2010年末我國城鎮化水平已達到47%，但與(yu) 發達國家和地區80%以上的城鎮化率相比仍有較大的差距。當前，我國經濟社會(hui) 正處於(yu) 加速發展的重要戰略機遇期，城鎮化是支撐我國經濟持續增長的重要動力之一。城鎮化不僅(jin) 包括了城鎮服務業(ye) 的發展，而且起到擴大並帶動我國服務貿易發展的作用，而目前製約我國城鎮化和服務部門發展的最大製度障礙則在於(yu) 土地製度，破解土地瓶頸對於(yu) 解放我國服務業(ye) 生產(chan) 力，促進城鄉(xiang) 統籌，加快服務貿易發展，具有重大意義(yi) 。

　　一、現行城鎮化與(yu) 服務業(ye) 發展的“誤區”

　　城鎮化不僅(jin) 僅(jin) 是農(nong) 民上樓，城鎮化的內(nei) 涵包括了城鎮能夠為(wei) 城鎮生活的居民提供全麵的城鎮化服務，比如商務服務、通信服務、建築和相關(guan) 工程服務、分銷服務、教育服務、環境服務、金融服務、健康服務、旅遊服務、娛樂(le) 文化和體(ti) 育服務、運輸服務、其他服務等。因此，從(cong) 這一意義(yi) 講，推進城鎮化要從(cong) 根本上依托於(yu) 服務業(ye) 的快速發展。

　　服務業(ye) 尤其是現代服務業(ye) 在促進農(nong) 業(ye) 現代化、農(nong) 村集約化發展中發揮了基礎保障作用，除此之外，城鎮的基礎性功能如生活居住、商貿物流、產(chan) 業(ye) 承載、旅遊休閑、文化傳(chuan) 播、社會(hui) 組織等更是離不開城鎮服務業(ye) 的發展。可以說沒有城鎮服務業(ye) 的發展完善，就不可能實現產(chan) 業(ye) 、經濟、社會(hui) 、文化的交融互動，也就不可能有城鎮化可持續的健康發展。

　　同時，城鎮集聚了相對密集的智力型人口、相對集中的企業(ye) 群體(ti) 和相對收入較高的有旺盛購買(mai) 力的消費人群，提供了相對完善齊全的軟硬件設施，這些又從(cong) 市場需求、資金和勞動力供應、基礎設施保障等方麵促進了城鎮服務業(ye) 的發展。大量國內(nei) 外實證研究也證實：隨著經濟水平的提高，一國城鎮化進程與(yu) 其服務業(ye) 的發展水平呈現出高度的正相關(guan) 性。

　　其次，農(nong) 村城鎮化能夠推進產(chan) 業(ye) 結構的優(you) 化。城鎮化直接為(wei) 二、三產(chan) 業(ye) 的發展提供了發展平台，提高了二、三產(chan) 業(ye) 的集聚經濟效應。城鎮化還創造了二、三產(chan) 業(ye) 發展在環境上的外部經濟效應，如勞動力整體(ti) 素質的提高、公共服務設施和信息服務工作的完善。為(wei) 實現產(chan) 業(ye) 結構由“二、三、一”向“三、二、一”轉型升級提供了新的動力。

　　目前，大量的農(nong) 民工，雖然居住在城市並被計算為(wei) 城市人口，但其並不能同等享受到城市的各類公共服務，其收入水平、消費模式無法等同於(yu) 一般城市居民。這其中，固然有戶籍製度的製約，但城鎮服務業(ye) 發展滯後才是製約城鎮化進程加快的根本所在，這從(cong) 廣東(dong) 城鎮化的發展進程中可以得到印證。

　　二、城鎮化與(yu) 服務貿易的發展困局

　　我國的城鎮化應該是開放式的城鎮化，目前對於(yu) 我國廣大中西部地區而言，城鎮化已經不可能複製廣東(dong) 先發地區城鎮化的模式，即依托外向型的加工貿易模式。但是，開放性的基本屬性並未改變，在當前條件下，我國城鎮化要依托發展服務貿易來推進新型城鎮化的建設，特別是推動特色服務貿易的發展。

　　通過城鎮化，在夯實服務經濟基礎與(yu) 健全基本服務的同時，著力因地製宜，提高重點服務行業(ye) 的競爭(zheng) 力，比如旅遊服務、信息服務、文化創意和體(ti) 育服務等，擴大服務貿易出口。而且，改善的城鎮化服務水平能夠帶來人口集約、勞動集約、產(chan) 業(ye) 集約、土地集約、資金集約與(yu) 技術集約，使生產(chan) 要素由分散無序狀態向規模集約型轉變。城鎮具有較為(wei) 完善的公共設施，交通、通訊、商貿金融、服務業(ye) 及教育、文化娛樂(le) 、衛生和社會(hui) 保障事業(ye) 不斷發展，能夠形成較高的聚合效應，降低服務產(chan) 業(ye) 發展成本，增加盈利，為(wei) 產(chan) 業(ye) 結構調整，尤其是二、三產(chan) 業(ye) 的集聚創造了有利條件。

　　除此之外，城鎮化在避免貿易壁壘中將發揮重大作用。從(cong) 目前的趨勢來看，勞工權益保護問題越來越受到國際社會(hui) 的關(guan) 注，先後出現了國際勞工標準、核心勞工標準、社會(hui) 條款、企業(ye) 社會(hui) 責任守則以及SA8000社會(hui) 責任標準等，它們(men) 對中國企業(ye) 的影響也各不相同。從(cong) 長遠來看，勞工權益保護是經濟全球化發展的必然趨勢，有些勞工標準還可能成為(wei) 貿易壁壘。在將農(nong) 民轉變為(wei) 產(chan) 業(ye) 工人的過程中，我國要按照國際勞工標準(SA8000)為(wei) 轉移的工人提供相應待遇，避免外國市場以用工借口限製我國對外貿易發展。隻有這樣才能一方麵切實保障產(chan) 業(ye) 勞動者的合法利益，提高其收入水平和生活水平；另一方麵又能為(wei) 我國規避貿易壁壘，擴大出口，創造良好條件。

　　三、製約城鎮化和服務貿易發展的製度瓶頸

　　目前，製約我國城鎮化和服務業(ye) 發展製度瓶頸關(guan) 鍵在於(yu) 土地製度改革滯後，我國目前的土地管理製度對農(nong) 村集體(ti) 土地的產(chan) 權主體(ti) 尚未界定清晰，從(cong) 而導致農(nong) 民無法正當享受土地的收益權。同時，現在征地製度的價(jia) 格剪刀差也嚴(yan) 重損害農(nong) 民利益，一般來講，政府的征地價(jia) 格低，而其出售給征地單位或企業(ye) 的市場價(jia) 格高，而微薄的土地轉讓費，被鎮、鄉(xiang) 、村層層“剝洋蔥皮”，農(nong) 民也無法全部獲取。在我國經濟持續發展和土地價(jia) 值日益增值的背景下，農(nong) 民的利益未能與(yu) 城鎮化的進程同步。此外，我國還缺乏嚴(yan) 格的土地管理和耕地保護製度。在農(nong) 地轉為(wei) 非農(nong) 用地方麵，土地市場管理的法律法規和各項製度未能有效落實，政府對土地市場的宏觀調控及監管措施還遠不夠有效。

　　這些問題使得我國在城鎮化進程中，仍無法保障農(nong) 民的權益，一方麵，使得農(nong) 民進城後仍麵臨(lin) 著低收入的境遇，另一方麵，農(nong) 民仍無法享受到基本的城鎮服務。這樣就導致農(nong) 民既無法迅速帶動城鎮消費，又無法為(wei) 城鎮發展，特別是服務貿易的發展，提供高素質的勞動技能，進而導致我國的城鎮化表現出一種“偽(wei) 城鎮”化的困擾局麵。

　　中國目前對城鎮化率的統計與(yu) 實際具有城鎮戶籍、享受城鎮居民待遇的實際居民數字並不相符，大量長期居住在城市的農(nong) 民工以及在鎮區生活卻務農(nong) 的農(nong) 業(ye) 戶籍人口實際上是“被城鎮化”了。然而，城鎮中生活成本高、失去傳(chuan) 統的土地保障、城鎮戶籍製度的限製、社會(hui) 保障程度低，導致大量“偽(wei) 城鎮人口”無法為(wei) 持續推動城鎮化的可持續發展，也不能有效地促使這部分人口去實施人力資本投資，從(cong) 而也就無法為(wei) 城鎮產(chan) 業(ye) 結構升級、服務經濟和服務貿易發展提供高素質的勞動力。

　　四、關(guan) 於(yu) 改革土地製度的政策建議

　　針對以上問題，我們(men) 認為(wei) ，破解我國城鎮化發展難題，促進我國服務業(ye) 和服務貿易迅速發展的關(guan) 鍵在於(yu) 加快改革我國現存土地製度中的不合理部分。

　　首先，近期用3年時間，要做到確權發證，即明確規定農(nong) 村居民從(cong) 土地使用、經營及流轉中所具有權利，並通過發證形式予以確認。

　　應該盡快修改《土地管理法》《城市房地產(chan) 法》等法律中關(guan) 於(yu) 集體(ti) 土地必須經過政府征收才可以進入土地一級市場的偏離憲法精神規定；盡快廢除公民、法人或者其他組織取得集體(ti) 建設用地的征收征用審批程序；盡快按照“同地、同價(jia) 、同權”原則，將集體(ti) 土地和國有土地統一納入管理有序的土地市場。

　　要確立鄉(xiang) 鎮在基層管理層麵上的集體(ti) 土地所有權調控地位，村社集體(ti) 土地所有權的主體(ti) 地位，形成鄉(xiang) 鎮村社權屬明晰，主體(ti) 明確的集體(ti) 土地所有權結構體(ti) 係。在試點基礎上，逐步擴大農(nong) 民土地使用權的範圍，賦予農(nong) 戶對土地使用、收益和處分權等部分權利，保證農(nong) 村集體(ti) 土地使用權證的長期化和市場化，體(ti) 現出市場對土地資源的優(you) 化配置基礎性作用。

　　其次，到“十二五”後期用5年時間，進一步完善以確權發證為(wei) 前提的土地製度體(ti) 係，要通過立法來保障農(nong) 民的農(nong) 村土地增值性收益。

　　一是改革土地征收征用製度，規範土地征收征用行為(wei) ，保障農(nong) 民的合法權益。對現行的土地征收征用製度，要明確界定公共利益的內(nei) 涵和外延，科學界定土地征收征用後的土地使用性質，在土地征收征用中堅決(jue) 杜絕少征多用，征而不用等“囤地”行為(wei) 的發生，保證土地征收征用地規模適度，從(cong) 根本上杜絕侵犯農(nong) 民財產(chan) 權的非公共利益目的的征地行為(wei) 。

　　二是貫徹落實好土地用途管製製度，重點保護耕地和基本農(nong) 田。逐步建立健全耕地特別是基本農(nong) 田保護機製，在保證耕地特別是基本農(nong) 田保護總量不減少、質量不降低的前提下，對市場條件成熟的區域，貫徹耕地，特別是基本農(nong) 田保護措施，保證土地用途管製製度的貫徹落實。

　　三是確保農(nong) 村建設用地依法審批，完善農(nong) 村建設用地的審批製度。當前，我國農(nong) 村集體(ti) 土地的審批主要在鄉(xiang) 鎮企業(ye) 用地，農(nong) 村居民住宅用地等方麵。無論是轉包、轉讓、租賃、入股和互換等方式實行農(nong) 村土地流轉，農(nong) 村土地規模經營所必須的生產(chan) 管理用房的審批，可以通過利用現有農(nong) 村宅基地、廢棄地複墾轉換來解決(jue) ，也可以通過申請臨(lin) 時建設用地的方式來解決(jue) 。但必須建立在不改變集體(ti) 土地所有權，符合土地利用總體(ti) 規劃，按規定繳納土地複墾保證金的前提下，按農(nong) 村土地流轉管理辦法規範確定的權限逐級審核報批，既要實現耕地占補平衡，又要依法審批。

　　再次，爭(zheng) 取到2020年用8年的時間來實現農(nong) 村宅基地能夠順利進入二級流通市場流轉，並在此基礎上重新調整配置中央和地方的財權，從(cong) 而在財政體(ti) 製層麵改變現在地方土地財政的問題。

　　搞好農(nong) 村土地流轉，要大力培養(yang) 土地流轉市場，建立符合社會(hui) 主義(yi) 市場經濟體(ti) 製要求的土地流轉市場機製。一方麵要充分發揮市場對資源的基礎性配置作用，充分實現農(nong) 村土地的價(jia) 值。在不改變土地耕作條件和用途的情況下，發展多種經營，探尋多種模式，加大農(nong) 業(ye) 結構調整力度，謀劃好農(nong) 村土地流轉的整體(ti) 局麵，實現農(nong) 村土地的價(jia) 值。同時，實施農(nong) 村土地使用權有償(chang) 有期限使用機製，確保土地保值增值。在建立完善農(nong) 村土地使用權有償(chang) 有期限使用相關(guan) 法律法規的前提下，在市場條件成熟的情況下，對需流轉的合法農(nong) 村土地實行招、拍、掛，促使農(nong) 村土地使用的規模化、集約化，體(ti) 現農(nong) 村集體(ti) 土地的資產(chan) 性。此外，要根據市場運行機製合理構建農(nong) 村土地流轉市場體(ti) 係，培育發展完善與(yu) 農(nong) 村土地流轉密切相關(guan) 的土地流轉中介服務組織，擴大土地流轉市場範疇。

　　建立和完善農(nong) 村土地流轉運行機製，保證農(nong) 村土地流轉的規範性和有序性。農(nong) 村土地流轉包括農(nong) 用地，集體(ti) 建設用地流轉兩(liang) 個(ge) 層麵，要區別對待，分類實施，有機結合，共同發展。首先，對農(nong) 用地流轉要在符合土地利用總體(ti) 規劃，不改變土地用途的前提下，走適度規模經營的路子。在市場操作層麵上要體(ti) 現公平、公正合理的一麵，還要體(ti) 現市場對資源的配置作用。其次，對農(nong) 村集體(ti) 建設用地流轉要在保護耕地，基本農(nong) 田的前提下，通過土地開發整理，農(nong) 村宅基地，廢棄地複墾等方式新增耕地來補充新占用的土地(主要是耕地)；同時對農(nong) 村土地流轉範圍內(nei) 的丘陵閑置、淺山坡空閑地加以利用。在具體(ti) 實施過程中做到“四統一”(統一規劃，統一布局，統一實施，統一建設)，保障農(nong) 村土地流轉基礎設施用地的要求，節約利用。

　　對農(nong) 用地、集體(ti) 建設用地綜合流轉，既要保障農(nong) 用地的農(nong) 業(ye) 用途不改變來解決(jue) 吃飯問題，又要保障鄉(xiang) 鎮企業(ye) 和社會(hui) 主義(yi) 新農(nong) 村發展的建設問題，關(guan) 鍵還要保障“三農(nong) ”問題的解決(jue) ，保障土地可持續發展，實現二者的有機統一。實現規模化經營模式，建立健全產(chan) 業(ye) 帶動機製，無論哪種模式的土地流轉，根本都要實現農(nong) 村土地規模化經營，產(chan) 生規模效益，帶動周邊區域農(nong) 村經濟發展，既要保持農(nong) 用地的用途，可探索“城市觀光農(nong) 業(ye) ”發展模式，又要根據實際需要適度進行城市化發展。

　　建立健全農(nong) 村保障機製，為(wei) 農(nong) 村土地流轉提供可靠保障。當前，土地是我國農(nong) 村廣大農(nong) 民的生存之本，收入之源，鑒於(yu) 農(nong) 民整體(ti) 科技水平和應對市場風險的能力等方麵的局限性，多層次、全方位地建立農(nong) 村保障機製，是農(nong) 村土地流轉順利推進的強有力的保障。