溫家寶總理在12月27日召開的中央農(nong) 村工作會(hui) 議上指出，推進集體(ti) 土地征收製度改革，關(guan) 鍵在於(yu) 保障農(nong) 民的土地財產(chan) 權，分配好土地非農(nong) 化和城鎮化產(chan) 生的增值收益。總理表示，要精心設計征地製度改革方案，加快開展相關(guan) 工作，明年一定要出台相應法規。

　　這可能是總理第一次公開從(cong) 城鎮化產(chan) 生的增值收益角度來談保護農(nong) 民的土地財產(chan) 權。以往國務院和各部委雖然每年都要下發文件保護農(nong) 民權益，但業(ye) 內(nei) 人士都知道，如果在現有法律框架下保護農(nong) 民權益，那麽(me) 農(nong) 民注定是一個(ge) 被城市化所拋棄的群體(ti) ：若嚴(yan) 格依照法律規定，在征地過程中農(nong) 民所能獲得的補償(chang) 將極其有限——《土地管理法》第47條規定，土地補償(chang) 費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chan) 值的30倍。

　　因此，總理這一次強調要“出台相應法規”來保護農(nong) 民的土地財產(chan) 權，顯然值得期待。那麽(me) 如何讓農(nong) 民分享土地在非農(nong) 化和城鎮化產(chan) 生的增值收益？改變現有建設用地的供應模式是一個(ge) 非常直接的辦法。在現有二元土地模式下，集體(ti) 土地無法直接進入市場進行交易，隻能通過被征收為(wei) 國有土地的方式，才能進入建設用地市場。這樣做的一個(ge) 結果就是政府壟斷了建設用地的一級市場，而農(nong) 民與(yu) 土地的城市化收益無關(guan) 。一旦集體(ti) 用地可以直接入市，那就意味著農(nong) 民可分享土地的非農(nong) 化和城鎮化所產(chan) 生的收益。

　　這樣的建議已有很多人提及，毫無疑問，這是一個(ge) 解決(jue) 思路。但如果隻解決(jue) 農(nong) 地的入市問題，恐怕對於(yu) 農(nong) 民土地財產(chan) 權利的保護沒有多大改進，甚至某種情況下還可能激化矛盾——不是農(nong) 民和政府，而是農(nong) 民和集體(ti) 之間的矛盾。這是因為(wei) ，中國土地的弊病並不僅(jin) 在於(yu) 集體(ti) 土地不能作為(wei) 建設用地，同時在於(yu) 集體(ti) 所有的農(nong) 地製度在很大程度上已成為(wei) 激化農(nong) 民之間、農(nong) 民和集體(ti) 之間矛盾的導火索，正如《村民圍毆“釘子戶”，在於(yu) 個(ge) 人集體(ti) 分不清》一文（載12月23日早報A23版）所指出的，“厘清集體(ti) 經濟組織和個(ge) 人的權利界限”是防止今後產(chan) 生類似糾紛的關(guan) 鍵點。

　　這是因為(wei) 在現有補償(chang) 製度下，誰該獲得征地補償(chang) 這個(ge) 問題都是含混不清的。一談及征收補償(chang) ，絕大多數人都會(hui) 下意識認為(wei) ，征地補償(chang) 款應給予失地農(nong) 民。但從(cong) 法律上來看，問題並不那麽(me) 簡單。《土地管理法》第47條對農(nong) 地征收的補償(chang) 費用列出了具體(ti) 細目，即土地補償(chang) 費、安置補助費、地上附著物補償(chang) 費和青苗補償(chang) 費。但這些費用歸誰所有，如何分配？按《土地管理法實施條例》第26條規定：“土地補償(chang) 費歸農(nong) 村集體(ti) 經濟組織所有；地上附著物及青苗補償(chang) 費歸地上附著物及青苗的所有者所有。”

　　同時，該如何在集體(ti) 經濟組織內(nei) 的土地所有權人和使用權人之間分配土地補償(chang) 費？對此，法律規定混沌一片，各地做法也並不一致。有些省份規定農(nong) 民可以獲得補償(chang) 款，而且明確了村集體(ti) 和農(nong) 民的分配比例；也有規定村集體(ti) 是補償(chang) 主體(ti) 的；但更多省份則如《土地管理法實施條例》那樣，並沒有直接規定土地使用權人和所有權人的分配比例。正是由於(yu) 法律的不盡詳細，導致在征收補償(chang) 款分配過程中，村民和村民之間、村民和村集體(ti) 之間糾紛不斷，甚至還會(hui) 產(chan) 生誰是集體(ti) 經濟成員之類的紛爭(zheng) 。

　　之所以會(hui) 有這些糾紛，更重要的原因在於(yu) ，目前的很多集體(ti) 經濟，在集體(ti) 和個(ge) 人、個(ge) 人和個(ge) 人之間的權利義(yi) 務界限上，存在模糊不清現象。集體(ti) 經濟，究其性質，是一種身份權利，是個(ge) 人基於(yu) 集體(ti) 身份而享有的權利；而現代社會(hui) 的民事權利，絕大多數是一個(ge) “去身份”的契約權利。身份權利的一個(ge) 重要特征就是要維護一定的穩定性，隻有其成員相對固定時才可以進行劃分，但現代社會(hui) 的流動恰又與(yu) 此發生矛盾：一個(ge) 已出嫁的村民還具有原有集體(ti) 經濟組織成員的身份嗎？這並不是一個(ge) 簡單的加減問題，是涉及農(nong) 村集體(ti) 經濟和其成員之間的權利界限的問題。

　　過去我們(men) 已聽說過很多村莊因為(wei) 土地征收而引發村民之間的糾紛，以及因分配土地補償(chang) 款而產(chan) 生各種假離婚等現象，這些問題之所以呈現，都可以在目前權利界限混沌上找到原因。

　　如果說提高農(nong) 地征收補償(chang) 標準是從(cong) 增量角度考慮農(nong) 民的土地財產(chan) 權利，那麽(me) 明晰集體(ti) 和農(nong) 民之間的權利界限，就是從(cong) 存量視角分析農(nong) 民的土地財產(chan) 權。所以我們(men) 建議，為(wei) 了減少農(nong) 民和農(nong) 民、農(nong) 民和集體(ti) 之間的因征收補償(chang) 款引發的糾紛，不妨對集體(ti) 經濟組織進行再改革——無論是股份製還是合作製，都是一個(ge) 可以探尋的思路。