國土資源參與(yu) 宏觀調控是基於(yu) 區域及國家社會(hui) 經濟發展的中長期目標，綜合考慮資源承載能力和環境容量，通過供需雙向調控工農(nong) 業(ye) 生產(chan) 和社會(hui) 生活的正常運轉，為(wei) 社會(hui) 經濟發展保駕護航。新時期的國土資源宏觀調控，必須緊密圍繞當前社會(hui) 經濟運行中的主要矛盾，以滿足國家可持續發展為(wei) 目標，以合理需求、總量控製和結構調控為(wei) 重點，綜合運用經濟、法律、行政和技術等手段，促進產(chan) 業(ye) 結構的調整及區域布局的合理化，保證戰略資源的安全供應，努力實現國土資源供需的動態平衡，確保人民生活不斷改善，保障國民經濟持續、穩定和健康發展。

　　宏觀調控是國土資源管理的重要職能

　　國土資源是社會(hui) 生產(chan) 過程中的要素投入，財富源泉，人居生活和生態文明建設載體(ti) ，其在社會(hui) 經濟活動中投入的程度、時序及方式，全麵影響著社會(hui) 經濟活動的進程。因此，國土資源參與(yu) 宏觀調控，是其屬性及我國社會(hui) 經濟發展基本要求決(jue) 定的，並成為(wei) 國土資源管理的重要職能之一。

　　當前，礦產(chan) （國土）資源的供應及有效保障問題，不僅(jin) 是一個(ge) 經濟問題，已經成為(wei) 國家戰略焦點之一。我國“十二五”規劃綱要強調，要落實節約優(you) 先戰略，全麵實行資源利用總量控製、供需雙向調節、差別化管理，大幅度提高能源資源利用效率，提升各類資源保障程度。礦產(chan) （國土）資源雙向調節，成為(wei) 國家礦產(chan) （國土）資源能力係統建設的重要方麵。

　　（一）礦產(chan) （國土）資源宏觀調控是國土資源管理的基本職能

　　土地是財富之母，承載著農(nong) 業(ye) 生產(chan) ，基礎設施建設，產(chan) 業(ye) 布局和城鎮化，人居生活及生態文明建設的方方麵麵。而礦產(chan) 資源的勘查開發，幫助我們(men) 建立了完善的工業(ye) 體(ti) 係，為(wei) 我們(men) 實施進口替代戰略提供了必需的外匯來源，解決(jue) 了眾(zhong) 多人口的就業(ye) ，促進了國家的工業(ye) 化進程及人民生活水平的改善。所以說，國土資源是國家社會(hui) 經濟發展的基礎性資源，而國土資源參與(yu) 宏觀經濟調控就成為(wei) 社會(hui) 經濟發展的必然要求，進而成為(wei) 國土資源管理的基本職能及其有機組成部分。2010年，俄羅斯聯邦的整個(ge) 財政預算是建立在石油價(jia) 格58美元/桶的基礎之上，說明單一的資源甚至就可能成為(wei) 國家宏觀經濟調控管理的基礎指標。澳大利亞(ya) 豐(feng) 富的鐵礦及其他礦產(chan) 資源、加拿大的有色和油氣資源都成為(wei) 興(xing) 國安邦的重要基礎。

　　進入21世紀後，我國社會(hui) 經濟發展進入全新的階段。一方麵，經濟持續快速增長，工業(ye) 化進程快速推進，經濟總量水平空前提高；另一方麵，由於(yu) 資源稟賦及人口眾(zhong) 多等因素造成的人民物質文化生活需求不斷增長與(yu) 國土資源供應緊張的矛盾持續加劇，影響了社會(hui) 經濟生活的諸多方麵。並且這種狀況在今後相當長一段時期內(nei) ，將持續下去。中國及印度等新興(xing) 市場國家資源需求持續增長，加上投機資本的大量介入，造成國際市場資源產(chan) 品價(jia) 格持續大漲，極大地增加了我國的發展成本。通俗地說，就是當前我國資源供應越來越緊張，國際市場資源產(chan) 品價(jia) 格持續上升。另一方麵，隨著我國社會(hui) 經濟的發展和綜合國力的提高，我們(men) 越來越有實力購買(mai) 使用更多的境外資源（資產(chan) ）及利用更多的低質資源和替代資源。

　　新時期的國土資源宏觀調控，必須緊密圍繞當前社會(hui) 經濟運行中的主要矛盾，以滿足國家可持續發展為(wei) 目標，綜合考慮承載能力及環境容量，以合理需求、總量控製和結構調控為(wei) 重點，綜合運用經濟、法律、行政和技術等手段，全麵推進國土資源宏觀調控工作，促進產(chan) 業(ye) 結構的調整及區域布局的合理化，保證戰略資源的安全供應，努力實現國土資源供需的動態平衡，確保人民生活不斷改善，保障國民經濟持續、穩定和健康發展。

　　（二）國土資源宏觀調控的前提是“戰略規劃”

　　國土資源宏觀調控是基於(yu) 區域及國家社會(hui) 經濟發展的中長期目標，綜合考慮承載能力和環境容量，在中大尺度上從(cong) 國土資源的供需雙向來調控工農(nong) 業(ye) 生產(chan) 和社會(hui) 生活的正常運轉，為(wei) 社會(hui) 經濟發展保駕護航。因此，國土資源宏觀調控的前提是“戰略規劃”即社會(hui) 經濟發展中長期安排。國家或地區在製定中長期戰略規劃（或者產(chan) 業(ye) 規劃）的時候，必須充分考慮國土資源的承載能力和環境容量；而戰略規劃製定後，國土資源調控必須確保中長期目標的實現。

　　我國“十二五”規劃製定的相關(guan) 中期目標有：國內(nei) 生產(chan) 總值年均增長7%，城鎮新增就業(ye) 4500萬(wan) 人，城鎮登記失業(ye) 率控製在5%以內(nei) ，價(jia) 格總水平基本穩定，國際收支趨向基本平衡，經濟增長質量和效益明顯提高。耕地保有量保持在18.18億(yi) 畝(mu) 。單位工業(ye) 增加值用水量降低30%，農(nong) 業(ye) 灌溉用水有效利用係數提高到0.53。非化石能源占一次能源消費比重達到11.4%。單位國內(nei) 生產(chan) 總值能源消耗降低16%，單位國內(nei) 生產(chan) 總值二氧化碳排放降低17%。主要汙染物排放總量顯著減少，化學需氧量、二氧化硫排放分別減少8%，氨氮、氮氧化物排放分別減少10%。這些戰略規劃指標，充分考慮了國土資源的承載能力和環境容量，通過國土資源宏觀調控，能有效地保障戰略目標的實現。

　　完全市場經濟體(ti) 製下的美國，為(wei) 了鼓勵頁岩氣的開發，聯邦和相關(guan) 州政府在近10年的時間，對頁岩氣的勘探評價(jia) 和生產(chan) ，以及產(chan) 品價(jia) 格給予技術支持和稅收優(you) 惠，目前，全美正在享受技術支持帶來的豐(feng) 碩成果。加拿大阿爾伯塔省為(wei) 了確保油氣產(chan) 業(ye) 的競爭(zheng) 地位，吸引更多投資，計劃從(cong) 2011年開始，降低權利金的比率。適當犧牲一些小的收益帶來的調控效果，甚至在調控生效前都已經顯示出來了。

　　我國礦產(chan) （國土）資源參與(yu) 宏觀調控起步晚，認識也不足。社會(hui) 經濟發展麵臨(lin) 的各種因素十分複雜，但國土資源宏觀調控絕不是事後僅(jin) 為(wei) 不符合科學發展觀的任意GDP主義(yi) “改高用地指標，追加投放礦權”。顯然，確保中長期目標的實現和正常的計劃變通，是宏觀調控必須加強研究的課題。宏觀調控的前提是戰略規劃，但基礎卻是相關(guan) 信息的全麵性、準確性和及時性。宏觀調控要發揮效能，必須基於(yu) 實時的相關(guan) 信息（工農(nong) 業(ye) 生產(chan) ，固定資產(chan) 投資，資源投入及生產(chan) ，資源消耗，進出口情況）的全麵監測，才能做出符合當前產(chan) 業(ye) 發展政策的調控措施。同時，處理好國土資源宏觀調控與(yu) 其他正常管理職能的關(guan) 係。

　　土地、礦產(chan) 資源的屬性，參與(yu) 宏觀調控的目標與(yu) 方式各不相同。下麵，將重點探討從(cong) 供需兩(liang) 方麵，加強礦產(chan) 資源宏觀雙向調控工作的一些思路與(yu) 重點。

　　礦產(chan) （國土）資源從(cong) 供給方向調控宏觀經濟的思路及重點

　　從(cong) 礦產(chan) 資源的供給方向來調節宏觀經濟，即是立足國內(nei) ，通過加強地質勘查工作提供全麵的地質知識，加強遠景區、老礦區外圍及深部的找礦，引導勘查工作實現找礦突破，利用科學技術解決(jue) 資源供應問題；引導企業(ye) 走出去獲取全球資源（資產(chan) ），保障戰略礦產(chan) 的供應安全，確保社會(hui) 經濟的持續、穩定發展。供給調控的重點在有效“開源”。

　　（一）利用科學技術保障國內(nei) 資源供應

　　增強礦產(chan) 資源供應能力，為(wei) 社會(hui) 經濟持續發展提供資源保障，這是今後相當長一段時期內(nei) ，加強國家礦產(chan) 資源能力係統建設的主要內(nei) 容。在當前階段，我國全球配置資源的基礎依然是立足國內(nei) ，從(cong) 提高國內(nei) 地質找礦能力著手，綜合運用技術、經濟、法律等手段，加強與(yu) 產(chan) 業(ye) 政策、財稅政策、金融政策和區域政策（差別化）的協調配合，努力實現找礦重大突破，不斷增強我國礦產(chan) 資源供應能力。立足國內(nei) ，提高國內(nei) 礦產(chan) 資源保障能力，必須加強基礎地質調查和礦產(chan) 資源評價(jia) ，繁榮商業(ye) 礦產(chan) 勘查，促進資源保護與(yu) 合理利用，提高地質找礦能力及資源利用水平。

　　加強基礎地質調查和礦產(chan) 資源評價(jia) 。通過實施國家地質找礦重大工程（“十二五”始的358項目），開展基礎地質調查及礦產(chan) 評價(jia) ，重點推進油氣資源戰略調查、重要固體(ti) 礦產(chan) 勘查、海洋地質找礦等工作，加強重要成礦區帶礦產(chan) 資源的勘查和評價(jia) ，摸清資源家底，為(wei) 提升礦產(chan) 資源保障能力及區域產(chan) 業(ye) 合理布局奠定基礎。有效引導和促進商業(ye) 性礦產(chan) 勘查，積極推進商業(ye) 性礦產(chan) 勘查市場的發展。

　　（二）實施全球資源戰略，保障我國境外資源利益

　　實施積極的全球資源戰略，努力拓展境外供應渠道。以戰略礦產(chan) 石油、銅、鉻、鈾、鎳、鉀鹽等礦產(chan) 為(wei) 重點，綜合運用金融、技術、外交等手段，通過參股、控股、並購、風險勘查等多種方式，實施全球礦產(chan) 資源配置，提高境外份額礦供應比重，以應對可能的市場供應中斷及價(jia) 格波動。建立和完善境外（國別）礦產(chan) 資源勘查開發指導製度，加強全球主要成礦區帶、重要礦產(chan) 的評價(jia) 工作，搭建境外礦產(chan) 資源勘查開發信息平台，跟蹤並定期發布目標國家的地質、政治、經濟、法律和社會(hui) 相關(guan) 信息，實行國別和礦種指導製度；建立和完善境外風險勘查基金；借鑒日本等國經驗，建立境外礦產(chan) 勘查開發保險製度，努力降低“走出去”風險。

　　實施走出去獲取全球資源勘查許可製度。不難想象，如果中國的油企、鋼鐵企業(ye) 、銅及其他礦山企業(ye) 、相關(guan) 勘查企業(ye) 、甚至如電力、水電、投行、外貿、軍(jun) 工等相關(guan) 企業(ye) 都湧入澳大利亞(ya) ，隻能陡增中國獲取海外資源資產(chan) 的成本！必須規範我國企業(ye) 走出去的行為(wei) ，力爭(zheng) 以最小的代價(jia) 獲取我們(men) 所需的資源。

　　幫助企業(ye) 降低風險，保障我國境外礦產(chan) 資源勘查開發利益。2005年以後，我國的境外資源利益擴張十分迅速，國土資源調控必須研究如何保障我國境外的資源利益。2011年以來的利比亞(ya) 戰事，蘇丹的分治，甚至日本的大地震，凸顯我國在相關(guan) 國家和地區資源資產(chan) 的安全及風險，國家有關(guan) 部門應當協調一致，采取切實有效措施，保障我國境外資源資產(chan) 安全。

　　協調新興(xing) 資源需求大國（主要是印度等）及傳(chuan) 統資源貧乏的製造業(ye) 大國（主要是日本和韓國），在控製國際資源產(chan) 品價(jia) 格、獲取海外資源方麵的行動。這些國家與(yu) 我們(men) 在獲取全球資源方麵存在競爭(zheng) 關(guan) 係，但是受資源資產(chan) 價(jia) 格上漲影響方麵的利益是一致的。共同利益常常大於(yu) 競爭(zheng) 。

　　建立國家戰略礦產(chan) 品儲(chu) 備製度。戰略礦產(chan) 對國民經濟和國防建設具有關(guan) 鍵作用，在緊急狀態下國內(nei) 供應不足。因此，必須協調發改委、財政、國土資源、國防等部門，建立有效的國家戰略礦產(chan) 品儲(chu) 備製度，保障戰略礦產(chan) 的持續供應和國家經濟安全。

　　切實保障並最大限度地發揮我國的資源利益。對於(yu) 我國的優(you) 勢礦產(chan) （保護礦產(chan) ，多是別國的戰略礦產(chan) ），要從(cong) “全球控製”的高度，規範保護礦產(chan) 的勘查、開發和出口，掌控國際市場的話語權。對於(yu) 保護礦產(chan) ，根據國內(nei) 需求及國際市場情況，一般要求不再勘查，控製開發（礦山生產(chan) ），限製出口（禁止保護礦產(chan) 初級產(chan) 品出口），禁止外資進入。必須明確的是，戰略礦產(chan) 的儲(chu) 備與(yu) 優(you) 勢礦產(chan) 的保護是完全不同的概念，所采取的措施也不同。

　　（三）加大戰略性新興(xing) 產(chan) 業(ye) 資源的勘查開發

　　戰略性新興(xing) 產(chan) 業(ye) 是以重大技術突破和重大發展需求為(wei) 基礎，對社會(hui) 經濟全局和長遠發展具有重大引領帶動作用，知識技術密集、物質資源消耗少、成長潛力大、綜合效益好的產(chan) 業(ye) 。發展戰略性新興(xing) 產(chan) 業(ye) ，是我國經濟進入新時期的內(nei) 在需要和中央的既定戰略方針，國務院已經部署規劃，並且已經寫(xie) 入中央“十二五”規劃建議及規劃綱要中。圍繞中央發展戰略性新興(xing) 產(chan) 業(ye) 的部署，必須大力開發我國戰略性新興(xing) 產(chan) 業(ye) 資源。

　　保障戰略性新興(xing) 產(chan) 業(ye) 發展的資源供應，重點是鋰，頁岩氣等非常規能源，稀有、稀散和稀土金屬，非傳(chuan) 統非金屬礦產(chan) 等的勘查開發和利用攻關(guan) 。鼓勵非常規能源、非傳(chuan) 統資源的開發，加快深部（如頁岩氣和銅、金等）及海洋礦產(chan) 資源的勘查開發，全麵服務於(yu) 新興(xing) 戰略產(chan) 業(ye) 發展，以及經濟增長方式轉變。

　　鋰電動汽車和清潔能源礦產(chan) 。當前，世界鋰的需求年均增長20%，各國都在抓緊控製鋰資源及組織鋰電池相關(guan) 的攻關(guan) 工作。我國具有競爭(zheng) 力的鹵水（鹽湖）鋰提取技術也取得了突破，當前，迫切需要通過專(zhuan) 項加強鋰資源的調查與(yu) 評價(jia) ，摸清鹵水鋰資源的分布（主要在青藏高原）及總量，進一步降低鹵水提鋰的成本，通過產(chan) 業(ye) 聯盟（目前已有四川鋰資源產(chan) 業(ye) 聯盟及一汽電動汽車聯盟等）的方式，占領鋰金屬提取、鋰電池組開發、電動汽車等相關(guan) 領域的前沿，並且盡快形成生產(chan) 力。

　　大力開發頁岩氣等非常規能源。頁岩氣的開發在北美取得了長足進步，美國頁岩氣的產(chan) 量大致相當於(yu) 我國全部天然氣產(chan) 量，被認為(wei) 是遊戲規則改變者。在強調清潔高效能源的背景下，頁岩氣將改變一個(ge) 國家的能源結構及能源政策。據分析，我國頁岩氣資源極為(wei) 豐(feng) 富，在貴州的大方縣，頁岩氣壓裂開采已經取得成功，建議在水資源豐(feng) 富地區，尤其是長江中下遊地區組織頁岩氣會(hui) 戰。在價(jia) 格上給予頁岩氣保護，同時鼓勵地方政府和社會(hui) 資金投入到頁岩氣的開發。

　　大力發展稀有、稀土、稀散金屬產(chan) 業(ye) （三稀資源）。稀有金屬具有各種優(you) 良特性，在國民經濟各部門及近代高科技國防等領域(如航天、能源、電子、化工等)，都占有日益重要的地位。在一些應用領域，稀有金屬材料甚至成為(wei) 促進該領域發展的主要因素之一。在航空及航天技術中，由於(yu) 密度小、高溫強度大的鈦材的應用，才使製造宇宙飛行器及馬赫數較大的超音速飛機成為(wei) 可能。當前，應適當擴大產(chan) 業(ye) 規劃中的元素（礦種）種類，按用途類別，圍繞產(chan) 業(ye) 發展的前沿，組織相關(guan) 元素的攻關(guan) 工作。重點是節能、高溫、耐磨、耐腐蝕、屏顯、農(nong) 業(ye) 用途方麵。同時，為(wei) 了確保我國戰略性優(you) 勢資源利益，限製銦、鎢、鉬、錫、銻、鍺和稀土等稀有金屬的勘查，控製其出口。

　　大力發展新型（非傳(chuan) 統）非金屬產(chan) 業(ye) 。目前，高新技術和新材料產(chan) 業(ye) 的發展，傳(chuan) 統產(chan) 業(ye) 的技術進步和產(chan) 業(ye) 升級，以及環保產(chan) 業(ye) 的發展，為(wei) 新型非金屬產(chan) 業(ye) 的發展提供了極大的平台。許多新型非金屬材料具有質輕、抗腐、高強、耐磨、耐高溫、抗氧化以及特殊的聲、光、電、磁等優(you) 異性能，是其他材料難以替代的結構材料和功能材料，使其成為(wei) 新技術革命賴以發展的重要物質基礎。正是由於(yu) 新型非金屬材料的應用，我國軍(jun) 用頭盔質量已經超過了國外主要國家的類似產(chan) 品。非金屬產(chan) 業(ye) 超過金屬產(chan) 業(ye) ，是一個(ge) 國家經濟成熟的標誌，而新型非金屬的發展具有廣闊的前景。建議把非金屬產(chan) 業(ye) 納入國家產(chan) 業(ye) 振興(xing) 規劃的基礎之上，組織相關(guan) 新型非金屬礦產(chan) 材料的超細、提純和改性加工技術的攻關(guan) ，通過技術扶持政策，促進新型非金屬產(chan) 業(ye) 的發展。

　　國土資源從(cong) 需求方向調控宏觀經濟的思路和重點

　　從(cong) 礦產(chan) 資源需求和使用的角度，調節國民經濟的運轉，鼓勵低能耗、低礦耗產(chan) 業(ye) 的發展，鼓勵企業(ye) 節約資源及產(chan) 業(ye) 的集約（規模）發展，鼓勵企業(ye) 充分利用低品位資源及尾礦資源，做到礦盡其用和綜合利用，鼓勵相關(guan) 企業(ye) 充分利用境外份額（權益）資源。利用行政和財稅手段，限製過剩產(chan) 能的資源供應。根據資源稟賦及開發利用特點，引導資源開發產(chan) 業(ye) 的合理區域布局及相關(guan) 生產(chan) 力聚集。

　　可以看出，需求調控的重點在“節流”。

　　（一）通過能耗礦耗指標體(ti) 係管理，促進企業(ye) 節約和技術進步

　　借鑒國內(nei) 外經驗，建立大型企業(ye) 和重點產(chan) 業(ye) 遞減的能耗和礦耗指標體(ti) 係。依靠科技及相關(guan) 重大工程建設，構建我國礦產(chan) 資源高效利用的技術創新路線圖，改變傳(chuan) 統的高消耗、高排放、低效率的粗放型增長方式。通過財稅、礦權流轉甚至行政手段，限製落後產(chan) 能和高能耗、高礦耗企業(ye) 的資源供應，迫使相關(guan) 企業(ye) 通過技術改造及整合（關(guan) 停並轉），節約資源，走集約化經營的道路，進而提高資源效益。在指標體(ti) 係內(nei) 的資源供應，實行優(you) 價(jia) 足量供應；在指標體(ti) 係外（未達標）的企業(ye) 資源供應，實行高價(jia) 及限製供應，確保優(you) 質資源更多地流向優(you) 秀企業(ye) 。在保障資源效益的前提下，確保優(you) 質資源更多流向民生、國家基礎設施建設及國家戰略產(chan) 業(ye) 。

　　（二）鼓勵利用低劣資源及替代資源

　　通過財稅、資源流轉收益等手段，鼓勵企業(ye) 充分利用低品位礦產(chan) ，難選冶礦產(chan) ，共伴生組分及尾礦資源。鼓勵礦產(chan) 開發企業(ye) 努力提高資源采選及綜合回收率，保護資源和環境，充分發揮礦產(chan) 資源的綜合效益。合理利用招拍掛製度，確保更多資源權益流向注重資源和環境保護、資源綜合效益高的企業(ye) 。

　　鼓勵資源高效利用技術的開發及相關(guan) 產(chan) 業(ye) 的發展，鼓勵企業(ye) 充分利用替代資源並發展相關(guan) 新興(xing) 替代資源產(chan) 業(ye) 。重點是煤炭清潔利用技術，頁岩氣、鋰的勘查評價(jia) 及開采技術，低滲油田開發技術，低品位、難選冶礦石的科技攻關(guan) 及綜合回收利用技術，新型非金屬的提純、改性技術，“三稀”元素的開發利用技術等等。

　　從(cong) 確保戰略資源供應安全的角度出發，利用關(guan) 稅及“風險保障”等手段，鼓勵相關(guan) 企業(ye) 充分利用國外份額資源。對境外份額資源及進入國家戰略儲(chu) 備的礦產(chan) 品，實行必要的優(you) 惠。

　　由於(yu) 我國國土資源供應緊張的局麵將在相當長一段時期內(nei) 存在，必須高瞻遠矚，做好統籌安排，全麵限製國土資源權屬的任意流轉及相關(guan) 的投機活動。加強國土資源宏觀調控，必須借鑒國外的勘查開發許可製度，統籌規範中國企業(ye) 獲取境外資源的行為(wei) ，限製不相關(guan) 企業(ye) 、尤其是大型國企進入國土資源領域。

　　（三）加強國土資源宏觀監測調控的基礎和技術研究

　　加強國土資源監測和宏觀調控的基礎工作和技術手段研究。充分利用GIS、遙感甚至GPS技術，加強宏觀調控的現時性及全麵性。探索建立基於(yu) 國民經濟運行狀態，固定資產(chan) 投資現狀，主要礦產(chan) 資源供需形勢等的國土資源宏觀調控模型，建立現代化的國土資源調控預警係統，全麵提升國土資源宏觀調控和監測水平。

　　提高國土資源宏觀調控水平，必須更新和規範儲(chu) 量分類分級係統，全麵強化並完善礦產(chan) 開化三率指標的采集、填報及分析匯總工作和礦產(chan) 資源勘查開發統計管理工作，加強規劃編製工作的科學性和前瞻指導性。加強與(yu) 其他綜合部門的信息溝通。

　　沒有嚴(yan) 格、規範和全麵的基礎工作，宏觀調控隻能是空話。

　　（作者單位：中國國土資源經濟研究院）