集權化的行權方式，使能源政策和決(jue) 策廣受質疑。由於(yu) 對行政權的行使缺乏有效的法律程序製約，能源規劃、政策的出台和重大項目審批，都可以不經民主論證、公眾(zhong) 參與(yu) 而獲得通過，強大的行政權與(yu) 強勢的能源巨頭可以輕易聯手，毫無忌憚地處置國家資源。不同的聲音本就微弱，往往就“被和諧”了。目前倍受爭(zheng) 議的能源大基地問題、交流特高壓問題、核電發展問題、新能源方向問題，等等，事關(guan) 能源戰略發展大局，一旦決(jue) 策失誤，均無法挽回，將造成巨大浪費、貽害無窮。

　　4.權責不明的管理機製，使市場化改革停滯，能源生產(chan) 和利用方式變革難以實現。能源管理涉及的所有部門，對投資、價(jia) 格、生產(chan) 規模等權力，趨之若鶩；對項目的事中事後監督與(yu) 管理，對環境、安全、質量、資源保護等職責，相互推諉；對涉及既得利益的市場化改革，無人問津。近年來，能源行業(ye) 相繼出台了一些產(chan) 業(ye) 政策，其中非常重要的是設立嚴(yan) 格的行政許可製度，實際上強化了政府的主導作用，使得民營企業(ye) 在內(nei) 的多個(ge) 主體(ti) 缺乏公平競爭(zheng) 的機會(hui) 。天然氣和非常規天然氣市場至今仍然不肯放開，輸配電價(jia) 格至今無法出台，人為(wei) 搞煤電聯動，硬是將市場化的煤和非市場化的電的價(jia) 格扭曲在一起。同時，相關(guan) 政府部門往往把產(chan) 業(ye) 政策等同於(yu) 宏觀調控，把任何政府的管理、幹預都叫宏觀調控，宏觀調控讓進就進，不讓進就進不了，整頓市場秩序，讓關(guan) 就得關(guan) ，否認市場化的力量，缺乏靈活、公平、透明的能源交易市場機製，窒息了企業(ye) 生機。目前在優(you) 化結構、提高效率等方麵所取得的成績很大程度上是采用行政幹預手段取得的，進一步發展的難度很大。實際證明，運用傳(chuan) 統的計劃經濟手段解決(jue) 複雜多變的市場經濟問題，宏觀調控的結果往往大大偏離預期目標。

　　5.現行立法體(ti) 製，導致能源立法滯後。由於(yu) 曆史因素和法治不完善，國務院各類行政機構的職責和權限， 不是按權力法定原則，由國家法律授權，而是遵照《職能配置、內(nei) 設機構和人員編製規定》（“三定”規定），法律隻是對“三定”規定進行“追認”，這就是長期以來立法滯後於(yu) 改革的根本原因。匱於(yu) 現行立法體(ti) 製，能源法、石油天然氣法等基礎法律難以出台，《煤炭法》、《電力法》等法律難以修訂，有關(guan) 能源體(ti) 製、能源準入、能源價(jia) 格、能源市場、能源投資和運行秩序方麵的法律法規欠缺，造成能源行業(ye) 投資和運行秩序不規範，能源法治管理無法實現，計劃與(yu) 市場、壟斷與(yu) 競爭(zheng) 的深層次矛盾無法解決(jue) 。

　　成立能源部和能源監管委員會(hui) ，實行政監分離的新體(ti) 製

　　機構的分分合合要支付巨大的社會(hui) 成本，必須總結教訓，慎之又慎，原能源部撤銷的教訓值得警醒：一是先天不足，計劃經濟的思維模式遭遇行政割據；二是體(ti) 製分割導致協調無序，能源部名不副實；三是思路狹窄、毫無建樹；四是缺乏人才、行為(wei) 僵化。所以，如果不實現權責劃分和行權方式的徹底改變，新的能源部仍然在現有體(ti) 製基礎上設立，仍然是行政壟斷、企業(ye) 壟斷、寡頭壟斷，仍然缺乏強有力的監管、決(jue) 策和執行，倒不如不成立為(wei) 好。為(wei) 此，本文對能源部的成立和能源體(ti) 製改革提出如下設想。

　　1.能源體(ti) 製改革的基本思路。設立能源部和能源監管委員會(hui) ，作為(wei) 推進能源體(ti) 製改革的突破口，是現實而明智的選擇，是政府行政體(ti) 製改革的重要舉(ju) 措。必須下決(jue) 心摒棄舊製，組建一個(ge) 全新的適應市場化改革的現代化的能源管理體(ti) 製，實現曆史性大變革和大跨越，從(cong) 根本上處理和理順幾十年來職能交叉、政出多門、權責糾纏不清、紛爭(zheng) 不已的沉重的體(ti) 製老賬，為(wei) 後幾十年奠定一個(ge) 高效的現代化的體(ti) 製框架和基礎。

　　有關(guan) 專(zhuan) 家認為(wei) ，沒有大思路、大胸懷和大遠見是不行的。如果國家不放棄李鴻章式的彌縫補罅、裱糊舊體(ti) 製的方略，能源部成立沒有意義(yi) ；如果仍然按行政捏合方式組建，不轉換用人機製，能源部絕沒有希望。不轉變傳(chuan) 統的行政管理思想，還是行政強勢，市場是建立不起來的；不建立一個(ge) 相互聯係、互為(wei) 支撐、關(guan) 係清晰、相互協調、反應靈活、應對裕如、調控有力的堅強的能源市場體(ti) 係，實現能源的可持續發展是不可能的。

　　2.新的設立方式：先立法，機構權責法定。政府機構設置是國家行政的重要組織行為(wei) ，按照依法治國、依法行政的要求，國家行政主體(ti) 的權力必須經由法律授予，並承擔相應的法律責任，才能成為(wei) 合法的行政管理者。能源立法是一項係統的、複雜的、多學科構成的法律技術工程，先立法、後改革是國外經濟發展和改革成功的基本經驗之一，能源部和能源監管委員會(hui) 的設立，呼喚能源法先行，以立法推動和保障改革發展，為(wei) 構建新型管理體(ti) 製提供有力的依據和保障。這是一個(ge) 曆史的契機！能源法若能完成此項重任，將開創我國立法的先河，能源管理機構將成為(wei) 我國第一個(ge) 通過法律授權而不是僅(jin) 憑“三定”規定設立的行政機構，必將大大促進我國依法行政的法治進程，為(wei) 新型能源管理體(ti) 製的構建奠定堅實的法律基礎。

　　3.新的管理框架：政監分離，權責清晰。能源部的體(ti) 製框架有四種可供選擇的模式：一是政監合一的條件下，成立大能源部；二是大部小監管，各能源部門分散監管；三是大部大監管，即能源部和國家能源監管委員會(hui) 將煤、電、油、核、氣、新能源分清職能，全都管起來；四是成立一個(ge) 小規模的能源委，隻管重大事件、政策、能源規劃和戰略。為(wei) 避免權力過分集中的弊端，堅持政監分離的方向，分清行政管理與(yu) 監管的關(guan) 係，采取大部大監管模式，是推進市場化改革，避免政府行政對經濟過分幹預的必然選擇。

　　能源部的職能定位為(wei) ：“戰略、安全、科技、信息”，即製定能源戰略、規劃和政策，調控能源總量平衡，保障能源安全，調整能源結構，推行能源節約，進行國際能源合作，管理能源信息的統計發布及預測預警，支持能源技術進步等，不直接幹預企業(ye) 生產(chan) 經營活動。強化適應市場化改革的內(nei) 容，按照有利於(yu) 統一協調、統一規劃、優(you) 化資源配置和精簡高效的原則，采用綜合、係統、扁平的方式設置機構。

　　國家能源監管委員會(hui) 的職能定位為(wei) ：“市場監管，推動改革”。總的原則是維護能源市場秩序，建立公正、公平、公開的市場環境和競爭(zheng) 環境，公平競爭(zheng) ，反對壟斷，依法依規監管，監督企業(ye) 的市場占有率，開展透明的務實的分門別類的價(jia) 格監管，維護能源投資者、經營者和消費者的合法權益。可按煤、電、油、核、氣、新能源部類分別設置部門，為(wei) 實現有效監管，必須真正賦予監管機構市場準入權和價(jia) 格審批權。

　　4.新的行權方式：程序正義(yi) ，民主決(jue) 策，激勵為(wei) 主。能源改革的基本取向，是要提高行政管理的宏觀性、基礎性和服務性，特別是重大能源決(jue) 策的科學性。按照程序正義(yi) 的法治原則，在行權方式上強化法律程序，建立重大能源決(jue) 策程序製度，完善和細化公示、綜合論證、不可行性論證、逆向否決(jue) 等配套製度，建立越權決(jue) 策責任追究製度，真正實現民主決(jue) 策、科學決(jue) 策。倡導行政激勵、行政合同、行政指導等新的非強製性方式和手段，促使企業(ye) 提高效益，避免市場調節失靈和政府幹預失靈的雙重缺陷。

　　5.新的企業(ye) 管理與(yu) 考核機製：培育具有可持續發展能力和國際競爭(zheng) 力的能源企業(ye) 。完善能源管理體(ti) 製，建立平等的市場準入製度和公平競爭(zheng) 的市場機製，催生國際競爭(zheng) 力強、擁有自主知識產(chan) 權和著名品牌的跨國能源企業(ye) 集團。鼓勵扶持民營企業(ye) 做大做強，促使其成為(wei) 能源企業(ye) 的生力軍(jun) ，為(wei) 能源企業(ye) 拓寬做大做強的新機製。轉變對中央企業(ye) 的經營業(ye) 績考核方式，根治急功近利、竭澤而漁的行為(wei) 。對競爭(zheng) 領域的能源企業(ye) ，不再考核總利潤，改為(wei) 考核單位資產(chan) 的利潤率水平和資產(chan) 負債(zhai) 率水平以及節能減排成效，引導競爭(zheng) 領域的能源企業(ye) 追求實實在在的經濟效益和投資安全水平；對壟斷領域的能源企業(ye) ，如電網企業(ye) ，不再考核總資產(chan) 排名和總利潤，改為(wei) 考核單位有效資產(chan) 的過網輸電、配電的電量水平，引導電網企業(ye) 提高效率，降低成本，鼓勵其積極消納風電等新能源電量。鼓勵企業(ye) 科技創新和技術進步，提高企業(ye) 核心競爭(zheng) 力，使能源企業(ye) 走上內(nei) 涵式的可持續發展之路。

　　6.新的任務：推進能源市場化改革，實現能源生產(chan) 和利用方式的變革。在電力行業(ye) ，建立競爭(zheng) 、開放的電力市場，改革電價(jia) 形成機製，建立同網同質同價(jia) 的新的電價(jia) 體(ti) 係，形成電網吸納新能源的新體(ti) 製。在石油天然氣行業(ye) ，加快石油天然氣價(jia) 格形成機製的改革，減少政府對油品和天然氣價(jia) 格的直接幹預；成立全國性的管網公司，實行輸配分開，打破地域壟斷，鼓勵三大石油天然氣集團進入對方區域開展業(ye) 務，形成全方位的競爭(zheng) 格局；放寬民營資本進入石油天然氣和非常規天然氣勘探、開采、管網輸送、石油化工、油品流通領域（包括批發和零售環節）的限製；鼓勵社會(hui) 資本進入天然氣管網的建設，同時加強對具有自然壟斷特征的管網設施的價(jia) 格監管；建立完善石油安全預警機製和戰略石油儲(chu) 備製度。在煤炭行業(ye) ，建立煤炭現貨市場和期貨市場，促進煤炭清潔化技術的廣泛應用，使我國煤炭工業(ye) 在國家總體(ti) 能源戰略中的基礎性地位得以體(ti) 現。

　　當前，能源市場化改革已到了攻堅階段，政府職能的轉變已成為(wei) 深化改革的製約因素，能源部和國家能源監管委員會(hui) 的主要任務，就是要抓住當前改革和發展的大好時機，推動能源市場化改革，實現由行政手段調控為(wei) 主向法律手段調控為(wei) 主的跨越，實現計劃經濟管理向市場經濟規範的根本性轉變，實現能源生產(chan) 和利用方式的轉變。這是一項十分緊迫和重要的曆史使命。