近年來，隨著我國工業(ye) 化、城鎮化、市場化的不斷發展，農(nong) 業(ye) 產(chan) 業(ye) 結構有了一定調整，農(nong) 村勞動力大規模轉移，農(nong) 村土地流轉也呈現加速態勢。近日，筆者和調研團隊一起到江蘇省泰州市黃橋鎮雙橋村進行了調研，其間主要就農(nong) 村土地流轉問題進行了調查。

　　農(nong) 村土地包括農(nong) 業(ye) 用地和集體(ti) 建設用地，集體(ti) 建設用地又包括公共生產(chan) 用地、公益事業(ye) 用地和宅基地。新時期的農(nong) 村土地流轉是新一輪土地革命，是一個(ge) 時代課題，科學推進農(nong) 業(ye) 用地土地流轉，對於(yu) 我國經濟社會(hui) 的發展方式有著深遠的影響，但也十分複雜。本文僅(jin) 限於(yu) 討論農(nong) 業(ye) 用地土地流轉，且成文過程中也綜合了其他地方的一些共性問題。

　　一、雙橋村土地流轉的基本情況

　　雙橋村共有1004戶，3422人，耕地麵積3644畝(mu) 。在實行土地流轉以前，雙橋村土地經營為(wei) 傳(chuan) 統的小農(nong) 經濟生產(chan) 方式，土地分散、小塊經營，各自為(wei) 戰，缺乏規模化、集約化，效益低下隻能解決(jue) 農(nong) 民的溫飽問題，很難使農(nong) 民致富。村裏50歲以下的青壯年農(nong) 民幾乎全部進城打工，村裏基本隻剩下老年人和兒(er) 童留守，大片土地撂荒。

　　自2009年始，雙橋村開始較大規模土地流轉。迄今已流轉土地麵積3200畝(mu) ，占全村耕地麵積的90%，隻有流出，沒有流入。土地流轉的類型比較單一，均為(wei) 轉讓製，即農(nong) 戶將土地承包經營權有償(chang) 轉讓給集體(ti) 或他人經營。村委會(hui) 成立了土地股份合作社，專(zhuan) 門協調農(nong) 民和種植企業(ye) 或種植大戶之間的土地流轉問題。由合作社作為(wei) 中介機構，分別與(yu) 農(nong) 民和企業(ye) 或種植大戶簽訂流轉合同。流轉期限以3年為(wei) 主，流轉價(jia) 格因合同簽訂年份的不同而有所區別，其中，2009年簽訂流轉合同的農(nong) 民每畝(mu) 每年的流轉價(jia) 格為(wei) 800元，2010年為(wei) 1000元。雙橋村流轉出的土地全部用來種植蔬菜、水果等經濟作物，全村種植糧食的土地僅(jin) 為(wei) 300畝(mu) 左右。在收益方麵，經濟作物種植的全部收入歸企業(ye) 或種植大戶所有，農(nong) 民可以到大棚裏打工，工資按工時計算，工作8小時為(wei) 25元，9小時30元。

　　實行土地流轉以後，雙橋村農(nong) 民收入明顯增加，2010年人均收入為(wei) 9876元。農(nong) 業(ye) 發展方式得到了一定改善，土地流轉形成規模經營，部分土地克服了傳(chuan) 統的小農(nong) 生產(chan) 方式的弊端，土地及投入土地的各種資源的綜合生產(chan) 效率提高，農(nong) 業(ye) 及農(nong) 產(chan) 品的市場競爭(zheng) 力有所增強。有效耕地麵積增加，本已撂荒的土地複耕，土地連片後，田埂也複為(wei) 耕地。

　　二、雙橋村土地流轉存在的主要問題

　　（一）在思想觀念上農(nong) 民對土地流轉顧慮重重

　　通過入村入戶調查，我們(men) 了解到，不少農(nong) 民還存有土地是“命根子”的戀地情結，不願意轉出土地經營權，迫不得已才為(wei) 之；有的單純地執著樸素的小農(nong) 意識，認為(wei) 農(nong) 民天生就要種地種糧，這是本分；有的認為(wei) 現在取消了農(nong) 業(ye) 稅，還有一係列的惠農(nong) 政策，加之土地承包經營權長期不變，對土地還存有增值預期，認為(wei) 保住土地至少有利無害。

　　（二）土地流轉缺乏保障機製

　　這主要分為(wei) 兩(liang) 個(ge) 方麵，一個(ge) 是對轉出方的保障，一個(ge) 是對轉入方的保障。第一個(ge) 方麵，對土地轉出方而言，其保障機製建設任重而道遠。在農(nong) 村，土地仍然具有較強的社會(hui) 保障和就業(ye) 功能，是最後的“保障線”。俗話說得好，農(nong) 民的地等於(yu) 農(nong) 民的天，農(nong) 民的幸福就在田地間。但從(cong) 大的方麵講，當前農(nong) 村社會(hui) 保障機製還不完善，進城務工的農(nong) 民又無法取得城市社會(hui) 保障，甚至工作也得不到保障；從(cong) 小的方麵說，土地轉出後，如果轉入方違約，而轉出方又無力或沒有條件返田種地，生活就會(hui) 沒有著落，雙橋村的農(nong) 民和村幹部對此十分擔憂。第二個(ge) 方麵，對土地轉入方而言，種植大戶或企業(ye) 的保障機製也不健全。種植大戶或企業(ye) 經過土地流轉形成規模經營後麵臨(lin) 的最大風險是市場風險。一是由於(yu) 農(nong) 業(ye) 生產(chan) 的周期性自然特點，麵對市場波動，很難及時作出調整，遇有災害性天氣或市場產(chan) 品過剩，幾乎必然虧(kui) 損，規模越大，虧(kui) 得越多。二是轉入方缺乏“組織感”，即單體(ti) 麵對龐大的市場。規模較大的企業(ye) 好一些，但種植大戶基本都是單兵作戰，土地、農(nong) 資、技術、勞務、產(chan) 品、銷售等等，事事操心，顯得力不從(cong) 心。

　　（三）土地流轉不規範

　　土地流轉尚未建立起一套完善的流轉機製，流轉過程不規範，主要表現在“一無三不”。“一無”即沒有土地流轉的市場運作體(ti) 係和相關(guan) 服務平台，流轉層次不高、渠道不暢、秩序不好。“三不”：一是不約定，有些農(nong) 戶之間的土地流轉，隻有口頭協商，沒有簽訂書(shu) 麵合同，土地流轉自發、無序、隨意、分散；二是不規範，即使簽訂了合同，其內(nei) 容也過於(yu) 簡單，對雙方權利義(yi) 務及違約責任、承租土地上附作物處置、有關(guan) 賠償(chang) 條款等缺乏明確具體(ti) 的規定；有的合同未經管理機構審查、簽證或公證機關(guan) 公證，當事人雙方如果出現糾紛則難以解決(jue) ；三是不合法，有的流轉合同，轉出方多是村或村土地合作社，而有經營權的農(nong) 民沒有書(shu) 麵委托，造成流轉雙方主體(ti) 資格不明確，不符合法律規定。

　　（四）流轉後的土地“非糧化”現象嚴(yan) 重

　　雖然國家近年來加大了對糧食種植的鼓勵扶持政策力度，但糧食作物與(yu) 果蔬等經濟作物相比，經濟效益仍然處於(yu) 劣勢。以雙橋村為(wei) 例，水稻的生產(chan) 周期一般在135天左右，種植1畝(mu) 水稻的產(chan) 量大概有1000斤，1斤水稻能產(chan) 出7兩(liang) 米，1斤大米按收購價(jia) 1元計算，再加每畝(mu) 30元的水稻種植補貼、56元的綜合農(nong) 補，1年種植兩(liang) 季水稻隻能帶給農(nong) 民1500元左右的收入。這點收入，除去農(nong) 資、農(nong) 務等成本，最終的純收入隻有不到800元。村民將自己的土地轉出後，不用下地勞動就能獲得每年每畝(mu) 800-1000元的收入，而且可以在大棚打工計時賺取工資以增加收入。在經濟效益的強烈導向下，雙橋村流轉後的土地幾乎全部用來種植蔬菜和水果，“非糧化”現象十分嚴(yan) 重。種糧不掙錢是農(nong) 民不願種糧的根本原因。

　　（五）土地流轉有弱化家庭經營主體(ti) 地位的趨勢

　　現行的有關(guan) 土地流轉的法律法規與(yu) 相關(guan) 政策和實踐多有矛盾和衝(chong) 突，這也從(cong) 一個(ge) 側(ce) 麵反映了社會(hui) 轉型期矛盾的複雜性。縱使這樣，對家庭經營主體(ti) 地位的認同還是比較一致的。理論及國際經驗表明，家庭經營是小農(nong) 經濟最有效的激勵製度安排。雙橋村的農(nong) 民將土地流轉出去後，完全喪(sang) 失了經營自主權，變為(wei) 雇傭(yong) 工。而且，雖然在公開的製度安排上，有土地“保底+分紅”的激勵方式，但雇傭(yong) 者（種植大戶或企業(ye) ）從(cong) 來都是隻給保底的1000元左右，不分紅。這就麵臨(lin) 一個(ge) 經典問題——有效激勵。我們(men) 就此問題向農(nong) 民調研時，農(nong) 民說都種了一輩子地了，靠自覺。這在局部、短期來看，問題不會(hui) 凸顯——特別是有親(qin) 情、道德、責任等強烈主觀因素維係時。但從(cong) 全局、長期看，這將是對我國農(nong) 業(ye) 發展方式和農(nong) 業(ye) 生產(chan) 效率的巨大挑戰，問題又回到原點。家庭經營主體(ti) 地位是我國實現農(nong) 業(ye) 現代化的核心問題，其關(guan) 鍵在於(yu) 把分散的、無序的小農(nong) 經濟變為(wei) 有組織的、有序的小農(nong) 經濟，而不是取消。

　　三、科學推進農(nong) 村土地流轉對於(yu) 轉變我國經濟社會(hui) 發展方式具有深遠意義(yi)

　　（一）有利於(yu) 促進農(nong) 業(ye) 發展方式轉變，推動農(nong) 業(ye) 現代化進程。農(nong) 業(ye) 現代化的前提是農(nong) 業(ye) 產(chan) 業(ye) 化。我國農(nong) 業(ye) 原有發展方式與(yu) 我國幾千年曆史上的小農(nong) 經濟沒有本質不同。雖然在主體(ti) 性質上有很大不同，但在生產(chan) 方式上卻是基本相同的，都是分散的自然經濟。小農(nong) 經濟並不等同自然經濟，也並不必然排斥市場經濟和產(chan) 業(ye) 化。但科學推進土地流轉，適度發展規模經營，有利於(yu) 實現“小生產(chan) ”與(yu) “大市場”的對接，加快農(nong) 業(ye) 產(chan) 業(ye) 化進程，轉變農(nong) 業(ye) 發展方式，切實維護我國糧食安全。

　　（二）有利於(yu) 逐步消除小農(nong) 自然生產(chan) 意識，對工業(ye) 發展模式施加積極影響。我國有幾千年小農(nong) 生產(chan) 曆史，我國市場經濟改革發展曆程相當一部分就是去除分散、自然生產(chan) ，走向分工、合作、社會(hui) 化生產(chan) ，從(cong) “小全”走向“大專(zhuan) ”。現在我國經濟發展方式，包括工業(ye) 發展模式在內(nei) ，仍然帶有小農(nong) 生產(chan) 的烙印，從(cong) 區域和地區來看尤其是這樣。科學推進土地流轉，繼而實現農(nong) 業(ye) 生產(chan) 的社會(hui) 化，有利於(yu) 逐步消除小農(nong) 生產(chan) 思想的消極影響，改善我國經濟發展方式。

　　（三）有利於(yu) 減輕城鎮化人口壓力，探索現代化新模式。我國的基本國情是有著十幾億(yi) 人口的大國，有效土地承載人口的單位密度壓力過大。農(nong) 村剩餘(yu) 勞動力向城鎮轉移、相當數量的農(nong) 民逐步成為(wei) 城鎮居民是必然趨勢，但人口過度集中於(yu) 城鎮、特別是大城市，帶來了方方麵麵的嚴(yan) 重壓力。何況，即使是“四處點火、處處冒煙”的城鎮也不足以容納近十億(yi) 人口湧入。科學推進土地流轉，有利於(yu) 使農(nong) 民在農(nong) 村實現現代化生活，探索我國現代化新模式。

　　（四）有利於(yu) 緩和社會(hui) 矛盾，促進社會(hui) 和諧穩定。科學推進土地流轉，一是可以緩和城鄉(xiang) 發展矛盾，二是可以維係農(nong) 村內(nei) 部穩定。日本社會(hui) 曆經幾次大的風險，但其社會(hui) 內(nei) 部基本保持穩定，土地流轉進程及農(nong) 業(ye) 合作社發揮了十分重要的作用。國際經驗，特別是日本、韓國、我國台灣等東(dong) 亞(ya) 小農(nong) 經濟體(ti) 的經驗給了我們(men) 很好的啟示。

　　（五）有利於(yu) 發展現代民主政治基礎，促進現代民主政治建設。“欲求樹之繁茂，必先固其根本。”經濟基礎決(jue) 定上層建築，馬克思、恩格斯、毛澤東(dong) 等導師早已指出，在傳(chuan) 統小農(nong) 經濟基礎上不可能建立現代民主政治。科學推進土地流轉，明晰產(chan) 權製度，明確權利與(yu) 責任，有助於(yu) 逐漸消除現階段村級民主選舉(ju) 亂(luan) 象，培育現代民主政治土壤，推動我國現代民主進程。

　　四、幾點思考和建議

　　（一）明確農(nong) 村土地流轉發展方向

　　曆史及國際經驗表明，“土地家庭經營+農(nong) 民合作社+完善的農(nong) 業(ye) 社會(hui) 化服務體(ti) 係”模式是農(nong) 業(ye) 實現現代化的最有效方式。我國現階段的農(nong) 村土地流轉要堅持並鞏固家庭經營主體(ti) 地位，適度發展規模經營，不能盲目更不能強製推進大規模土地流轉。在適度推進土地流轉的同時，更重要的是以各種形式的農(nong) 民合作社為(wei) 主要載體(ti) ，推進農(nong) 業(ye) 社會(hui) 化服務體(ti) 係建設，提高小農(nong) 經濟的自組織度。辯證認識社會(hui) 資本（特別是純粹逐利資本，包括外資等）在推動農(nong) 村土地流轉中的作用，堅決(jue) 抑製其不良趨勢，引導其發揮積極作用。

　　（二）明確並統一各項法律法規中有關(guan) 農(nong) 村土地流轉的規定

　　研究整理現行法律、法規、政策、措施中關(guan) 於(yu) 土地流轉的規定，借鑒各地有關(guan) 實踐特別是成都新一輪土改經驗，盡快明確並統一農(nong) 村土地特別是農(nong) 業(ye) 用地流轉各方麵、各環節的規定，為(wei) 農(nong) 村土地流轉建立明確統一的法律依據，依法有序推進土地流轉。現階段能確定的，抓緊修訂出台；現階段不能確定的，及時總結試點及實踐經驗，條件成熟時上升為(wei) 法規製度，適時出台。

　　（三）加大農(nong) 村社保和農(nong) 業(ye) 保險力度

　　在短期內(nei) 難以改變農(nong) 村土地承載社會(hui) 保障和就業(ye) 功能的情況下，加快推進農(nong) 村社會(hui) 保障體(ti) 係建設，加大農(nong) 業(ye) 保險力度；同時，依據我國區域總體(ti) 發展和主體(ti) 功能區戰略，依靠工業(ye) 化和城鎮化戰略“兩(liang) 輪驅動”，轉移農(nong) 村剩餘(yu) 勞動力，並使農(nong) 民工逐步進入城市和小城鎮社保體(ti) 係。逐步削弱土地附著功能，增強土地的生產(chan) 資料功能。

　　（四）保護並提高種糧積極性

　　一是提高種糧補貼；二是以公益屬性、企業(ye) 運作模式的農(nong) 民合作社為(wei) 主體(ti) 發展糧食產(chan) 業(ye) 鏈，逐步使糧食產(chan) 業(ye) 鏈的效益絕大部分能使農(nong) 民共享，大幅提高種糧的附加值；三是明確流轉後的土地特別是優(you) 質適質土地用於(yu) 種糧的比例，切實維護國家長久糧食安全。

　　(作者係國家發改委辦公廳幹部)