陶然，2002年畢業(ye) 於(yu) 美國芝加哥大學經濟學係，獲經濟學博士學位。現為(wei) 中國人民大學經濟學院教授，同時還是中國公共經濟與(yu) 治理研究中心主任，布魯金斯學會(hui) 外交政策項目非常駐資深研究員。研究專(zhuan) 注於(yu) 與(yu) 中國正在進行中的經濟轉型相關(guan) 的多個(ge) 領域。他近年來的研究集中在中國經濟轉型中高增長的政治經濟學、中國城市化過程中的土地和戶籍製度改革、農(nong) 村發展，地方治理及公共財政等領域。

　　我最近這兩(liang) 年來深圳很多次，一直在研究深圳對城中村改造的問題。在講這個(ge) 問題之前，我想跟大家溝通一下中國現在這種增長模式，它後麵的背景到底是什麽(me) 。

　　中央財政收入下降推分稅製

　　我把1949年以後的經濟增長分為(wei) 三個(ge) 階段，每個(ge) 階段要理解三種關(guan) 係。第一個(ge) 階段是計劃經濟時代，第二個(ge) 階段是上世紀90年代中期以前，也就是改革開放的第一階段。上世紀90年代中期以後是第三個(ge) 階段。這三個(ge) 階段有三種關(guan) 係，這三種關(guan) 係在每個(ge) 階段都發生了變化，構成了現在的經濟發展模式。這三種關(guan) 係是：不同產(chan) 業(ye) 之間的關(guan) 係；政府和企業(ye) 的關(guan) 係；中央和地方的關(guan) 係。

　　在計劃經濟時代，產(chan) 業(ye) 之間的關(guan) 係是什麽(me) 樣的？這時候基本上是一個(ge) 工業(ye) 化的階段，而且是重工業(ye) 化的階段。由於(yu) 重工業(ye) 是資本密集的，而一個(ge) 國家在經濟發展的初級階段，它的資本是比較缺的，勞動力是比較多的，你沒有充分利用勞動力，而要利用這個(ge) 社會(hui) 裏非常昂貴的資本，這就導致勞動力被大量壓縮在農(nong) 村，資源配置是錯配的。

　　第一種關(guan) 係是不同產(chan) 業(ye) 之間的關(guan) 係，重化工業(ye) 本來隻是給輕工業(ye) 提供能源、原材料和機器的手段，它現在經過發展，變成了目的。總之，這時候的產(chan) 業(ye) 關(guan) 係是把目的和手段反過來了。

　　第二種關(guan) 係是政府和企業(ye) 的關(guan) 係。在這種體(ti) 製下，是不可能采取市場經濟的方法，一定是采取計劃經濟的方法。計劃經濟時代有三種關(guan) 係：重化工業(ye) 和輕工業(ye) 之間的關(guan) 係被切斷，政府是企業(ye) 的所有者，中央和地方的關(guan) 係是在分權-集權之間來回搖擺。

　　這個(ge) 格局到上世紀70年代末就走到了盡頭，開始改革開放。這時候政府和企業(ye) 是什麽(me) 樣的關(guan) 係？中央政府，包括一些省政府，仍然是那些重化工業(ye) 企業(ye) 的擁有者。下遊的縣政府、市政府興(xing) 辦了很多的國有企業(ye) ，鄉(xiang) 政府和村也辦了很多鄉(xiang) 鎮企業(ye) 。地方政府興(xing) 辦了很多以輕工業(ye) 為(wei) 主體(ti) 的製造業(ye) ，中央政府以及部分省政府主要是做一些能源、原材料產(chan) 業(ye) ，做資本密集型的。因為(wei) 下遊首先解除了管製，不僅(jin) 它自己生產(chan) 的消費品有很好的市場，有很高的利潤率，它也帶動了上遊行業(ye) 的發展。

　　中央和地方是什麽(me) 樣的關(guan) 係？中央和地方這時候采取的是財政承包製。財政承包製是什麽(me) 概念呢？中央和省，省和地方層層簽訂承包的合同。合同大概是這樣規定的，下級政府每年上繳一定的財政收入，如果你的財政收入超過這個(ge) 固定上繳收入的部分，絕大部分歸地方，中央收30%左右。這就在一定程度上調動地方的積極性。但是在上世紀80年代的時候，財政承包製是很不穩定的，中央政府隔幾年就會(hui) 更改固定上繳的數額。

　　雖然這樣，在80年代的時候，地方政府還是有很強的積極性發展經濟。因為(wei) 地方政府是企業(ye) 的所有者，而且當時沒有地稅局和國稅局之分，地方企業(ye) 交稅都是交給地方的稅務部門，地方政府把收上來的錢跟中央政府分成。地方政府可以把這些錢通過各種辦法轉移掉。雖然中央政府在不斷地更改這個(ge) 合同，但是它更改得不是特別厲害。

　　但是情況到了上世紀90年代開始出現了一些變化，因為(wei) 各個(ge) 地方都在發展下遊的輕工業(ye) ，最開始利潤率很高，當大家都在發展消費品的時候，利潤率就下來了，很快就形成了產(chan) 能過剩。所以80年代中後期，地方保護主義(yi) 開始盛行。這導致每個(ge) 地方的鄉(xiang) 鎮企業(ye) 、國有企業(ye) 的輕工業(ye) 利潤率急速下降，企業(ye) 從(cong) 地方政府的資產(chan) 變成了負債(zhai) 。從(cong) 上世紀90年代中期開始，地方政府的國有企業(ye) 和鄉(xiang) 鎮企業(ye) 就開始逐漸私有化。

　　當下遊的輕工業(ye) 發展不行的時候，馬上就會(hui) 影響到上遊的重化工業(ye) ，中央的財政收入急劇下降。地方政府為(wei) 了保證自己的收入，就盡量把錢轉到預算外，少向中央交。中央的財政收入比例在90年代初期急劇下降。當時，中央政府就引進了一種體(ti) 製，也就是分稅製。

　　地方政府爭(zheng) 企業(ye) 打“兩(liang) 張牌”

　　企業(ye) 私有化以後，企業(ye) 的流動性就增加了，它會(hui) 去能夠提供更加優(you) 惠條件的地區生產(chan) 。地方政府麵臨(lin) 很大的財政壓力，就開始競爭(zheng) 這些具有流動性的私營企業(ye) 。在中國，地方政府是不能改變稅率的。但是地方政府在現在的體(ti) 製下，它可以用其它的方法來吸引投資，比如說農(nong) 村土地是集體(ti) 所有的，就可以以比較低的價(jia) 格征下來，然後搞一個(ge) 開發區。另外，勞動力是需要有勞動保護，需要繳納社會(hui) 保險的。地方政府說，你如果違反勞動保護法規，我可以睜隻眼閉隻眼。你也可以不交社會(hui) 保險。

　　中央把增值稅提高以後，把中央所有的部分增加了很多，它拿走了75%，地方政府隻有25%，但是它的財政支出並沒有變化。那麽(me) 地方政府就進一步壓低土地價(jia) 格，壓低生產(chan) 要素，進一步放鬆勞動保護和環境保護。這樣就可以做大經濟總量，雖然比例減少了，但是我把餅做大了，就可以抵消中央把錢收上去的影響。

　　到1998年以後，中國又開始進行住房製度改革。這時候，地方政府發現，商業(ye) 住宅用地“招拍掛”成為(wei) 一個(ge) 盈利的手段。但是在一個(ge) 地方，要使服務業(ye) 和住宅發展起來，就得有很強的製造業(ye) 做支撐。如果一個(ge) 城市沒有製造業(ye) ，就沒有人來消費服務業(ye) 的產(chan) 品，大家也沒有購買(mai) 力，也沒有人買(mai) 住宅。商業(ye) 和住宅業(ye) 能夠為(wei) 地方政府創造營業(ye) 稅，還有一些所得稅。另外，住房和土地在各個(ge) 城市市場化以後，能夠給本地創造商業(ye) 和製造業(ye) 用地的出讓金。一個(ge) 地方的服務業(ye) 要發展起來，必須要引入製造業(ye) ，才能帶動本地服務業(ye) 的發展。地方政府在出讓製造業(ye) 土地的時候，就有積極性把地價(jia) 進一步壓低。雖然這邊虧(kui) 了，但是製造業(ye) 的發展可以帶來本地的服務業(ye) 和住宅業(ye) 的發展，創造營業(ye) 稅和土地出讓金，從(cong) 那邊可以撈回來。

　　地方政府在出讓土地的時候，在不同用地上，它的出讓策略是非常不一樣的，製造業(ye) 用地是低價(jia) 、協議出讓的，商業(ye) 住宅用地是“招拍掛”出讓的。製造業(ye) 用地是放量的，協議低價(jia) 出讓，商住用地是限量的、“招拍掛”。為(wei) 什麽(me) 會(hui) 這樣？因為(wei) 製造業(ye) 是一個(ge) 流動性很強的行業(ye) ，製造業(ye) 一定會(hui) 尋找生產(chan) 成本最低的地方。服務業(ye) 就不一樣，由於(yu) 服務業(ye) 必須在本地生產(chan) 的特點，地方政府壟斷本地商業(ye) 住宅用地的一級市場，它在商業(ye) 住宅用地方麵就很強勢。商業(ye) 住宅用地是高價(jia) 出讓，把這種高地價(jia) 轉移給用地者，最後轉移給本地的消費者。

　　我們(men) 理解的土地財政一般認為(wei) 是地方政府低價(jia) 征地，高價(jia) 賣地，這也是不正確的，因為(wei) 中國每年出讓的土地，一半以上是製造業(ye) 用地，在製造業(ye) 用地的出讓過程中，它是不賺錢的。它賺錢的部分是30%—40%進行“招拍掛”的商業(ye) 住宅用地。

　　超發貨幣導致房地產(chan) 泡沫

　　當勞動力市場、土地市場、環境市場都被人為(wei) 扭曲時，形成了製造業(ye) 的產(chan) 能過剩，在國內(nei) 市場不能消耗，這樣就必須向國外市場傾(qing) 銷。最開始的時候，沿海地區少部分地方搞開發區，後來沿海地區很多的城市都搞工業(ye) 開發區，製造業(ye) 的產(chan) 能不斷增加。按照道理，隨著國家的經濟增長、技術水平的提高，本國的貨幣應該隨著生產(chan) 率的提高而升值，但是開發區在各個(ge) 地方都建起來，你就不敢讓人民幣升值，因為(wei) 升值了以後，就出口不出去了，可是我們(men) 的產(chan) 能在累積，產(chan) 品銷售不掉，人民幣就隻能不升值。從(cong) 1994年左右，一直持續到2004年左右，由於(yu) 各種原因不得不升值。

　　中國的勞動力、環境、土地成本都很低，人民幣又被控製，所以，中國的產(chan) 品有超強的競爭(zheng) 力，就形成貿易順差，出口比進口多。這就導致外匯儲(chu) 備不斷增加，現在有將近3萬(wan) 億(yi) 美元。企業(ye) 賺了外匯以後是要換成人民幣在國內(nei) 進行生產(chan) 的，中央銀行就不得不被迫發行人民幣。3萬(wan) 多億(yi) 美金，大概多發了20多萬(wan) 億(yi) 的人民幣。一個(ge) 國家保持一定的外匯儲(chu) 備肯定是有必要的，但是如果搞到3萬(wan) 多億(yi) ，就非常被動了。有兩(liang) 個(ge) 方麵的被動，第一，這個(ge) 錢不得不買(mai) 國債(zhai) ，因為(wei) 如果買(mai) 石油、買(mai) 黃金，石油和黃金的價(jia) 格馬上就升起來了，所以隻有買(mai) 美國國債(zhai) 才比較安全。但是當美國的經濟危機出來之後，美國又多發貨幣，美元就開始貶值。美元貶值，3萬(wan) 億(yi) 美元的購買(mai) 力就下降了。

　　在國內(nei) 也有損失，因為(wei) 你為(wei) 了對衝(chong) 3萬(wan) 多億(yi) 美金，就必須超發20多萬(wan) 億(yi) 的人民幣，這些錢就去追逐國內(nei) 的商品。中國的製造業(ye) 產(chan) 能是過剩的，所以它們(men) 不會(hui) 炒工業(ye) ，它們(men) 就會(hui) 炒股票、炒房地產(chan) 。所以導致這幾年出現了房地產(chan) 的泡沫。

　　房地產(chan) 出現了大泡沫，到最後會(hui) 崩盤，如果處理得好一點，會(hui) 讓它崩得慢一點，讓房價(jia) 慢慢下來。而且2008年的時候，有了國際金融危機，這對中國有一些衝(chong) 擊，如果當時我們(men) 加速改革，按照正確的方式擴大內(nei) 需，我們(men) 其實是可以通過改革促進增長，抵消國際金融危機的影響。但是中國政府采取的行動是大規模地擴張財政和信貸，有央企借了很多的錢，然後炒房地產(chan) ，不斷有地王出現。國家4萬(wan) 億(yi) 的投資，地方政府也有配套，再加上銀行借的錢，就大規模搞基礎設施建設和開發區建設。中國的製造業(ye) 產(chan) 能已經過剩，你再搞開發區，哪裏會(hui) 有企業(ye) 過來？而且這時候國際市場也不行了，你再生產(chan) 製造業(ye) 產(chan) 品，國內(nei) 沒需求，你又不可能賣到國外去。所以2009年以來，各個(ge) 地方政府的債(zhai) 務增加非常快。這些錢都是從(cong) 銀行借來的，最後還不了了，中央政府買(mai) 單，反正在搞開發區的時候，大家都有好處，它可能就沒打算還這個(ge) 錢，這就形成了道德風險。這跟日本在80年代末期出現的房地產(chan) 泡沫崩盤之前的情況非常相似。

　　土地製度和央企是改革重點

　　正確的做法應該是什麽(me) ？2008年的時候，中國的房地產(chan) 價(jia) 格已經很高，正確的做法應該是從(cong) 兩(liang) 個(ge) 方麵進行改革，第一個(ge) 方麵是土地製度改革，允許農(nong) 村的集體(ti) 建設用地直接入市。比如說農(nong) 村的宅基地或者是集體(ti) 建設用地，允許他們(men) 跟開發商談判，開發商不需要經過政府的“招拍掛”的途徑拿地。如果這種合作是合法的，農(nong) 民就會(hui) 跟開發商合作，蓋小區樓，蓋公寓樓，把基礎設施做好。就可以把房地產(chan) 泡沫降下來。但是這個(ge) 事情為(wei) 什麽(me) 做不了？因為(wei) 地方政府要靠它的商住用地賣錢，因為(wei) 它做工業(ye) 用地是虧(kui) 錢的，所以它就堅決(jue) 反對。第二個(ge) 應該采取的改革，央企不僅(jin) 不應該繼續壟斷某些行業(ye) ，而是應該讓民營資本進去。

　　這兩(liang) 個(ge) 改革沒有進行，就是因為(wei) 地方政府和央企這兩(liang) 個(ge) 利益集團不允許你進入它的領域。而這兩(liang) 個(ge) 改革，恰恰是未來中國要保持比較高的經濟增長率，必須進行的。我們(men) 還有可能靠房地產(chan) 價(jia) 格進一步提升，導致房地產(chan) 業(ye) 進一步發展嗎？不可能的。土地製度改革和壟斷行業(ye) 解除管製是未來中國經濟增長的長期來源。

　　2008年—2011年的增長基本上是靠政府投資的，這個(ge) 投資是低效的，但是到2012年的時候，這個(ge) 錢基本上就花光了，而且這個(ge) 投資不會(hui) 產(chan) 生很好的收益，所以未來幾年，中國的經濟增長會(hui) 顯著地下來，房地產(chan) 泡沫和銀行體(ti) 係的問題就會(hui) 出來。

　　這時候該怎麽(me) 辦呢？隻有進行土地製度改革和央企壟斷行業(ye) 的改革。央企壟斷行業(ye) 的改革是比較難的，土地製度改革相對比較容易一點。通過允許農(nong) 民在它的集體(ti) 建設用地上蓋房子，把很多的社會(hui) 閑置資本引入到房地產(chan) 開發中，增加供給，這時候房地產(chan) 泡沫慢慢就下來了，我認為(wei) 這個(ge) 改革應該很快進行。

　　我覺得深圳是推動這種改革的一個(ge) 很好的城市。在珠江三角洲這樣的地方，農(nong) 民早就把小產(chan) 權房蓋起來了。深圳現在也出了一個(ge) 城市更新方案，如果通過適當補交出讓金，拆除重建之後，農(nong) 民自主開發，就可以給他辦產(chan) 權。他給政府一些土地出讓金，把集體(ti) 建設用地轉為(wei) 國有土地，政府可以把補交的出讓金拿回來做基礎設施的改善。農(nong) 民可以自主開發，也可以與(yu) 開發商合作，開發之後給大產(chan) 權。但是有一個(ge) 問題，很多開發商去跟農(nong) 民談，農(nong) 民要求的補償(chang) 非常高，所以開發商就會(hui) 選擇非常有商業(ye) 價(jia) 值的地方開發，不是所有的城中村開發商都看得上。開發商開發的麵積有一半要給農(nong) 民，還有一半要賣，這樣的話，容積率就非常高，往往會(hui) 突破城市規劃的要求。開發商跟農(nong) 民談判，可能這個(ge) 村裏有幾個(ge) 農(nong) 民不幹，時間就會(hui) 拖得非常長，改造就會(hui) 很慢。

　　我們(men) 最近也在探索農(nong) 民自主開發，就是村集體(ti) 自己成立一個(ge) 房地產(chan) 開發公司，對於(yu) 那些需要拆除重建的地方，農(nong) 民給政府補交一定的出讓金以後，向銀行貸款，他們(men) 來滾動開發自己的城中村。我在佛山看到一個(ge) 很好的例子，農(nong) 民通過補辦各種手續，在工業(ye) 用地裏先開發10畝(mu) 的商業(ye) 住宅樓。農(nong) 民通過開發賺錢之後，再把這個(ge) 錢進行滾動，又在開發區旁邊蓋農(nong) 民公寓。因為(wei) 農(nong) 民都有宅基地，蓋了小產(chan) 權房，具體(ti) 操辦者跟農(nong) 民談好，我給你1：1的補償(chang) 。商業(ye) 開發賺的錢，一部分給你分紅，農(nong) 民很開心，第二部分我給你蓋農(nong) 民公寓，1：1的補給你，新房換舊房，農(nong) 民當然很高興(xing) ，他搬過來以後，農(nong) 民的小產(chan) 權房就可以拆掉了。具體(ti) 操辦者把小產(chan) 權房拆了之後，再進行開發，建一些酒店或者是其它的物業(ye) 。農(nong) 民不僅(jin) 有了比原來更多的房子，而且還有自己的物業(ye) ，可以收租。而且大家都是一個(ge) 村裏的人，這個(ge) 事情做好之後，大家全部拿到好處。

　　當然，這樣的模式也很難，因為(wei) 政府要審批自主開發。我們(men) 現在還在想辦法努力，看能不能把這個(ge) 過程簡化，把這些地方逐漸改造起來。當然，我不認為(wei) 深圳所有的城中村都要進行拆除，有些地方雖然很密集，你拆除一些之後，其它的地方稍微改善一下，基礎設施完善以後，補交了出讓金，就可以直接轉為(wei) 大產(chan) 權，這樣的話，深圳的房價(jia) 就會(hui) 下降。

　　我們(men) 把房價(jia) 的問題解決(jue) 掉，能夠給本地的農(nong) 民創造更多的收益，讓外來的農(nong) 民工和大學生能夠買(mai) 得起房。深圳如果通過這個(ge) 試點成功，在全國也可以推動這個(ge) 改革，我認為(wei) 還是有點機會(hui) 的。