漢源事件和南水北調西線工程

　　2004年10—11月發生的四川漢源事件是近年來我國爆發的幾起在海內(nei) 外有廣泛影響的大規模社會(hui) 衝(chong) 突之一。參與(yu) 民眾(zhong) 人數達到幾萬(wan) 之眾(zhong) ，規模和數量都是改革開放以來所罕見的。南水北調西線工程號稱當今世界規模最大的調水工程，規劃分別從(cong) 大渡河、雅礱江、通天河及其支流調水170億(yi) 立方米，按2000年投資估算約需3000億(yi) 元。原計劃2010年動工。該工程在前期規劃過程中就遭到部分調水區群眾(zhong) 和地方政府的反對和學界的質疑，2009年該工程前期工作被擱置，西線工程暫緩上馬，暫時避免了矛盾的進一步激化。

　　漢源事件和南水北調西線工程中出現的尖銳矛盾衝(chong) 突背後有諸多複雜的原因，但其中資源開發利益分配不合理是重要的原因之一。

　　現行資源開發機製中存在的問題

　　市場在資源配置過程中嚴(yan) 重缺位，政府仍然是資源配置的主角。資源開發權的取得無章可循，包括南水北調西線工程方案、所有大型水電站、大型氣田開發權的取得基本不征求資源產(chan) 出地的意見，開發區群眾(zhong) 和地方政府沒有話語權。

　　資源利益分配機製不合理。按現行財政和稅收政策，資源產(chan) 出地處於(yu) 嚴(yan) 重的弱勢地位。宣漢縣是四川省特大型天然氣普光氣田所在地，探明天然氣儲(chu) 量1.5萬(wan) 億(yi) 方，占了全國探明儲(chu) 量的6.8%。從(cong) 2003年起，國內(nei) 兩(liang) 大石化巨頭，中石油、中石化就在該縣境內(nei) 大規模開發利用天然氣。僅(jin) 中石化投資147億(yi) 元的普光天然氣淨化廠投產(chan) 後可年產(chan) 天然氣90億(yi) 方、硫磺260萬(wan) 噸，年收益就可以達到200億(yi) 元。但企業(ye) 所要繳納的管道營業(ye) 稅、所得稅納稅地卻不是在該縣，而是相距甚遠的武漢；該縣每年僅(jin) 能夠征收6500萬(wan) 資源稅。南水北調西線工程3000億(yi) 的投資裏沒有生態補償(chang) 資金，水權、水價(jia) 、水資源費在方案裏也沒有涉及；大型水電站稅收的大頭幾乎和資源產(chan) 出地沒有關(guan) 係，漢源事件發生後，通過四川省委、省政府的艱苦努力，在瀑布溝電站6.8億(yi) 元的稅收中創紀錄的為(wei) 該縣爭(zheng) 取了1.6億(yi) 元的稅收分成。

　　權益嚴(yan) 重不對等。一方麵，資源開發給企業(ye) 帶來巨額的利潤。瀑布溝電站投產(chan) 後長期的年收益在45億(yi) 元左右，金沙江上在建的1260萬(wan) 千瓦的巨型電站溪洛渡電站投產(chan) 後年收益將在130—150億(yi) 元之間，南水北調西線工程直接和間接利益更是巨大。另一方麵，得利甚少的地方政府必須為(wei) 資源開發的負麵影響買(mai) 單。以宣漢為(wei) 例，一是環境保護的壓力。二是基礎設施損毀的壓力，隨著天然氣開發的縱深推進，重型機械大量投入，各種車輛激增，凡是有井場的鄉(xiang) 鎮和村社，公路幾乎都受到破壞。三是失地農(nong) 民的壓力，截至目前，該縣因天然氣大規模開發而完全失地或基本完全失地農(nong) 民9000餘(yu) 人，經多方努力，解決(jue) 了一部分失地農(nong) 民就業(ye) ，但是仍有3000餘(yu) 名失地勞動力無法就業(ye) ，逐漸出現生活困難，存在著失地失業(ye) 群眾(zhong) 上訪和鬧事的隱患。四是發展的壓力。同時，天然氣用氣指標被國家發改委和開發企業(ye) 高度壟斷，實施“資源轉化”戰略發展縣域經濟難以落實。

　　資源開發的補償(chang) 機製不完善。四川省的資源產(chan) 出地大部分是屬於(yu) 民族地區和革命老區，區域經濟發展滯後，貧困人口眾(zhong) 多，但生態環境較為(wei) 完好。大規模的資源開發後，地方財力雖然有部分的增長，但遠遠不能解決(jue) 生態惡化的環境問題和連片扶貧開發的問題，可能出現環境惡化和貧困並存的局麵。大規模水電建設導致四川省生物多樣性的局麵遭到嚴(yan) 重破壞。

　　理論指導蒼白，法律、規定嚴(yan) 重滯後，博弈和鬥爭(zheng) 無序化嚴(yan) 重。指導我國資源開發的理論幾乎是空白，導致在此領域的法律、法規、規章製度嚴(yan) 重滯後，除了土地資源以外的自然資源配置幾乎仍然沿用計劃經濟的模式，為(wei) 權力的尋租提供了巨大的市場。導致中央政府與(yu) 地方政府之間、地方政府與(yu) 壟斷企業(ye) 之間、群眾(zhong) 與(yu) 政府、企業(ye) 之間的矛盾日益尖銳，呈現常態化趨勢。體(ti) 現為(wei) 地方政府通過各種合法的、不合法的，公開的、隱蔽的方式與(yu) 強勢的壟斷企業(ye) 鬥爭(zheng) ，部分地區呈現白熱化趨勢；也體(ti) 現為(wei) 群眾(zhong) 采取群體(ti) 性事件表達訴求，漢源事件就是上下級政府之間、群眾(zhong) 與(yu) 政府之間矛盾的爆發，漢源事件最後以政府和企業(ye) 大幅度提高群眾(zhong) 補償(chang) 標準，所有稅收全部就地繳納，同時通過幾十億(yi) 元的其他公益性投入改善移民的生活條件、建立移民後扶機製才平息了事端。

　　重構資源開發的利益分配機製的建議

　　一是加強理論建設。要以科學發展觀為(wei) 指導，以人為(wei) 本為(wei) 宗旨加快推進市場配置資源、資源管理等方麵的理論建設，為(wei) 我國資源富集地尤其是貧困地區、革命老區的脫貧致富給予理論指導，避免“資源的詛咒”現象，促進西部發展，縮小東(dong) 西部差距。二是完善法律、法規。要以理論為(wei) 指導迅速填補資源開發領域法律、法規極不健全的問題，堅決(jue) 遏製跑馬圈水、跑馬圈氣現象的發生，防治國家資源成為(wei) 部分團體(ti) 為(wei) 己牟利的重要介質。三是改革現行不合理的稅收政策。稅收要按國際慣例向資源產(chan) 出地傾(qing) 斜。四是建立生態補償(chang) 機製。要讓資源產(chan) 出地具備自我造血機能，讓當地百姓能過上富裕安康的幸福生活。

　　（作者係四川省水利廳副廳長）