從(cong) 孫中山的“平均地權”、“土地漲價(jia) 歸公”的民主革命綱領到當代的土地製度改革，百年來中國的農(nong) 村土地製度變遷留下了許多深刻的經驗和教訓，是一部難得的製度創新教科書(shu)

　　辛亥革命沒有改變土地製度

　　辛亥革命“開創了完全意義(yi) 上的近代民族民主革命”，在中華民族幾千年曆史進程中提出了一個(ge) 民主主義(yi) 的嶄新的奮鬥目標。革命先驅孫中山提出了三民主義(yi) 的革命綱領，其中關(guan) 於(yu) 民生主義(yi) 提出兩(liang) 個(ge) 辦法：第一個(ge) 是平均地權；第二個(ge) 是節製資本，並且將土地問題擺在首位。他指出，中國自古以來都是以農(nong) 立國。我們(men) 要怎樣才能保障農(nong) 民的權利，要怎樣令農(nong) 民自己才可以多得收成，那便是關(guan) 於(yu) 平均地權的問題。將來民生主義(yi) 真要達到目的，農(nong) 民問題真要完全解決(jue) ，就要“耕者有其田”，那才是農(nong) 民問題的最終結果。那麽(me) ，如何實施平均地權？他提出的辦法為(wei) ：政府照地價(jia) 收稅和照地價(jia) 收買(mai) 。地價(jia) 應該由地主自己去定一個(ge) 折中的價(jia) 值，使政府和地主兩(liang) 不吃虧(kui) 。地價(jia) 定了以後，要有一種法律的規定，就是從(cong) 定價(jia) 那年以後，那塊地皮的價(jia) 格，再行漲高，以後所加之價(jia) 完全歸為(wei) 公有。

　　辛亥革命推翻了統治中國幾千年的君主專(zhuan) 製製度，建立起共和政體(ti) ，為(wei) 中國的進步打開了閘門，但卻未能改變舊中國的社會(hui) 性質和人民的悲慘境遇。孫中山的民生綱領以及他解決(jue) 民生問題的兩(liang) 個(ge) 辦法都沒有落實。從(cong) 而，土地製度沒有改變。

　　解放前中國共產(chan) 黨(dang) 的土地政策

　　民國時期中國共產(chan) 黨(dang) 在革命根據地實施了認真的土地改革政策。1927年召開的中國共產(chan) 黨(dang) 的“八七會(hui) 議”明確指出，中國革命的發展已經到了以土地革命為(wei) 中樞的時期，並規定了沒收大地主、中地主及一切族祠廟宇等的土地，分給佃農(nong) 和無地的農(nong) 民，以及對小地主實行減租等政策。中國共產(chan) 黨(dang) 在土地革命鬥爭(zheng) 的實踐中，逐漸形成了一條完整的土地革命路線。這條路線是：依靠貧雇農(nong) ，聯合中農(nong) ，限製富農(nong) ，保護中小工商業(ye) 者，消滅地主階級，給地主個(ge) 人以生活出路。分配土地的辦法是：以鄉(xiang) 為(wei) 單位，按人口平均分配，在原有耕地基礎上，抽多補少，抽肥補瘦。這條路線調動了廣大人民群眾(zhong) 革命和生產(chan) 的積極性，使農(nong) 村革命根據地得以鞏固和發展。抗日戰爭(zheng) 時期，民族矛盾上升為(wei) 主要矛盾。

　　為(wei) 了建立廣泛的抗日民族統一戰線，1937年8月，中共中央政治局擴大會(hui) 議在陝北洛川召開，規定了把“沒收地主階級土地”的政策改為(wei) “減租減息”，即把“減租減息”作為(wei) 中國共產(chan) 黨(dang) 在廣大農(nong) 村動員農(nong) 民團結開明紳士共同抗日的基本政策。抗日戰爭(zheng) 勝利後，廣大農(nong) 民強烈要求解決(jue) 土地問題，國內(nei) 階級矛盾上升為(wei) 主要矛盾。

　　為(wei) 了滿足農(nong) 民的土地要求，發動農(nong) 民群眾(zhong) 支援解放戰爭(zheng) ，1946年5月4日中共中央發出了《五四指示》，土地改革開始向沒收地主土地的政策轉變。中國共產(chan) 黨(dang) 中央工委於(yu) 1947年7至9月，在河北省平山縣西柏坡村召開全國土地問題會(hui) 議，通過了《中國土地法大綱》，明確規定，按鄉(xiang) 村全部人口，不分男女老幼，統一平分土地；在數量上抽多補少，質量上抽肥補瘦，使全鄉(xiang) 村人民都得同等土地，並歸個(ge) 人所有。1948年底，解放區基本上完成了土地改革，一億(yi) 多農(nong) 民獲得了土地，由此奠定了奪取解放戰爭(zheng) 勝利的堅實基礎。中國共產(chan) 黨(dang) 領導下的解放軍(jun) 以少勝多，僅(jin) 用3年時間就打敗了蔣介石反動派的400萬(wan) 軍(jun) 隊。

　　新中國成立後土地製度變革的挫折與(yu) 創新

　　新中國建立後，1950年6月，中央人民政府委員會(hui) 通過了《中華人民共和國土地改革法(草案)》。上世紀50年代初在新解放的地區進行了土地改革。沒收地主的土地，分給了貧苦農(nong) 民，農(nong) 業(ye) 勞動者直接與(yu) 農(nong) 業(ye) 勞動最基本的生產(chan) 資料——土地相結合，農(nong) 民個(ge) 人勞動的成果，除了上繳國家小部分公糧外，全部歸自己所有。這種土地製度安排激發了農(nong) 民的積極性，農(nong) 業(ye) 的快速增長為(wei) 新政權的鞏固、抗美援朝戰爭(zheng) 的勝利，為(wei) 工業(ye) 的恢複和發展，從(cong) 而為(wei) 國民經濟的全麵恢複發展創造了基本條件。

　　為(wei) 了在基礎薄弱、國際封鎖、很少外援的背景下，能夠保證在農(nong) 業(ye) 有所發展、社會(hui) 基本穩定的同時推進工業(ye) 化，從(cong) 1953年起中國開始了一場從(cong) 上到下的政府引導的農(nong) 村合作化運動，逐步建立農(nong) 業(ye) 生產(chan) 資料包括土地的公有製。這場運動由互助組、初級合作社的試點和推廣開始，很快發展成一場來勢迅猛的農(nong) 村土地產(chan) 權製度變革，到1958年全國農(nong) 村普遍建立了人民公社製度。一大二公的人民公社土地所有製的產(chan) 權安排混淆了集體(ti) 所有製與(yu) 全民所有製的區別，搞了“窮過渡”，嚴(yan) 重挫傷(shang) 了農(nong) 民的生產(chan) 積極性。

　　在1978年12月中國共產(chan) 黨(dang) 十一屆三中全會(hui) 提出的“解放思想、實事求是”路線的指引下，以建立和健全農(nong) 業(ye) 生產(chan) 責任製為(wei) 中心，各地對農(nong) 村經濟體(ti) 製進行改革，把集體(ti) 土地在一定期限內(nei) 按社區人口平均承包給農(nong) 民家庭耕種。中共中央在充分肯定群眾(zhong) 首創精神和及時總結農(nong) 民群眾(zhong) 經驗的基礎上對農(nong) 業(ye) 政策進行了一係列調整。土地家庭聯產(chan) 承包責任製實行後，原來“政社合一”的農(nong) 村管理體(ti) 製已經不適應農(nong) 村的發展要求。取消人民公社，建立鄉(xiang) 政府的改革至1985年6月在全國完成。

　　為(wei) 了穩定這一有效的農(nong) 村土地製度，中共中央在1984年l號文件中規定土地承包期為(wei) 15年。1993年11月中共中央、國務院發布了《關(guan) 於(yu) 當前農(nong) 業(ye) 和村經濟發展的若幹政策措施》，提出了土地承包期再延長30年不變的政策。1998年10月中共十五屆三中全會(hui) 在《中共中央關(guan) 於(yu) 農(nong) 業(ye) 和農(nong) 村工作若幹重大問題的決(jue) 策》中重申“土地承包期再延長30年”的政策。2002年的《農(nong) 村土地承包法》對上述政策從(cong) 法律上進行了肯定，比較清楚地界定了農(nong) 民、農(nong) 村集體(ti) 和各級政府在土地承包中的權利與(yu) 義(yi) 務，並強調保護農(nong) 民的土地承包經營權。在穩定家庭聯產(chan) 承包製這一基本政策的基礎上，針對不同情況還實行“兩(liang) 田製”，“四荒地”（荒山、荒溝、荒丘、荒灘的簡稱)拍賣（承包期一般在50—70年，甚至有lOO年的），土地股份合作製等土地經營方式。農(nong) 民群眾(zhong) 還創造了多種土地使用權的流轉形式，例如，轉包、租賃、抵押、入股、繼承、山地招標、出賣等。2006年8月，國家林業(ye) 局宣布要5年內(nei) 基本完成全國林權製度改革，在保持林地集體(ti) 所有製不變的前提下，把林地的使用權、經營權交給農(nong) 民。

　　當前中國農(nong) 村的土地製度仍存在許多問題，如土地經營規模小且流轉不暢、農(nong) 村土地征用不規範等問題。2004年2月9日中共中央、國務院頒發一號文件《中共中央、國務院關(guan) 於(yu) 促進農(nong) 民增收若幹政策的意見》中明確提出，必須推進中國征地製度改革，確實保護農(nong) 民利益。征地製度改革應該充分考慮市場經濟和征地對失地農(nong) 民生產(chan) 、生活方式的深刻影響，按照“土地換保障”和“以民為(wei) 本”的政策思路，確立“就業(ye) 優(you) 先”的政策目標，建立失地農(nong) 民分享工業(ye) 化、城鎮化和現代化成果的內(nei) 在機製。

　　從(cong) 孫中山的“平均地權”、“土地漲價(jia) 歸公”的民主革命綱領到當代的土地製度改革，百年來中國的農(nong) 村土地製度變遷留下了許多深刻的經驗和教訓，是一部難得的製度創新教科書(shu) 。其中一些基本原則人們(men) 已達成共識並為(wei) 實踐證明是行之有效的，一些問題在今後的農(nong) 村土地製度創新中仍要繼續探索。其中包括：農(nong) 村土地製度創新必須堅持實事求是的原則；尊重農(nong) 民群眾(zhong) 的首創精神；土地製度創新活動要保護直接生產(chan) 者——農(nong) 民的利益；堅持群眾(zhong) 自願原則；農(nong) 地經營製度改革應當堅持多種形式、多層次並存的原則；必須重視中國農(nong) 村土地的社會(hui) 福利和保障功能；等等。

　　（作者為(wei) 中國社會(hui) 科學院中國現代經濟史研究中心主任、經濟研究所研究員、中國經濟史學會(hui) 會(hui) 長）