2017年6月27日，全國人大常委會(hui) 對《行政訴訟法》作出修改，將行政公益訴訟製度寫(xie) 入法律，標誌著我國行政公益訴訟製度正式成為(wei) 一項在全國範圍內(nei) 實施的法律製度。行政公益訴訟製度在我國的形成與(yu) 發展有著特定的曆史條件和社會(hui) 背景，對落實全麵依法治國戰略，深化依法治國實踐具有重大意義(yi) 。為(wei) 期兩(liang) 年的行政公益訴訟試點工作取得了顯著成就，為(wei) 在全國推開行政公益訴訟奠定了基礎。當然，有些具體(ti) 問題尚需在實踐中逐步完善。通過對行政公益訴訟製度的發展、意義(yi) 和主要內(nei) 容等問題的探討，能夠為(wei) 完善行政公益訴訟體(ti) 製機製提供理論支持，有效監督行政機關(guan) 依法履行職責，維護國家和社會(hui) 公共利益，有力支持司法改革和法治政府建設。

　　行政公益訴訟製度的形成與(yu) 發展

　　1989年製定的《行政訴訟法》構建了以維護公民、法人或者其他組織合法權益為(wei) 主要目的的主觀訴訟製度體(ti) 係。長期以來，行政訴訟在保護公民、法人或者其他組織合法權益方麵發揮了積極作用。但在公共利益受到損害的情況下，由於(yu) 不能滿足主觀訴訟基本要件，無法通過行政訴訟製度監督行政機關(guan) 依法履行職責。無法為(wei) 了維護國家和社會(hui) 公共利益而提起行政訴訟，是我國《行政訴訟法》長期存在的製度缺陷。

　　從(cong) 域外訴訟製度來看，除了公民為(wei) 維護自身合法權益以行政機關(guan) 為(wei) 被告提起的訴訟之外，還發展出諸多特定團體(ti) 為(wei) 了維護國家和社會(hui) 公共利益而提起的公益訴訟。紐約州工業(ye) 聯合會(hui) 訴伊克斯案(Associated Industries of New York State v. Ickes)[1]開創了美國“私人檢察總長製度”。由此，國會(hui) 為(wei) 保護公共利益，可以授權檢察總長對行政機關(guan) 的行為(wei) 申請司法審查，主張公共利益。此外，美國許多單行立法還確認公民可以個(ge) 人身份提起維護公共利益的訴訟。[2]如《清潔空氣法》(Clean Air Act)首創“公民訴訟條款”，規定任何人都可以自己的名義(yi) 對美國聯邦政府、各類政府機關(guan) 、公司和個(ge) 人等任何人就該法規定的事項提起訴訟。[3]在英國，對於(yu) 涉及人數眾(zhong) 多的公共利益或妨礙公共權利的行為(wei) ，檢察長有權請求法院予以製止、強製履行公共義(yi) 務。檢察長既可以依職權直接向法院提起民事公訴，也可以依當事人的申請，讓私人或私人組織以自己的名義(yi) 提起公訴。[4]德國有民眾(zhong) 訴訟、團體(ti) 訴訟、公共利益代表人訴訟和檢察機關(guan) 提起民事公益訴訟四種形式。《德國行政法院法》規定，檢察官是公共利益代表人。為(wei) 了保障公共利益，檢察官作為(wei) 公益的代表人，有權參與(yu) 行政法院的行政訴訟，並在行政訴訟中提起上訴或要求變更行政行為(wei) 。[5]由此觀之，在維護公民自身權益的主觀訴訟基礎上，建立維護公益的客觀訴訟製度，對維護客觀法律秩序，保護國家和社會(hui) 公共利益具有重要作用，這也是域外諸多國家的做法。

　　1989年我國《行政訴訟法》頒布後，學界就已經意識到《行政訴訟法》存在難以保護國家和社會(hui) 公共利益的缺陷，開始對行政公益訴訟進行研究。直到黨(dang) 的十八屆四中全會(hui) 提出“探索建立檢察機關(guan) 提起公益訴訟製度”，行政公益訴訟製度才在我國的製度層麵初現雛形。2015年7月1日，全國人大常委會(hui) 授權最高人民檢察院在北京、內(nei) 蒙古、吉林等13個(ge) 省區市開展為(wei) 期兩(liang) 年的行政公益訴訟試點工作，標誌著我國行政公益訴訟製度正式付諸實踐。

　　為(wei) 期兩(liang) 年的試點工作中，檢察機關(guan) 提起行政公益訴訟在維護國家和社會(hui) 公共利益方麵取得了卓著成效。據最高人民檢察院統計，截至2017年6月行政公益訴訟試點期滿，各試點地區檢察機關(guan) 共辦理公益訴訟案件9053件，其中行政公益訴訟案件8705件，占96%。行政公益訴訟訴前程序處理案件7676件，除未到一個(ge) 月回複期的984件外，行政機關(guan) 糾正違法或履行職責5162件，占77.14%。對訴前程序沒有取得效果的案件向法院提起行政公益訴訟1029件、行政公益附帶民事公益訴訟2件。法院作出判決(jue) 的案件全部支持了檢察機關(guan) 的訴訟請求。其中，2015年12月16日，經層報最高人民檢察院批準，山東(dong) 省慶雲(yun) 縣人民檢察院對慶雲(yun) 縣環保局提起的行政公益訴訟案件，是試點期間全國首例向法院提起的行政公益訴訟案件。2016年1月13日，貴州省福泉市人民法院作出確認錦屏縣環保局怠於(yu) 履行監管職責的行為(wei) 違法判決(jue) ，是試點期間全國首例行政公益訴訟判決(jue) 。

　　2017年6月27日，在為(wei) 期兩(liang) 年的行政公益訴訟試點工作結束前夕，全國人大會(hui) 常委會(hui) 對《行政訴訟法》作出修改，在第25條增加一款規定：“人民檢察院在履行職責中發現生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chan) 保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的行政機關(guan) 違法行使職權或者不作為(wei) ，致使國家利益或者社會(hui) 公共利益受到侵害的，應當向行政機關(guan) 提出檢察建議，督促其依法履行職責。行政機關(guan) 不依法履行職責的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。”這標誌著我國行政公益訴訟已經正式成為(wei) 一項在全國範圍內(nei) 推開實施的法律製度。

　　綜上所述，行政公益訴訟是檢察機關(guan) 為(wei) 了維護國家和社會(hui) 公共利益而提起的訴訟，是對我國以主觀訴訟為(wei) 主要模式的行政訴訟製度的重要補充。隨著行政公益訴訟製度在全國範圍內(nei) 鋪開推行，檢察機關(guan) 將在生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chan) 保護、國有土地使用權出讓等領域更為(wei) 有效地監督行政機關(guan) 依法履行職責，維護國家和社會(hui) 公共利益。

　　建立健全行政公益訴訟製度的重要意義(yi)

　　從(cong) 學界對行政公益訴訟製度的理論探討，到黨(dang) 的十八屆四中全會(hui) 提出“探索建立檢察機關(guan) 提起公益訴訟製度”，再到全國人大常委會(hui) 授權最高人民檢察院開展行政公益訴訟試點工作，行政公益訴訟的理論研究日臻成熟，體(ti) 製機製不斷完善。隨著檢察機關(guan) 提起行政公益訴訟作為(wei) 一項法律製度在全國範圍內(nei) 推開實施，該項製度將在多方麵產(chan) 生重要意義(yi) 。

　　這是落實全麵依法治國戰略，深化依法治國實踐的重大舉(ju) 措。依法治國包括科學立法、嚴(yan) 格執法、公正司法、全民守法等方方麵麵。而監督行政機關(guan) 依法行政、嚴(yan) 格執法，發揮司法機關(guan) 在維護社會(hui) 公平正義(yi) 和公共利益方麵的重要作用，是全麵依法治國的重要內(nei) 容。深化依法治國實踐不是一句空洞口號，而需要有具體(ti) 製度支撐和實踐探索。長期以來，隻有公民、法人或其他組織能夠通過行政訴訟救濟自身權利，從(cong) 而間接地監督行政機關(guan) 依法行使職權，卻不能維護國家和社會(hui) 公共利益。而生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chan) 保護、國有土地使用權出讓等與(yu) 人民生活關(guan) 係密切、涉及人多麵廣的領域，行政機關(guan) 若違法行使職權或者不積極履行職責，就容易使國家和社會(hui) 公共利益受到難以彌補的損失。行政公益訴訟製度的建立，拓展了檢察機關(guan) 對行政機關(guan) 進行法律監督的方式，“開辟了新的客觀訴訟空間，有效彌補了對公共利益提供保護的空白，較好維護了客觀法秩序”。[6]因此，建立健全行政公益訴訟製度，是實現國家治理體(ti) 係和治理能力現代化的一個(ge) 重要步驟，也是落實全麵依法治國戰略，深化依法治國實踐的重大舉(ju) 措。

　　有效維護國家和社會(hui) 公共利益。《行政訴訟法》構建的傳(chuan) 統行政訴訟製度具有較強的保護私人利益的主觀訴訟色彩，對公民私益的保護機製相對健全，但對公共利益的保護與(yu) 救濟有所欠缺，導致國家和社會(hui) 公共利益受損時無法通過司法途徑獲得保護。因此，檢察機關(guan) 代表公共利益提起行政公益訴訟，是維護國家和社會(hui) 公共利益的必要措施和重要手段。通過行政公益訴訟製度，賦予檢察機關(guan) 代表公共利益提起行政公益訴訟的權力，能夠在生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chan) 保護、國有土地使用權出讓等領域，將大量侵害國家和社會(hui) 公共利益的行為(wei) 及時納入監督視野，使損害國家和社會(hui) 公共利益的行為(wei) 得到有效糾正。截至2017年6月行政公益訴訟試點期滿，試點地區檢察機關(guan) 辦理生態環境和資源保護領域公益訴訟案件6527件，督促恢複被汙染、破壞的耕地、林地、濕地、草原12.9萬(wan) 公頃，督促治理恢複被汙染水源麵積180餘(yu) 平方公裏，督促1700餘(yu) 家違法企業(ye) 進行整改。試點地區檢察機關(guan) 還通過公益訴訟挽回直接經濟損失89億(yi) 餘(yu) 元，其中，收回國有土地出讓金76億(yi) 餘(yu) 元，收回人防易地建設費2.4億(yi) 餘(yu) 元，督促違法企業(ye) 或個(ge) 人賠償(chang) 損失3億(yi) 餘(yu) 元。

　　監督行政機關(guan) 依法行政，推動法治政府建設。黨(dang) 的十九大報告指出，到2035年，“法治國家、法治政府、法治社會(hui) 基本建成”。在向建成法治政府目標邁進的過程中，除了行政機關(guan) 的自我約束和推動外，還離不開其他國家機關(guan) 和社會(hui) 的參與(yu) 、監督。行政機關(guan) 行使職權要接受人大監督、司法監督、社會(hui) 監督等多方麵監督。然而，這些監督方式並未對行政機關(guan) 形成嚴(yan) 密的監督體(ti) 係。檢察機關(guan) 提起行政公益訴訟是針對行政機關(guan) 違法履職或不作為(wei) 造成國家和社會(hui) 公共利益損害的行為(wei) 進行監督，能夠有效彌補其他監督手段剛性不足等缺陷。檢察機關(guan) 通過發出檢察建議督促行政機關(guan) 依法履行保護公益職責，增強了行政機關(guan) 依法行政的主動性積極性，而對不予整改的行政機關(guan) 提起行政公益訴訟，進一步強化了訴前程序的督促效果。在行政公益訴訟試點中，絕大多數案件都與(yu) 行政機關(guan) 不作為(wei) 或不完全作為(wei) 有關(guan) 。黨(dang) 的十八大以後，黨(dang) 內(nei) 製度越來越嚴(yan) 格，規範公權力的製度籠子越紮越緊。因此，部分行政機關(guan) 工作人員經常存有“多一事不如少一事”的心態，生怕因履職不當引來相關(guan) 責任，從(cong) 而對許多違法問題放任不管。實踐證明，行政機關(guan) 不作為(wei) 的問題普遍存在，引發的後果遠比違法履職嚴(yan) 重得多。因此，檢察機關(guan) 提起行政公益訴訟製度，不僅(jin) 能夠有效解決(jue) 維護國家和社會(hui) 公共利益領域的政府不作為(wei) 問題，還有利於(yu) 監督行政機關(guan) 依法行政，推動法治政府建設，為(wei) 實現到2035年法治國家、法治政府、法治社會(hui) 基本建成的目標發揮積極推進作用。

　　行政公益訴訟的主要內(nei) 容

　　2015年7月1日全國人大常委會(hui) 授權最高人民檢察院開展行政公益訴訟試點工作後，最高人民檢察院和最高人民法院分別出台了《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》(以下簡稱《高檢院實施辦法》)和《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》(以下簡稱《最高法實施辦法》)。但從(cong) 試點情況來看，《高檢院實施辦法》和《最高法實施辦法》未能就檢察機關(guan) 提起行政公益訴訟和法院審理行政公益訴訟案件作出全麵的、具有可操作性的規定，導致不同試點地區在開展行政公益訴訟工作時在程序、標準等方麵存在較大差異，法院和檢察機關(guan) 也在諸多問題的理解上持有不同意見。這些內(nei) 容既體(ti) 現出鮮明的製度特點，也反映出當下存在的主要問題。

　　案件範圍。2017年修改後的《行政訴訟法》規定，檢察機關(guan) 提起行政公益訴訟的範圍主要涉及生態環境和資源保護、國有資產(chan) 保護、國有土地使用權出讓和食品藥品安全四個(ge) 領域。首先，生態環境和資源保護是檢察機關(guan) 提起行政公益訴訟最主要的領域。試點期間，72%的公益訴訟案件都集中在生態環境和資源保護領域。可見，在生態環境和資源保護領域，國家和社會(hui) 公共利益最容易受到侵害。賦予檢察機關(guan) 在該領域提起行政公益訴訟的權力，可以及時保護受損的生態環境和資源，建設生態文明，從(cong) 而維護國家和社會(hui) 公共利益。其次，食品藥品安全在試點期間僅(jin) 限於(yu) 民事公益訴訟領域，不屬於(yu) 行政公益訴訟的範圍。但食品藥品安全領域也存在較多行政機關(guan) 違法履職導致國家和社會(hui) 公共利益受到損害的情形。實踐中，一些地方政府出於(yu) 保護地方經濟發展的目的，對食品藥品安全領域的違法生產(chan) 和銷售行為(wei) 放任自流，執法不作為(wei) 、慢作為(wei) 問題突出。此次《行政訴訟法》修改，明確將食品藥品安全列入檢察機關(guan) 提起行政公益訴訟的範圍，從(cong) 而有效監督行政機關(guan) 依法履行職責，保障百姓的身體(ti) 健康和生命安全。再次，保護國有財產(chan) 是維護國家利益的重要內(nei) 容。2015年7月1日，全國人大常委會(hui) 作出的《關(guan) 於(yu) 授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作的決(jue) 定》中的表述是“國有資產(chan) 保護”。而此次修改後的《行政訴訟法》將其表述為(wei) “國有財產(chan) 保護”。較之“資產(chan) ”而言，“財產(chan) ”的範圍更加寬泛。這一措辭上的變化拓展了檢察機關(guan) 提起行政公益訴訟的範圍，使國有財產(chan) 受到更為(wei) 全麵的保護。最後，國有土地使用權出讓與(yu) 國有財產(chan) 密切相關(guan) 。《行政訴訟法》之所以將國有土地使用權出讓與(yu) 國有財產(chan) 保護分開列舉(ju) ，是因為(wei) 實踐中在國有土地使用權出讓領域，國家利益受到侵害的問題極為(wei) 突出。如在國有土地使用權出讓招拍掛程序中，低價(jia) 出讓國有土地使用權，導致國有財產(chan) 受到損害的現象普遍存在。為(wei) 重點保護國有土地使用權出讓領域中的國家與(yu) 社會(hui) 公共利益，法律將國有土地使用權出讓單列為(wei) 檢察機關(guan) 提起行政公益訴訟的重點領域。

　　然而，從(cong) 我國現實狀況來看，《行政訴訟法》目前所列舉(ju) 的範圍仍過於(yu) 狹窄。雖然可以將《行政訴訟法》規定的“生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chan) 保護、國有土地使用權出讓等領域”中的“等”理解為(wei) “等外等”，但在實踐中，檢察機關(guan) 在提起行政公益訴訟的範圍方麵仍趨於(yu) 保守，未突破法律明確列舉(ju) 的四個(ge) 領域。事實上，其他諸多領域還存在大量嚴(yan) 重損害國家和社會(hui) 公共利益的問題。未來，應當在專(zhuan) 門立法或單行法律中不斷擴大檢察機關(guan) 提起行政公益訴訟的範圍，使國家和社會(hui) 公共利益受到更為(wei) 全麵的保護。

　　線索來源。《高檢院實施辦法》第二十八條和修改後的《行政訴訟法》第二十五條均將行政公益訴訟的案件來源限定於(yu) “履行職責中”。實踐中，行政公益訴訟的案件線索絕大多數來源於(yu) 檢察機關(guan) 內(nei) 部反貪汙賄賂、反瀆職侵權等部門移交。對於(yu) 如何理解“履行職責中”，實踐中仍然存有較大爭(zheng) 議。例如，檢察機關(guan) 根據市民舉(ju) 報、新聞媒體(ti) 報道啟動行政公益訴訟是否屬於(yu) “履行職責中”?事實上，檢察機關(guan) 業(ye) 務部門在辦理偵(zhen) 查和公訴案件時，能夠提供的行政公益訴訟案件線索十分有限。隨著國家監察體(ti) 製改革全麵推開，檢察機關(guan) 的反貪汙賄賂、反瀆職侵權以及職務犯罪預防職能機構將全部轉隸至國家監察機關(guan) ，未來檢察機關(guan) 內(nei) 部移交線索的數量必將大幅減少，行政公益訴訟線索來源將麵臨(lin) 新的難題。此外，絕大多數國家和社會(hui) 公共利益受損的案件尚未被檢察機關(guan) 立案處理。倘若將“履行職責中”狹義(yi) 地理解為(wei) 檢察機關(guan) 在辦理相關(guan) 案件時發現的線索，必將使檢察機關(guan) 提起行政公益訴訟工作受到掣肘，影響維護國家和社會(hui) 公共利益的效果。因此，對《行政訴訟法》規定的“履行職責中”應做廣義(yi) 理解，既包括各級人民檢察機關(guan) 的公訴、控申等部門在辦理相關(guan) 案件時移交的線索，也包括檢察機關(guan) 行政檢察部門通過群眾(zhong) 舉(ju) 報、新聞媒體(ti) 報道等途徑發現的線索。同時，還應通過建立行政公益訴訟舉(ju) 報平台，完善國家監察機關(guan) 、行政執法機關(guan) 與(yu) 檢察機關(guan) 信息共享等機製，擴大行政公益訴訟的線索來源渠道。尤其在檢察機關(guan) 作為(wei) 唯一有權提起行政公益訴訟主體(ti) 的情況下，通過暢通線索來源渠道，調動社會(hui) 各界力量為(wei) 檢察機關(guan) 提供線索，能夠彌補行政公益訴訟原告主體(ti) 單一的不足，使檢察機關(guan) 更為(wei) 有效地維護國家和社會(hui) 公共利益。

　　訴前程序。訴前程序是行政公益訴訟相較於(yu) 一般行政訴訟的特有程序。試點期間，行政機關(guan) 主動在訴前程序中依法履行職責的案件高達77.14%。通過訴前程序及時糾正侵害國家和社會(hui) 公共利益的不法行為(wei) ，使行政公益訴訟案件在訴前程序得以解決(jue) 。試點期間，訴前程序之所以能夠發揮重要作用，很大程度上得益於(yu) 檢察機關(guan) 反貪汙賄賂和反瀆職侵權職對行政機關(guan) 相關(guan) 人員起到的震懾作用。因此，行政機關(guan) 往往能在訴前程序主動配合檢察機關(guan) ，及時糾正違法行為(wei) 或積極履行法定職責。然而，隨著2017年11月4日全國人大常委會(hui) 決(jue) 定在全國各地推開國家監察體(ti) 製改革試點工作，檢察機關(guan) 的反貪汙賄賂、反瀆職侵權以及職務犯罪預防職能機構即將完整轉隸至國家監察機關(guan) ，檢察機關(guan) 將失去在訴前程序“震懾”行政機關(guan) 的殺手鐧，從(cong) 而間接影響訴前程序督促行政機關(guan) 依法履職的效果。在訴前程序中督促行政機關(guan) 依法履職，及時解決(jue) 行政公益訴訟案件，能夠在很大程度上降低行政公益訴訟成本，節約司法資源，有效維護國家和社會(hui) 公共利益。因此，當檢察機關(guan) 失去反貪汙賄賂、反瀆職侵權及職務犯罪預防職能保障後，應通過完善相關(guan) 機製，引導更多案件在訴前程序得以解決(jue) 。例如，未來可以在法律中規定，行政機關(guan) 未在法定期限內(nei) 依法履職並就檢察建議作出答複的，可以給予行政機關(guan) 負責人相關(guan) 行政處分。

　　起訴人的身份地位。行政公益訴訟試點以來，檢察機關(guan) 提起行政公益訴訟的身份地位問題一直都存在較大爭(zheng) 議。檢察機關(guan) 普遍認為(wei) ，作為(wei) 法律監督機關(guan) ，應當以公益訴訟人的身份提起行政公益訴訟。而法院和行政機關(guan) 一般認為(wei) ，檢察機關(guan) 與(yu) 行政訴訟中的原告區別不大，應以行政訴訟原告身份提起行政公益訴訟。“原告”與(yu) “公益訴訟人”看似隻是稱謂的不同，但實際上卻關(guan) 乎檢察機關(guan) 在行政公益訴訟中的地位問題。例如，實踐中法院和檢察機關(guan) 就下述問題一直存在較大分歧：開庭前法院可否向提起行政公益訴訟的檢察院發送傳(chuan) 票?訴訟中檢察機關(guan) 出庭人員的席簽為(wei) “公益訴訟人”還是“委托代理人”，是否要求檢察機關(guan) 提供授權委托書(shu) 、組織機構代碼?檢察機關(guan) 認為(wei) 法院對行政公益訴訟一審判決(jue) 有錯誤的，應以抗訴方式還是上訴方式啟動二審?這些看似為(wei) 行政公益訴訟中的程序問題，但從(cong) 本質來看卻是檢察機關(guan) 在行政公益訴訟中的身份地位問題。換言之，對身份地位的不同認識將決(jue) 定檢察機關(guan) 在行政公益訴訟中具有不同的稱謂，享有不同的訴訟權利義(yi) 務，適用不同的程序規則。其中，法院與(yu) 檢察機關(guan) 對檢察機關(guan) 應當采用抗訴還是上訴方式啟動二審程序這一問題的分歧最為(wei) 突出。法院認為(wei) 檢察機關(guan) 類似於(yu) 原告，應以上訴方式啟動二審程序;而檢察機關(guan) 認為(wei) 作為(wei) 公益訴訟人，應以抗訴方式啟動二審程序。事實上，《高檢院實施辦法》和《最高法實施辦法》已經明確檢察機關(guan) 以抗訴方式啟動二審程序，而且檢察機關(guan) 是以公益訴訟人的身份提起行政公益訴訟，不能將其視為(wei) 一般原告。因此，應允許檢察機關(guan) 以抗訴方式啟動二審程序。但是，檢察機關(guan) 啟動二審程序的“抗訴”，不同於(yu) 檢察機關(guan) 在一般民事行政檢察監督工作中對生效裁判監督而提起的抗訴。因為(wei) 檢察機關(guan) 在民事、行政訴訟中對生效裁判提起抗訴，是依法行使法律監督職權的表現。而檢察機關(guan) 在行政公益訴訟中針對一審裁判提起抗訴，是以公益訴訟人身份對一審判決(jue) 不服而提起二審程序的方式。

　　起訴期限。《行政訴訟法》第二十五條規定：“檢察機關(guan) 在提起行政訴訟之前，應當向行政機關(guan) 提出檢察建議，督促其依法履行職責。”《高檢院實施辦法》第四十條也規定：“在提起行政公益訴訟之前，人民檢察院應當先行向相關(guan) 行政機關(guan) 提出檢察建議，督促其糾正違法行為(wei) 或者依法履行職責。行政機關(guan) 應當在收到檢察建議書(shu) 後一個(ge) 月內(nei) 依法辦理，並將辦理情況及時書(shu) 麵回複人民檢察院。”因此，檢察機關(guan) 發出檢察建議後，應當給予行政機關(guan) 一個(ge) 月的期限，用以糾正違法行為(wei) 或積極履行法定職責。一個(ge) 月期限屆滿，行政機關(guan) 仍未依法履行職責且未向檢察機關(guan) 作出答複，檢察機關(guan) 即應向法院提起行政公益訴訟。值得注意的是，檢察機關(guan) 提起行政公益訴訟還應適用《行政訴訟法》第四十六條關(guan) 於(yu) 起訴期限的規定。起訴期限的起算點應為(wei) 發出檢察建議滿一個(ge) 月之日。因此，檢察機關(guan) 應當在發出檢察建議滿一個(ge) 月之日起六個(ge) 月內(nei) 提起行政公益訴訟。此外，起訴期限的中斷和延長，可以參照適用《行政訴訟法》第四十八條的相關(guan) 規定。

　　舉(ju) 證責任。舉(ju) 證責任是證明主體(ti) 為(wei) 了使自己的訴訟主張得到法院裁判確認，所承擔的提供和運用證據支持自己的主張以避免對於(yu) 己方不利的訴訟後果的責任。[7]舉(ju) 證責任是訴訟製度的關(guan) 鍵環節，解決(jue) 應當由誰來“提出主張、提供證據、進行說服，並且在舉(ju) 證不能的情況下承擔不利後果”[8]的問題。《高檢院實施辦法》第四十五條規定：“人民檢察院提起行政公益訴訟，對下列事項承擔舉(ju) 證責任：(一)證明起訴符合法定條件;(二)人民檢察院履行訴前程序提出檢察建議且行政機關(guan) 拒不糾正違法行為(wei) 或者不履行法定職責的事實;(三)其他應當由人民檢察院承擔舉(ju) 證責任的事項。”然而，該規定並未明確界分檢察機關(guan) 和行政機關(guan) 的舉(ju) 證責任，學界對行政公益訴訟的舉(ju) 證責任也存在不同認識，主要有四種觀點：一是認為(wei) 行政公益訴訟仍屬於(yu) 行政訴訟範圍，不應突破行政訴訟的“舉(ju) 證責任倒置”規則;[9]二是認為(wei) 應當遵循民事訴訟“誰主張，誰舉(ju) 證”的規則;[10]三是認為(wei) 應當加重被告行政機關(guan) 的舉(ju) 證責任;[11]四是認為(wei) 應當區分作為(wei) 類和不作為(wei) 類行政公益訴訟的舉(ju) 證規則。[12]事實上，檢察機關(guan) 提起行政公益訴訟與(yu) 檢察機關(guan) 辦理反貪汙賄賂自偵(zhen) 案件存在本質區別。檢察機關(guan) 辦理自偵(zhen) 案件應遵循《刑事訴訟法》相關(guan) 規定，就是否構成犯罪和罪行輕重承擔舉(ju) 證責任;而檢察機關(guan) 提起行政公益訴訟基本在行政訴訟的框架下進行，應遵循《行政訴訟法》的基本規則。我國《行政訴訟法》采用“舉(ju) 證責任倒置”原則，由被告行政機關(guan) 對作出的行政行為(wei) 承擔舉(ju) 證責任。因此，對於(yu) 行政公益訴訟案件，也應當遵循“舉(ju) 證責任倒置”原則，由行政機關(guan) 就依法履行行政職責的法律依據和事實承擔舉(ju) 證責任;而檢察機關(guan) 僅(jin) 需就起訴符合法定條件、國家和社會(hui) 公共利益受到損害提供相關(guan) 證據。

　　判決(jue) 內(nei) 容。依據《行政訴訟法》規定，行政公益訴訟可以適用確認違法、撤銷行政行為(wei) 、履行法定職責、駁回訴訟請求等判決(jue) 種類。通過試點情況來看，目前存在較大爭(zheng) 議的是履行判決(jue) 。在占據絕對比例的不作為(wei) 類行政公益訴訟案件中，除了部分行政機關(guan) 在訴訟過程中依法履職，法院作出確認違法判決(jue) 或檢察機關(guan) 撤訴的案件以外，法院在其餘(yu) 多數不作為(wei) 類案件中，均作出要求行政機關(guan) 履行法定職責的判決(jue) ，在判決(jue) 書(shu) 中寫(xie) 明“責令履行監督和管理職責”。然而，行政機關(guan) 如何履行監管職責、履職到何種程度、是否要求侵害公共利益的行為(wei) 被及時製止，以及被侵害的公共利益應恢複到何種程度等，都未體(ti) 現在判決(jue) 內(nei) 容當中。這就可能導致行政機關(guan) 不充分履行法院判決(jue) ，使國家和社會(hui) 公共利益受到損害的狀態無法得到根本改善。法院的裁判內(nei) 容可以具體(ti) 到何種程度，關(guan) 涉司法權與(yu) 行政權的分工界限：判決(jue) 內(nei) 容過於(yu) 概括、抽象，可能影響監督行政機關(guan) 依法履職的效果，無法從(cong) 根本上維護國家和社會(hui) 公共利益;判決(jue) 內(nei) 容過於(yu) 明確、具體(ti) ，則可能僭越行政職權，影響行政執法總體(ti) 效能。行政公益訴訟的根本目的在於(yu) 維護國家和社會(hui) 公共利益，法院裁判應當有利於(yu) 使國家和社會(hui) 公共利益得到最大程度的維護。因此，法院作出履行法定職責判決(jue) ，在責令行政機關(guan) 履行監管職責的同時，應當對行政機關(guan) 履行監管職責的期限、方式、程度等作出明確要求。同時，根據維護公共利益的實際效果判斷行政機關(guan) 是否已全麵履行司法判決(jue) 和法定職責。

　　行政機關(guan) 應對行政公益訴訟的主要建議

　　隨著行政公益訴訟正式確定為(wei) 一項法律製度在全國推開實施，行政公益訴訟將成為(wei) 各級地方政府及其組成部門麵臨(lin) 的常態化問題。因此，行政機關(guan) 應當充分認識行政公益訴訟的重要意義(yi) ，加強日常監督管理，積極應對行政公益訴訟工作，與(yu) 檢察機關(guan) 和法院合力維護好國家和社會(hui) 公共利益。

　　將行政公益訴訟作為(wei) 依法行政工作的重要內(nei) 容。探索建立檢察機關(guan) 提起公益訴訟製度，是黨(dang) 中央的一項重大改革舉(ju) 措，是優(you) 化司法職權配置、完善行政訴訟製度、加強司法監督、推進法治政府建設的一項重要製度設計。切實維護國家和社會(hui) 公共利益是增進人民福祉和保障國家發展的必然要求，這一重要意義(yi) 決(jue) 定了行政公益訴訟將成為(wei) 檢察機關(guan) 不可動搖的重要工作和法定職責。與(yu) 此同時，隨著檢察機關(guan) 反貪汙賄賂、反瀆職侵權以及職務犯罪預防職能整體(ti) 轉隸至國家監察委員會(hui) ，檢察機關(guan) 的工作重心必將發生轉移。行政公益訴訟恰逢其時地為(wei) 檢察機關(guan) 的職責轉型提供了承接契機，必將成為(wei) 今後檢察機關(guan) 的主要業(ye) 務增長點。2015年12月12日，湖北省十堰市鄖陽區檢察院向鄖陽區林業(ye) 局發出檢察建議，建議該局依法履行職責。鄖陽區林業(ye) 局在收到檢察建議一個(ge) 月內(nei) 既未將辦理情況書(shu) 麵回複檢察機關(guan) ，也未履行法定職責，涉案林地一直未恢複原狀。鄖陽區檢察院以鄖陽區林業(ye) 局為(wei) 被告向鄖陽區法院提起行政公益訴訟後，當地黨(dang) 政負責同誌才高度重視，要求全部區直機關(guan) 主要負責人均旁聽庭審，區林業(ye) 局局長當庭向社會(hui) 道歉。案件宣判後，湖北省林業(ye) 廳專(zhuan) 門向全省林業(ye) 行政部門下文，要求高度重視檢察機關(guan) 監督，引以為(wei) 戒，認真整改，切實規範林業(ye) 執法，並在全省開展規範執法自查活動。行政公益訴訟製度正逐步在全國範圍內(nei) 推開實施，各級地方政府及其組成部門應當充分認識行政公益訴訟的重要意義(yi) ，給予行政公益訴訟工作足夠重視，將行政公益訴訟作為(wei) 依法行政工作的重要內(nei) 容。

　　源頭預防行政不作為(wei) 、亂(luan) 作為(wei) 現象。黨(dang) 的十九大報告強調“建設法治政府，推進依法行政，嚴(yan) 格規範公正文明執法”。行政機關(guan) 違法履職和不履行法定職責，都可能導致國家和社會(hui) 公共利益受到侵害。行政機關(guan) 隻有做到嚴(yan) 格規範公正文明執法，積極履行監管職責，才能及時查處侵害國家和社會(hui) 公共利益的行為(wei) ，從(cong) 源頭預防行政不作為(wei) 、亂(luan) 作為(wei) 現象，減少檢察機關(guan) 提起行政公益訴訟的案件。試點期間，檢察機關(guan) 辦理的案件相對集中在國土、環保、林業(ye) 、水利水務、人民防空、住房和城鄉(xiang) 建設、農(nong) 業(ye) 和財政部門。涉及這八個(ge) 行政管理部門的案件占全部案件量的74%。從(cong) 試點時期全國人大常委會(hui) 的授權決(jue) 定到試點結束後修改的《行政訴訟法》，均將生態環境和資源保護、國有財產(chan) 保護、國有土地使用權出讓、食品藥品安全明確列舉(ju) 為(wei) 行政公益訴訟的主要領域，反映出在這些領域行政管理部門不作為(wei) 、亂(luan) 作為(wei) 的問題較為(wei) 突出，侵害國家和社會(hui) 公共利益的問題普遍存在。其中，行政機關(guan) 不作為(wei) 案件占據很大比重。正是由於(yu) 行政不作為(wei) ，才使環境汙染得不到有效治理，生態資源得不到有效保護，食品藥品安全生產(chan) 監督不到位，國有財產(chan) 減損流失。事實證明，行政不作為(wei) 比行政亂(luan) 作為(wei) 對國家和社會(hui) 公共利益造成的危害更為(wei) 嚴(yan) 重。因此，行政機關(guan) 應當積極履行監管職責，嚴(yan) 格規範公正文明執法，尤其要及時處置人民群眾(zhong) 和社會(hui) 反響強烈的公益受損問題，在處理公益問題時不推諉、不扯皮、不遲疑。各級地方政府及其組成部門積極依法履行職責，既是建設法治政府和落實全麵依法治國戰略的必然要求，也是從(cong) 根本上預防行政不作為(wei) 、亂(luan) 作為(wei) 現象及減少行政公益訴訟案件發生的根本舉(ju) 措。

　　積極參與(yu) 行政公益訴訟工作。雖然在行政公益訴訟中，行政機關(guan) 扮演著被告角色，與(yu) 檢察機關(guan) 處於(yu) 對抗地位，但行政機關(guan) 與(yu) 檢察機關(guan) 參與(yu) 行政公益訴訟的目標一致指向保護國家和社會(hui) 公共利益。從(cong) 另一方麵來講，維護國家和社會(hui) 公共利益是檢察機關(guan) 提起行政公益訴訟的核心目標，而國家和社會(hui) 公共利益的最終實現還要依靠行政機關(guan) 依法履行職責。2015年12月，中共中央和國務院印發的《法治政府建設實施綱要(2015～2020年)》明確要求：“行政機關(guan) 應當積極配合檢察機關(guan) 對在履行職責中發現的行政違法行為(wei) 進行監督。”2017年5月，安徽省人民政府辦公廳印發《關(guan) 於(yu) 加強行政公益訴訟有關(guan) 工作的意見》，要求全省政府係統堅決(jue) 支持配合檢察機關(guan) 開展公益訴訟試點工作，從(cong) 規範行政行為(wei) 、減少行政不作為(wei) 和亂(luan) 作為(wei) 等五個(ge) 方麵強調推進依法行政、建設法治政府。

　　行政機關(guan) 自覺接受檢察機關(guan) 的監督，積極參與(yu) 到行政公益訴訟工作之中，具體(ti) 應落實在三個(ge) 環節：第一，積極參與(yu) 訴前程序。行政公益訴訟的訴前程序，是推動行政機關(guan) 及時正確履行職責，及時保障國家和社會(hui) 公共利益，有效減少行政公益訴訟的重要程序設置。行政機關(guan) 應高度重視檢察機關(guan) 發出的訴前檢察建議，及時對照檢察建議書(shu) 的內(nei) 容進行全麵自查和整改，積極采取措施製止侵害國家和社會(hui) 公共利益的行為(wei) ，並在法定期限內(nei) 向檢察機關(guan) 作出詳細答複。第二，認真做好應訴工作。行政機關(guan) 應依據《行政訴訟法》及《國務院辦公廳關(guan) 於(yu) 加強和改進行政應訴工作的意見》(國辦發〔2016〕54號)等規定，派負責人出庭應訴、進行規範答辯、履行舉(ju) 證義(yi) 務。第三，全麵履行法院判決(jue) 。法院裁判生效後，行政機關(guan) 應尊重並自覺履行司法裁判，以維護國家和社會(hui) 公共利益為(wei) 出發點，積極采取措施使國家和社會(hui) 公共利益及時脫離受損狀態，從(cong) 維護公共利益的最終成效來檢驗履行法院裁判和法定職責的實際效果。此外，行政機關(guan) 應健全與(yu) 檢察機關(guan) 和法院的溝通協調機製。通過成立行政公益訴訟工作聯係會(hui) 議等形式，建立日常聯係溝通工作機製，及時互通違法行為(wei) 治理和整改情況，共同推進行政公益訴訟工作順利開展。

　　(本文係2016年度馬克思主義(yi) 理論研究和建設工程重大項目“推進黨(dang) 內(nei) 監督製度化、規範化、程序化研究”的階段性成果，項目批準號：2016MZD015)

　　注釋

　　[1]134 F. 2d 694 (2d Cir. 1943).

　　[2]王名揚：《美國行政法(下)》，北京大學出版社，2016年，第463頁。

　　[3]蔡虹、梁遠：《也論行政公益訴訟》，《法學評論》，2002年第3期。

　　[4][5]朱漢卿：《檢察機關(guan) 的行政公益訴訟原告人的資格探討——以民事訴訟法修正案的頒布、民事公益訴訟的確立為(wei) 契機》，《江漢大學學報(社會(hui) 科學版)》，2013年第1期。

　　[6]孔祥穩、王玎、餘(yu) 積明：《檢察機關(guan) 提起行政公益訴訟試點工作調研報告》，《行政法學研究》，2017年第5期。

　　[7]卞建林、譚世貴主編：《證據法學》(第三版)，北京：中國政法大學出版社，2014年，第436頁。

　　[8]李漢昌、劉田玉：《統一的訴訟舉(ju) 證責任》，《法學研究》，2005年第2期，第96～97頁。

　　[9]朱全寶：《論檢察機關(guan) 提起行政公益訴訟：特征、模式與(yu) 程序》，《法學雜誌》，2015年第4期。

　　[10]傅國雲(yun) ：《行政公益訴訟製度的構建》，《中國檢察官》，2016年第3期。

　　[11]黃學賢：《行政公益訴訟若幹熱點問題探討》，《法學》，2005年第10期。

　　[12]王玎：《檢察機關(guan) 提起行政公益訴訟的舉(ju) 證責任》，《上海政法學院學報》，2017年第4期。