［摘要］在回顧土地管理體(ti) 製演變的基礎上，指出中國現行土地管理體(ti) 製的運行效率低下，導致土地違法行為(wei) 繁生和農(nong) 地非農(nong) 化嚴(yan) 重，已危及到耕地與(yu) 糧食安全。產(chan) 生這些問題的根源——土地垂直管理體(ti) 製不完善。為(wei) 此，在基於(yu) 基本國情的基礎上，提出變革土地垂直管理體(ti) 製的可行路徑。

　　［關(guan) 鍵詞］土地管理體(ti) 製；變革；路徑選擇

　　［中圖分類號］D63［文獻標識碼］A［文章編號］1008-9314(2011)06-0089-05

　　在經濟高速增長和房地產(chan) 過熱的推動下，我國土地（特別是耕地）被大量占用濫用，已嚴(yan) 重危及國家糧食安全、生態環境保護和社會(hui) 穩定。盡管中央政府在不斷加強土地管理，遏製違法占用濫用土地現象，但並未根本扭轉耕地日益減少的趨勢。因此，無論從(cong) 土地資源可持續利用的角度，還是從(cong) 政府有效管理土地資源的角度，深入研究中國土地管理體(ti) 製變革的合理路徑，都具有重要的學術價(jia) 值和社會(hui) 實踐意義(yi) 。

　　一、土地管理體(ti) 製的演變

　　自建國以來，我國土地管理體(ti) 製大致經曆了以下三個(ge) 階段：

　　1.土地統一管理階段

　　在建國初期，為(wei) 適應土地改革、社會(hui) 管理和國民經濟發展的需要，按1949年7月製定的《中央人民政府組織》規定，在政務院內(nei) 務部下設地政局，負責全國各類土地統一管理，以在全國範圍內(nei) 消滅封建土地製度，建立農(nong) 民勞動者個(ge) 人土地所有製度和國家所有製度，保證“耕者有其田”，為(wei) 實現土地的社會(hui) 主義(yi) 改造創造基本條件，進而形成了土地的統一管理體(ti) 製。然而，隨著政府管理部門分工的細化，土地管理工作開始分散。1952年城市基建規劃及考核移交給新成立的建築工程部；1954年國家撤消了地政局，在農(nong) 業(ye) 部設立土地利用總局；1956年土地利用總局與(yu) 有關(guan) 部門的人員集中組合成立農(nong) 墾部，主管全國荒地開發和供應農(nong) 場建設工作，而城市房地產(chan) 管理工作移交新成立的城市服務部[1]，從(cong) 而結束了土地的全國統一管理體(ti) 製。

　　2.土地分散管理階段

　　在全國土地統一管理體(ti) 製結束後的30年裏，土地呈現出多頭分散管理體(ti) 製。自1956年土地的公有製製度建立後，人口眾(zhong) 多和農(nong) 業(ye) 生產(chan) 力低下的基本國情，決(jue) 定了中國土地管理必然是以滿足糧食供給為(wei) 核心，最大規模提高農(nong) 產(chan) 品（特別是糧食）產(chan) 量成為(wei) 工作重點。基於(yu) 此，農(nong) 牧漁業(ye) 部主要管理農(nong) 用地，通過大規模的複墾與(yu) 開墾耕地、大規模的農(nong) 田水利建設及中低產(chan) 田改造工作，盡可能地通過擴大耕地數量來保證對農(nong) 產(chan) 品特別是對糧食產(chan) 量的需求，而國務院各職能部門，如民政部、林業(ye) 部、鐵道部、交通部、建設部、工業(ye) 部等職能部門都分散管理各自的建設用地，從(cong) 而形成了各自為(wei) 政、政出多門的分散的土地管理體(ti) 製。

　　3.土地垂直管理階段

　　在分散的土地管理體(ti) 製下，在1984年前後發生了第一次“圈地運動”，中央政府於(yu) 1986年3月下發了《關(guan) 於(yu) 加強對土地管理、製止亂(luan) 占耕地的通知》，並組建國家土地管理局，統一管理土地，結束了土地的分散管理體(ti) 製；1986年擬定《土地管理法》、1988年對《憲法》進行了修訂，允許依照法律規定轉讓土地使用權，加強對土地市場化改革；1992年經國務院批準在全國範圍建立基本農(nong) 田保護製度，但在1993年後依然爆發了第二次“圈地運動”；2004年4月下發《關(guan) 於(yu) 做好省級以下國土資源管理體(ti) 製改革有關(guan) 問題的通知》，正式明確省以下土地管理機構實行垂直管理，即省級以下土地管理部門的土地審批權和主要領導任免權上收至省級政府；2006年國務院下發了《關(guan) 於(yu) 建立國家土地督察製度有關(guan) 問題的通知》，國土資源部向全國派駐9個(ge) 國家土地督察局，以切實加強土地管理，完善土地執法監察體(ti) 係，基本形成為(wei) 土地垂直管理體(ti) 製。

　　二、現行土地管理體(ti) 製下存在的問題

　　我國現行的土地垂直管理體(ti) 製，在業(ye) 務上，土地職能部門接受上級部門“條條”式的垂直管理；在行政上，土地職能部門接受本級政府“塊塊”式的分級管理；在人事和財政上，由各級地方政府負責（省級以下土地管理部門的主要領導任免權和土地審批權上收至省級政府）。這種土地管理體(ti) 製實質是督辦性的半垂直管理體(ti) 製模式[3]，盡管在提高中央調控能力、加強土地統一管理等方麵取到了重要作用，但其運行效率依然低下，導致土地違法行為(wei) 繁生與(yu) 農(nong) 地非農(nong) 化嚴(yan) 重等諸多問題，已危及到耕地與(yu) 糧食安全。

　　1.土地違法行為(wei) 繁生

　　我國現行的土地垂直管理，意在加強中央政府的管理權限，限製地方政府的權力，以便統籌經濟、社會(hui) 、生態協調發展，保障耕地與(yu) 糧食安全。但這種垂直管理模式，在縱向上，由於(yu) 過於(yu) 強化中央政府管理土地的權限，而嚴(yan) 重限製了地方政府的行政能力，尤其使市縣政府處於(yu) “想管但無權管”、“不管”又影響地方經濟發展的兩(liang) 難境地，造成地方政府無所適從(cong) 而嚴(yan) 重挫傷(shang) 了地方政府的積極性，也造成了土地管理實踐的“條塊分割”而使中央與(yu) 地方管理土地的矛盾凸現；在橫向上，由於(yu) 土地垂直管理的業(ye) 務、人事、後勤保障等方麵仍依賴於(yu) 地方政府及其主管部門，造成垂直管理力度容易受地方左右，使土地垂直管理機構的執法活動常常得不到地方政府的配合，甚至在複雜的土地管理問題上，地方政府又常常以無權或不幹涉為(wei) 由而遊離於(yu) 問題之外，使土地垂直管理過程相當艱難。在這種垂直管理體(ti) 製下，不僅(jin) 使土地管理的力度不夠、行為(wei) 不規範，而且在土地的政府壟斷、出讓收益以及政績驅動等諸多因素的影響下，以地方政府為(wei) 主導的占用濫用土地現象依然大量存在，造成土地違法行為(wei) 大量繁生。盡管中央政府在不斷推出新的政策，加強土地垂直管理，但往往是在政策實施初期，違法用地案件有所下降，而隨著時間的推移，政策會(hui) 漸漸失效，違法占用耕地的案件又快速上升，造成土地違法多次反複、屢禁不止，並呈現“下移”傾(qing) 向，導致土地管理領域出現有令不行、有禁不止的現象（2001-2009年的全國土地違法案件的數據就是一個(ge) 較好的佐證，見表1）。因此，現行的土地垂直管理體(ti) 製，在實踐中不僅(jin) 使中央政府宏觀調控土地資源的能力受損，而且使土地違法行為(wei) 難以從(cong) 根本上根除。

　　表12001-2009年全國土地違法案件查處狀況（略）

　　注：數據來源於(yu) 2009年中國國土資源部土地公報。

　　2.農(nong) 地非農(nong) 化嚴(yan) 重

　　在工業(ye) 化與(yu) 城市化快速發展中，一方麵，由於(yu) 土地垂直管理的低效率和經濟增長的“GDP”主義(yi) ，地方政府為(wei) 繁榮經濟和增長業(ye) 績，不顧農(nong) 業(ye) 用地的資源成本和開發成本，不顧整體(ti) 經濟的產(chan) 業(ye) 結構平衡，低質量、低強度、低成本的重複建設，導致城市規模過度“擴脹”，致使農(nong) 地大量非農(nong) 化，使耕地數量大量減少。據國土資源公報的數據顯示，截至2008年底，全國耕地麵積為(wei) 12171.6萬(wan) hm2億(yi) 畝(mu) ，年耕地麵積淨減1.93萬(wan) hm2。這已是耕地麵積第12年持續下降，與(yu) 1996年的13003.92萬(wan) hm2相比，12年間中國的耕地麵積淨減少了832.32萬(wan) hm2，已逼近12000萬(wan) hm2耕地的保障紅線（見表2）；另一方麵，在耕地數量快速銳減的同時，耕地質量也在持續下降：一是在城市建設向外擴張的同時，城郊大量的優(you) 質耕地被占用，即使運用“占補平衡”的方式，從(cong) 後備耕地資源中整理回補同樣數量的耕地，但其質量遠不如已被占用的耕地，導致耕地的整體(ti) 質量下降；二是在城市建設發展過程中，要消耗大量的水資源，從(cong) 而擠占大量的農(nong) 業(ye) 灌溉用水，使耕地灌溉用水不足，也導致耕地鹽堿化或沙化而使耕地整體(ti) 質量下降；三是城市住房建設發展過程，在消耗大量能源資源的同時，排放了大量的汙染性廢物，造成生態環境惡化，導致耕地的質量和數量整體(ti) 下降。據相關(guan) 研究表明：中國耕地的土壤環境質量與(yu) 耕地的土壤健康質量下降，且農(nong) 田汙染物種類增多、汙染呈現擴張化、複雜化與(yu) 不斷加劇的趨勢，使受不同程度汙染的耕地麵積已近2000萬(wan) hm2，其中工業(ye) “三廢”汙染耕地已近1000萬(wan) hm2，尤其是局部區域耕地質量惡化問題突出，還有不少地區的城鎮化是建立在占用交通方便、區位條件優(you) 越、集中連片的優(you) 質耕地上的，使得區內(nei) 耕地向破碎化、零星化、劣質化。[4]

　　三、現有土地管理體(ti) 製下存在問題的原因分析

　　我國現行土地管理體(ti) 製的低效率，導致土地違法行為(wei) 繁生和農(nong) 地非農(nong) 化嚴(yan) 重，使得其對土地管理的實際效果差強人意，難以實現保護耕地與(yu) 糧食安全的基本目標。究其原因，最根本的還是土地垂直管理體(ti) 製設計的不完善。這是因為(wei) ：

　　表2 1997-2004年我國耕地總量及變化狀況 （略）

　　第一，在府級關(guan) 係上，該體(ti) 製包含兩(liang) 層督辦性半垂直管理：中央政府對地方政府土地管理機構的垂直管理與(yu) 省級政府對其下級政府土地管理機構的管理。第一層垂直管理主要依據相關(guan) 的法律法規體(ti) 係和國家土地督察來製約和監督省級及以下地方政府的土地利用行為(wei) ，但由於(yu) 土地管理的法律法規體(ti) 係不健全，且內(nei) 容粗泛、違法責任及追懲不明，造成土地違法收益遠遠大於(yu) 其成本與(yu) 風險，法律法規體(ti) 係對土地違法行為(wei) 約束力不強，致使土地垂直管理作用較弱，土地違法行為(wei) 屢禁不止；第二層土地垂直管理雖然提高省級政府的積極性、土地管理能力、促進綜合配置全省土地資源能力，但忽視了省級政府也是地方利益的代表，它常常會(hui) 在土地審批中重視保護地方經濟，甚至出麵為(wei) 地方政府的違規操作進行解釋或開脫，這必然使土地垂直管理效率較低、土地違法違規行為(wei) 屢禁不止。

　　第二，在製度設計上，除主要領導人接受上級主管部門的建議或任免、業(ye) 務接受上級主管部門的指導外，土地垂直管理機構的業(ye) 務工作、人事管理、機構編製和經費卻留給了相應的地方政府。這種製度設計是中央政府在預期收益高於(yu) 成本時所做出的強製性決(jue) 策，實質是一種強製性製度變遷[5]。由於(yu) 該製度強化了國家利益而弱化了地方利益，使權力和利益在不同主體(ti) 中將發生重新分配。在諸多因素的影響下，權力和利益受損的主體(ti) 不會(hui) 支持這種強製性製度變遷，甚至還會(hui) 采取各種方式影響或抵製這種強製性製度的變遷，使強製性製度變遷的實際運行成本高於(yu) 其運行收益，影響土地垂直管理製度的有效供給，也會(hui) 導致了上級國土部門對下級國土部門的監督權力的虛置、業(ye) 務指導職能的弱化和國土政策執行過程的嚴(yan) 重扭曲等問題，從(cong) 而使土地垂直管理部門與(yu) 其它政府職能部門協調與(yu) 配合困難，造成行政效率低下，甚至損害政府權威。

　　第三，在管理形式上，土地管理采用兩(liang) 層委托代理機製，即全體(ti) 人民委托中央政府、中央政府委托給了地方政府代為(wei) 行使其管理職權。然而，由於(yu) 市場機製與(yu) 政府機製均存在一定程度的缺陷、官員考核製度與(yu) 分級管理製度不完善，在土地資產(chan) 價(jia) 值逐漸顯化並快速上漲、利益驅動及土地外部性較強的作用下，該管理形式無疑為(wei) 地方政府提供了巨額的資金來源，也為(wei) 地方政府官員利用現行土地法律的漏洞及其監管鬆散而進行“尋租”提供了方便。可見，在缺乏有效監督的情況下，這種委托代理製的土地管理目標將難以真正實現，造成耕地與(yu) 糧食安全難以保障。

　　第四，在管理實踐中，一方麵，在土地管理法律法規體(ti) 係不完善的狀況下，中央政府往往采取以擴大自己職能的方式——介入土地管理的具體(ti) 事務，幹預地方政府的執行權，這不僅(jin) 分散了中央政府進行宏觀管理的精力，也影響了中央政府權威；另一方麵，現行的行政考核製度，忽視了官員的權責分配的對等性問題，忽視了政績業(ye) 績考核的可比性問題，造成某些地方政府為(wei) 了自身的利益或業(ye) 績，不顧其應對上級政府、全體(ti) 人民負責的職責，專(zhuan) 注尋找中央政策的漏洞，形成目前“上有政策、下遊對策”的不良風氣。所以，在中央政府手中沒有直接掌握土地資源、也沒有與(yu) 地方政府之間達成一種土地收益分配契約機製的背景下，勢必將造成中央政府無法有效調控土地市場、無法形成有效的監督和約束機製，造成中央政府將土地全權委托給地方政府管理的過程，實際上是在為(wei) 地方政府“借地生財”提供了充分的便利，使土地垂直管理的實際效果較差。

　　四、變革土地管理體(ti) 製的建議

　　土地是一種自然資源，對人類生存具有保障功能，政府有責任通過製度安排保證依附土地而生存的人實現土地保障的權利。在複雜的社會(hui) 關(guan) 係下，如何保證公民公平利用或分享土地資源帶給人類的利益，則是政府的職責，所以政府有責任通過製定和執行積極而有效的公共政策，為(wei) 公民提供更多更好的公共產(chan) 品。[6]這就要求作為(wei) 全體(ti) 人民代表的政府必須對土地行使政治控製權（即壟斷管理權），並獨占土地的所有權，以保證土地資源利用的效率與(yu) 公平。然而，在現行土地垂直管理體(ti) 製下，土地資源開發利用既無效率又缺乏公平，也帶來了糧食安全、生態環境保護、經濟可持續發展等社會(hui) 重大問題，甚至危及到人類生存。因此，在目前態勢下，必須變革中國土地管理體(ti) 製，其取向是：政府應更新土地管理觀念，培養(yang) “以人為(wei) 本”、“地為(wei) 民用”、“以地養(yang) 地”的意識[7]，製定有效利用土地資源的政策體(ti) 係，基於(yu) 公平與(yu) 效率著力統籌利用城鄉(xiang) 土地資源，並徹底退出土地利用的利益鏈，回歸其管理職能，消除“土地財政”現象，並按照“中央部門決(jue) 策、垂直機構輔助、地方政府執行、督察機構督辦”的方式，建立中央督辦性的土地垂直管理體(ti) 製。為(wei) 此，筆者建議，可從(cong) 以下方麵變革土地管理體(ti) 製：

　　1.再造土地垂直管理的府級關(guan) 係

　　在“省管縣”公共權力重新分配的背景下，加強中央政府宏觀控製能力，提高地方政府積極性與(yu) 決(jue) 策能力，適時再造土地垂直管理的府級關(guan) 係。也就是說，在變革的過程中，中央政府應重在立法層麵，完善土地管理的法律法規體(ti) 係，並在統籌全國土地資源及其功能分布的基礎上，科學規劃主體(ti) 功能區與(yu) 土地發展權（特別是農(nong) 地發展權），建立地方政府科學執行土地利用規劃的“標杆”，變革區域政策，重構績效評價(jia) 與(yu) 考核體(ti) 係，協調地方政府之間矛盾與(yu) 衝(chong) 突，堅決(jue) 退出土地微觀管理事務，切實賦予地方政府土地利用的執行權，充分發揮其智慧、調動其積極性；地方政府應堅持對中央政府負責的態度，以貫徹執行中央政策為(wei) 主責，統籌全省土地資源利用規劃，嚴(yan) 格執行中央核定的指標以及主體(ti) 功能區與(yu) 土地發展權規劃，落實中央製定的產(chan) 業(ye) 發展布局與(yu) 國民經濟發展規劃，積極彌補法律法規體(ti) 係、產(chan) 業(ye) 與(yu) 經濟發展規劃等方麵的缺陷，徹底摒棄尋找“漏洞”、“跑要”優(you) 惠、注重政績等狹隘主義(yi) 。

　　2.建立健全土地法律法規體(ti) 係

　　我國現行土地法律主要有《刑法》、《土地管理法》、《城市房地產(chan) 管理法》、《農(nong) 村土地承包法》、《城市規劃法》、《城鄉(xiang) 規劃法》及一些土地使用暫行條例，中央政府還應該製定《土地法》、《住宅法》、《農(nong) 地保護法》等基本法律，完善土地資源管理的法律法規體(ti) 係，明確界定土地違法行為(wei) 及其責任，建立嚴(yan) 格的追懲責任製，避免違法收益大於(yu) 其成本與(yu) 風險，消除土地違法動機，構建保護耕地、抵禦地方政府土地違法的製度屏障，使土地管理的各項工作有法可依、依法追懲，使土地管理走上法製化道路。同時，政府應在統籌全國土地資源的基礎上，合理進行主體(ti) 功能區規劃，嚴(yan) 格製定土地發展權，特別是農(nong) 地發展權，保障人們(men) 生活對土地的基本需求，控製不合理的土地需求，以保護耕地，保障國家糧食安全。

　　3.改革利益分配機製

　　根據《土地管理法》的規定，新增建設用地的土地有償(chang) 使用費，30%上交中央財政，70%留給有關(guan) 地方政府。這種分配格局是造成地方政府積極擴大建設用地規模、競相壓低地價(jia) （甚至零地價(jia) 或變相補貼形式）出讓工業(ye) 用地、擅自轉用農(nong) 用地為(wei) 建設用地等的根本動力，也是地方政府不積極供應土地於(yu) 保障住房建設、公用事業(ye) 建設的根本原因，更是土地垂直管理體(ti) 製中存在地方政府與(yu) 中央政府（下級政府與(yu) 上級政府）普遍博弈的根源。因此，中央政府應依據土地資源在社會(hui) 生活、國民經濟和國家安全中的重要性，考慮土地所有權、使用權和管理權的利益，調整土地所有權出讓收益分配，建立科學的利益分配機製，統一事權與(yu) 財權，以加大中央所占比例、降低地方政府所占比例，切斷利益驅動的根源，調整和完善土地垂直管理體(ti) 製，明確中央政府與(yu) 地方政府等各主體(ti) 的權利、利益、責任關(guan) 係，以減少實際工作中不必要的摩擦和不應有的博弈，建立健全土地管理的長效機製。

　　4.建立土地安全保障基金

　　為(wei) 了保障土地的安全，特別是耕地安全，提高土地利用效率，政府應建立土地安全保障基金，用於(yu) 生態環境惡化、自然災害對土地毀損的修複，用於(yu) 非農(nong) 建設用地的修複，用於(yu) 非農(nong) 建設用地占用耕地的補償(chang) （購買(mai) 農(nong) 地發展權）以及土地整理等。從(cong) 目前來看，可將土地所有權出讓收益全部納入土地安全保障基金，分中央和地方兩(liang) 部分。中央掌管土地安全保障基金主要用於(yu) 修複自然災害毀損的土地，購買(mai) 關(guan) 係到國計民生的工業(ye) 發展建設用地的農(nong) 地發展權，購買(mai) 國防、交通運輸、教育、衛生、保障體(ti) 係等公益事業(ye) 建設用地的農(nong) 地發展權；地方政府掌管的土地安全保障基金主要在中央和省級政府監督下，用於(yu) 購買(mai) 縣域經濟發展建設用地的農(nong) 地發展權。當然，在目前體(ti) 製尚未完善的情況下，地方政府掌管的土地安全保障基金由中央政府代管，監督使用。

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