中國兩(liang) 種土地觀的矛盾：

　　城市化簡單講是一個(ge) 非常穩定的現象。所有的國家盡管社會(hui) 製度、經濟條件都有很大差異，但是隨著收入增長，就會(hui) 有很大一部分人口集中居住在城市或者城鎮這樣的空間，這個(ge) 趨勢很穩定。人的集中會(hui) 吸引很多資源，導致資源也要急劇流動和集中，其中就包括土地資源。

　　傳(chuan) 統農(nong) 業(ye) 文明裏土地是非常重要的。著名社會(hui) 學家費孝通曾說，土地對農(nong) 民來說像命根子一樣。在農(nong) 民的理念當中，土地具有可靠性，它可以一代一代的繼承，取之不盡，用之不竭。這是農(nong) 業(ye) 社會(hui) 對土地的觀念，這種土地觀的特點是把土地看作整個(ge) 生活的主要來源甚至是唯一來源。所以土地麵積非常重要，每片地都要種上莊稼，因為(wei) 它的技術基礎是光合作用，通過陽光、雨露、勞作然後就會(hui) 有收成。所以土地是財富的基礎。這種土地觀念在我們(men) 這樣一個(ge) 曆史悠久的農(nong) 業(ye) 文明中是非常流行的。

　　土地對人類社會(hui) 的重要性在農(nong) 業(ye) 社會(hui) 中是不言而喻的。但是到了工業(ye) 化時代，這種狀況開始發生變化。因為(wei) 工業(ye) 在空間上不是平麵分布的，它的技術基礎不是光合作用，而是社會(hui) 和科技的組合積聚。所以密度的概念開始產(chan) 生，一些位置的土地變得特別有價(jia) 值，因為(wei) 它吸引了人力、資金和資源。這時，土地的價(jia) 格就跟傳(chuan) 統不同了，不是哪塊地肥就有價(jia) 值，而是其所處的位置決(jue) 定其價(jia) 值。

　　這種價(jia) 值來自基礎設施的投資。傳(chuan) 統的農(nong) 田水利建設也要投資，但是相比較而言是很少的。可是一個(ge) 城市、一個(ge) 高密度的空間，比如上海浦西地區每平方公裏有三萬(wan) 人，要是沒有基礎設施的大量投資，根本沒辦法容納那麽(me) 多的人口，需求沒辦法集中，分工也難以展開。所以城市需要在很小的空間裏進行巨大的投資，才能通過需求的集中帶來很高的收入。這時，土地就有了極強的融資功能，土地的價(jia) 值變成了未來所有價(jia) 值的貼現之和，這是傳(chuan) 統文明所不能想象的。

　　密度概念的產(chan) 生，使土地的供應有了彈性。農(nong) 業(ye) 社會(hui) 裏土地通常是沒有彈性的，隻是擴大開墾麵積直到不能再擴大為(wei) 止。現在，中國的土地開墾已經到了年均降水量兩(liang) 百毫米甚至一百毫米的地方都有耕地的狀況，農(nong) 業(ye) 文明已經難以再進一步擴大了。於(yu) 是，土地不會(hui) 再增加，人口卻在增加，人多地少成了中國的基本國情。其實那是傳(chuan) 統農(nong) 業(ye) 對土地的思維方式。有了密度概念後，土地就有了彈性，一塊地上蓋5層樓就等於(yu) 這塊地的5倍，50層樓等於(yu) 50倍。

　　這就是中國當前存在的兩(liang) 種土地觀。我們(men) 現在遇到的問題是，城市化一加速，這兩(liang) 種土地觀起了衝(chong) 突。城市化來勢凶猛，在觀念、體(ti) 製、政策上都遇到了很大的矛盾。這個(ge) 矛盾就是怎麽(me) 看待土地，到底是強調麵積、肥力，還是強調位置、價(jia) 值。中央強調保護耕地麵積，出發點就是保護農(nong) 業(ye) 文明的基礎，強調糧食安全。因為(wei) 城市化也好工業(ye) 化也好，人都不能離開農(nong) 產(chan) 品[13.61-0.22%股吧研報]，比如糧食。提供這些需要的是農(nong) 業(ye) 土地，以麵積和肥力決(jue) 定土地的價(jia) 值。

　　但是城市化又使得中國某些位置的土地積聚了巨大的人口和資本，比如說北京，上海，廣州，深圳，現在還包括長株潭地區，包括成都、重慶，在這些點位上，土地現在有了巨大的價(jia) 值增值。在這些城市周圍全是農(nong) 地，那麽(me) 到底是保護農(nong) 地還是發展城市，到底是從(cong) 價(jia) 值角度考慮土地資源的配置，還是從(cong) 麵積、肥力、糧食安全的角度來決(jue) 定土地用途？就出現了矛盾。根據什麽(me) 原則配置土地資源？配置完之後發生的土地價(jia) 值的急速上升怎麽(me) 在政府和人民之間進行分配？怎麽(me) 在中央政府和地方政府之間進行分配？這些問題都被提上了議事日程。

　　土地問題的焦點是農(nong) 地轉用：

　　通常在全世界，工業(ye) 化占GDP30%的時候，城市化可能達到50%，一半人口進了城。如果把城市作分母，工業(ye) 化作分子，係數是1.5-2個(ge) 單位。

　　但是中國的情況很特別，工業(ye) 化超前，城市化滯後。原因很簡單，就是中國過去實施的是計劃體(ti) 製，對要素流動有很多的束縛，造成了城鄉(xiang) 的巨大差距。等到一開放，要素雖然流動了起來，但是原有的土地製度在適應城市化過程中還是存在嚴(yan) 重滯後，土地製度方麵存在三個(ge) 圈圈，它們(men) 之間的關(guan) 係沒有理順。

　　先看兩(liang) 端的兩(liang) 個(ge) 圈圈。一邊是農(nong) 村的集體(ti) 土地，基本上是農(nong) 業(ye) 基地，生產(chan) 的是中國人無論怎麽(me) 發展都離不開的農(nong) 產(chan) 品。這是上個(ge) 世紀40、50年代就奠定的基礎，通過土改分地、合作化、人民公社化完成的。這裏有一個(ge) 問題，就是種地的積極性長年沒有解決(jue) ，所以改革之後就把這個(ge) 製度做了一個(ge) 變動，地還是國家或集體(ti) 的，但是長期承包給農(nong) 民去經營、管理並使農(nong) 民受益。現在通過一係列的改革，基本確立了這樣一種製度，即土地的所有權是國家或集體(ti) 的，使用權、收益權、轉讓權歸農(nong) 戶。在這個(ge) 圈圈裏麵，農(nong) 業(ye) 土地不構成人口流動的障礙，農(nong) 民可以把土地轉讓出去，讓給別人去做，他自己到城裏打工。

　　在土地製度的另一端，政府手裏有國有土地，歸國有企業(ye) 調撥使用。因為(wei) 國有土地的所有權是全民的，剛一開放的時候外資到中國要落地還引發了麻煩。1987年進行了調整，國有土地所有製不變，但是使用權可以批給市場用，可以轉讓，解決(jue) 了這一問題。兩(liang) 端的這兩(liang) 個(ge) 圈圈，應該說盡管製度上還有很多細節需要完善，但是大體(ti) 上可以適應中國城市化加速的要求。

　　比較麻煩的是中間環節這個(ge) 圈圈。計劃經濟時代，中國規劃了一些城市的版圖，隨著大量的資金、人口湧入，這個(ge) 版圖嚴(yan) 重不適應，城市就要擴大。矛盾來了，因為(wei) 原來規劃的城市有一個(ge) 邊界，周圍都是農(nong) 業(ye) 用地，這就帶來了一個(ge) 問題，就是城市擴大的時候，怎麽(me) 把原來的農(nong) 業(ye) 土地轉成城市和工業(ye) 用地，簡稱叫農(nong) 地轉用，這是所有矛盾的焦點所在。

　　為(wei) 什麽(me) 這個(ge) 環節是焦點所在？先看現有的法律框架。農(nong) 業(ye) 土地轉成非農(nong) 用土地有兩(liang) 條通道，一條是農(nong) 民自己可以將一些土地從(cong) 農(nong) 業(ye) 用途改成非農(nong) 用。比如說蓋房子，這就是宅基地，需要在集體(ti) 內(nei) 部進行購買(mai) 。還有農(nong) 村如果辦集體(ti) 企業(ye) 、鄉(xiang) 鎮企業(ye) ，農(nong) 民自己辦也可以。

　　這樣的土地使用價(jia) 值雖然改變了，但是一般不允許在市場上進行轉讓，尤其限製向村以外的人出讓土地的使用權。國務院辦公廳多次發文件，明令禁止城鎮居民購買(mai) 農(nong) 民的宅基地。所以這個(ge) 領域基本上是非市場的。

　　第二條通道是國家把農(nong) 民的地變成城市的。這個(ge) 方式叫征地，在憲法和土地法裏麵是有規定的。憲法允許政府為(wei) 了公共利益征地，現在所有的農(nong) 地轉成非農(nong) 地，正規的主要就是這條渠道。

　　過去各級政府的財政能力很弱，又想集中土地來完成國家工業(ye) 化，所以當時的土地法令非常傾(qing) 向征地這一方，補償(chang) 價(jia) 格比較低。隨著城市化急速擴大，地價(jia) 迅速上漲，結果就是政府可以從(cong) 農(nong) 民的手裏將土地以很低的價(jia) 格拿來，再以很高的價(jia) 格賣出去，於(yu) 是矛盾開始加劇。

　　成都的“四步走”經驗：

　　怎麽(me) 解決(jue) 這一矛盾，周其仁重點介紹了成都改革的經驗。他表示，應對土地轉讓問題，成都的對策大概可以總結為(wei) “四步走”：

　　第一步是利用西部大開發的機會(hui) ，先期規劃工業(ye) 項目開始往那裏移動，投資往那裏移動。這裏考慮到了東(dong) 部已經走過的路的經驗教訓，所以在2003年成都提出了“三個(ge) 集中”。這“三個(ge) 集中”的提法不是成都發明的，而是江浙發明的，簡單說是將空間資源仔細分配，工業(ye) 項目不能那麽(me) 散，要向工業(ye) 區集中，農(nong) 民要向中心村、集鎮和城市集中，耕地要向種田能手集中。

　　“三個(ge) 集中”帶來了怎麽(me) 集中？新房子誰蓋？老房子拆了怎麽(me) 辦？誰來投資等一係列的問題。從(cong) 2004年到2007年，成都的城市化矛盾加重，於(yu) 是就向國土部要求擴大城市範圍，擴大工業(ye) 項目。國土部提出了如果農(nong) 村的建設用地收縮一畝(mu) ，城市的建設用地就擴大一畝(mu) 相掛鉤的辦法。

　　掛鉤政策在城市化加速的背景下發生。在各省都跑到北京要地、國土部考慮耕地紅線和土地節約利用的情況下，最後平衡的辦法就是，把集體(ti) 的建設用地收縮數量和城市建設用地擴大數量掛鉤。

　　比如說想把某一個(ge) 村莊的50畝(mu) 宅基地變成建設用地，按照掛鉤的辦法，就要通過規劃找到一個(ge) 新建區，修一個(ge) 新村，然後一家家去談，願不願意搬到新房子去，老房子怎麽(me) 定價(jia) ，地怎麽(me) 定價(jia) 。同意的全部搬過去，房子拆掉複墾，變成耕地，不同意就留在那裏。給農(nong) 民換房的時候因為(wei) 是樓房，所以盡管很多戶的麵積都比以前的大，但是農(nong) 村的建設用地卻節約了出來，用於(yu) 城市的擴大。這樣，原來50畝(mu) 地可能就複墾了48畝(mu) ，如果新村是20畝(mu) 建設用地，等於(yu) 淨節餘(yu) 了28畝(mu) 土地。

　　這種辦法通俗講叫星星對月亮，原來分散在農(nong) 戶手裏的土地是星星，新建的地方是月亮，這樣一算隻要月亮的麵積小於(yu) 星星的總麵積就節約了土地。

　　這裏麵還有個(ge) 關(guan) 鍵問題就是這28畝(mu) 土地落在哪比較合算。農(nong) 民很難回答這個(ge) 問題，但是在工業(ye) 文明社會(hui) 裏，這個(ge) 蓋房子的權利落在哪大有講究。成都是個(ge) 商業(ye) 圈，中心地價(jia) 最貴，一畝(mu) 土地50年的使用權可能需要兩(liang) 千萬(wan) 元人民幣，近郊就成了兩(liang) 百萬(wan) ，遠郊可能才二十萬(wan) 。如果把建設用地落到中心高價(jia) 區，再把耕地置換到低價(jia) 區，那就有了價(jia) 差。比如說遠郊騰出一畝(mu) 建設用地，把它複墾成農(nong) 地那麽(me) 耕地就增加了，這時把這一畝(mu) 地蓋房子的權利交易到市中心區，誰買(mai) 下這個(ge) 權利誰就有權利在市中心按規劃去買(mai) 地，這樣就等於(yu) 是把低價(jia) 區的建設用地移到了高價(jia) 區，然後把高價(jia) 區的耕地移到了低價(jia) 區。這裏的差價(jia) 除了支付所有的搬遷費用之外，剩下的就是掛鉤的收益。

　　成都就是利用這個(ge) 政策在城鄉(xiang) 之間，以國土交易中心為(wei) 平台一批一批地搞掛鉤交易。首先它當中間人先借錢給農(nong) 村集體(ti) ，讓集體(ti) 騰出地來把指標給它，然後它用指標跟高價(jia) 地去換，獲得差價(jia) ，然後拿出錢來給農(nong) 村建設用地投資。

　　這種做法從(cong) 資源配置的角度來說是非常好的，但是這裏麵也有一個(ge) 問題，就是主體(ti) 不清楚，誰跟誰掛鉤，要不要講價(jia) 錢，到哪裏講價(jia) 錢。因為(wei) 當時沒有實踐經驗，所以沒有找到具體(ti) 形式去解決(jue) 。

　　這樣就有了第三階段，2008年以後開始研究土地權利的設計。“三個(ge) 集中”最後集中的主要是農(nong) 民，所謂農(nong) 民上樓就發生在這個(ge) 背景下。2008年1月成都就計劃啟動農(nong) 村產(chan) 權改革，其中最重要的工作是確權。先把已有的資源劃清楚，誰家的房子多大，宅基地多大，院盤多大，給一個(ge) 法律表達，確定了資源的主體(ti) ，然後再開始議價(jia) 。確權推動了土地市場化的流轉，搭建了農(nong) 村集體(ti) 土地交易的平台。

　　成都最成功的做法就是在確權方麵進行了地方統籌。這種地方統籌不是證券化，而是通過用增減掛鉤政策加快農(nong) 村產(chan) 權改革。這個(ge) 主意最早是當地一個(ge) 幹部提出的，他一直在農(nong) 村工作，突然被調到成都市區當房管局局長。他發現城裏人有一處房就有一個(ge) 產(chan) 權證，這個(ge) 產(chan) 權證可以幫助城裏人將房產(chan) 轉手，從(cong) 而實現資產(chan) 增值。所以他認為(wei) ，所謂城鄉(xiang) 統籌，首先權利要平等。為(wei) 什麽(me) 城裏人的房子可以買(mai) 賣，可以轉手，農(nong) 民的房子不能轉手呢。過去不能想象，農(nong) 村的房子誰會(hui) 要。經過增減掛鉤農(nong) 村的房子就可以流轉了。

　　確權工作從(cong) 2008年1月份一直做到2010年完成，現在大概發了166萬(wan) 本集體(ti) 土地使用權證，還有農(nong) 村土地經營權權證180萬(wan) 本。

　　要讓社會(hui) 有秩序，不是說說就行的，是需要有投入的，要有法律表達。老百姓可以根據法律表達保護自己的財產(chan) ，而不是靠少數官員替他保護財產(chan) 。於(yu) 是有效的保護體(ti) 係建立了起來，更重要的是清楚的產(chan) 權建立以後，推進了土地的市場化流轉。因為(wei) 現在人口已經流動了起來，農(nong) 民進城可能永遠不回農(nong) 村了，那他原來擁有的土地和房屋權利就得有一套相應的權利體(ti) 係來保證它的流轉。

　　這是中國幾十年沒有完成的任務，現在成都完成了。於(yu) 是就有了第四步，2010年以來，成都在確權流轉的基礎上，推動了全麵土地流轉交易的進行。

　　成都經驗的三點啟示：

　　成都的改革經驗帶給我們(men) 三點啟示。

　　第一，除了國家征用農(nong) 民土地，要允許在符合某些框架的條件下，農(nong) 民自己使用土地。既可以實地資產(chan) 交易。應該發明集體(ti) 土地進入市場的第二個(ge) 渠道，這樣就會(hui) 使得征地逐漸減少，交易的比例逐漸提高，等到條件成熟時再實現並軌，就可以實行城鄉(xiang) 統一的土地機製。

　　十三屆三中全會(hui) 原則上提到，將來征地製度應該收縮到工業(ye) 性用地上，非工業(ye) 性用地，城市發展需要的大量的市場用地，商業(ye) 用地，應該通過城鄉(xiang) 交易的辦法解決(jue) ，政府維持交易的準則，提供交易秩序的維護。政府不應該作為(wei) 土地交易裏的一方非把農(nong) 民的地低價(jia) 買(mai) 來轉成國有土地，然後政府再拿去賣，這會(hui) 導致大量的利益衝(chong) 突。

　　第二，從(cong) 資源配置的角度來看，明晰的土地轉讓權可以實現城市化密度的提高。因為(wei) 整個(ge) 的操作不會(hui) 侵占耕地，隻會(hui) 發生位置移動，不會(hui) 侵占農(nong) 民的糧食生產(chan) 用地。但是這需要相應的改革和社會(hui) 監督跟上。為(wei) 了防止中間發生問題，相應的改革應該透明化，公開化。從(cong) 成都經驗來看，用四個(ge) 財力專(zhuan) 門建立耕地保護機製是成都非常了不起的地方。首先是保護好耕地，其次是建設農(nong) 村社保養(yang) 老體(ti) 係，然後加上對掛鉤操作的檢查，最後是形成媒體(ti) 的監督。這樣就既可以保證包括宅基地在內(nei) 的新增用地的產(chan) 權流動合法合理，也可以保證農(nong) 地的總量不減少，質量不下降，還通過重新配置土地的位置實現了城鄉(xiang) 統籌。

　　第三點，在法製的框架下，還給農(nong) 民土地轉用的權利。土地是農(nong) 民世世代代賴以生存的資源。使用權是農(nong) 民的，放棄使用權也是農(nong) 民的權利。讓農(nong) 民自己議價(jia) ，可以增加農(nong) 民的財產(chan) 性收入。城鄉(xiang) 差別在於(yu) 城市人民的財產(chan) 性收入的比例比農(nong) 村居民的財產(chan) 比例高很多，而農(nong) 民並不是沒有財產(chan) ，隻是過去實行的體(ti) 製導致了農(nong) 民有財產(chan) 也不能獲得收入。如果這一環解開，中國的農(nong) 民不僅(jin) 可以售賣農(nong) 產(chan) 品[13.61-0.22%股吧研報]，打工，還可以獲得城市化進程當中的土地權益，這會(hui) 大大增加中國內(nei) 需的厚度。

　　成都的實驗雖然取得了成效，但是現在全國能不能借鑒這個(ge) 做法，把局部經驗上升到全國的經驗，上升到全國立法和政策的依據，還要兼顧更一般性的情況。成都經驗裏麵也包括一些成都特色，比如說抗震救災、聯建政策等，但是應該認識到成都經驗裏麵的一些準則對解決(jue) 城市化加速時期的土地問題都是有啟發意義(yi) 的。