近些年，筆者在調研工作中接觸到很多關(guan) 心農(nong) 村土地問題的第一線公務人員，他們(men) 的所思所想，以為(wei) 很有現實意義(yi) 。做一個(ge) 歸納，認為(wei) 下列問題值得討論。

　　一、農(nong) 地究竟歸誰所有？

　　不止一次，有地方幹部對筆者提問，農(nong) 地究竟歸誰所有？問者不是不知道集體(ti) 所有製這個(ge) 法律用語。他們(men) 是在質問。我們(men) 不能簡單地用法律概念作回應。

　　長話短說。馬克思在這一點上有好的說法。需要區別法律上的所有權和經濟意義(yi) 上的所有權。英國的土地在法律上歸國王所有，但英國的朋友講，英國的農(nong) 民從(cong) 不記得土地是國王的。這就是說，在經濟意義(yi) 上，英國的農(nong) 地實際歸地主或農(nong) 場主所有。法律上的所有權被名義(yi) 化了。

　　按中國的農(nong) 村土地承包法，集體(ti) 所有權也接近被“名義(yi) 化”了，但在我們(men) 中國法製環境下，事情遠沒有這麽(me) 簡單。

　　如果法律上沒有形成具有特定主體(ti) 的財產(chan) 權，或法律得不到尊重，那麽(me) ，誰對土地有實際的支配權，經濟意義(yi) 上的所有權就歸誰！而這個(ge) 實際支配權在中國並沒有一個(ge) 範式。若一個(ge) 村長敢於(yu) 隨便和開發商聯合占地、拆房，這些土地不就是村長所有麽(me) ？盡管法律規定不是如此。

　　然而，實際支配權的現實存在並不總是合理。我們(men) 的麻煩就在於(yu) 名義(yi) 法權和實際支配權之間有複雜廣闊的反差，一切糊塗、糾紛均來自這個(ge) 空間。所以，我們(men) 說不清農(nong) 地究竟歸誰所有。所謂產(chan) 權不清，也就是這個(ge) 意思。

　　好的土地法製係統有兩(liang) 個(ge) 要點：第一，盡可能使名義(yi) 法權和經濟意義(yi) 上的權利統一起來；第二，實際權利要有利於(yu) 提高土地資源利用的效率和公平程度。

　　中國法權上的集體(ti) 所有製是“共同共有產(chan) 權”，而經濟研究表明，農(nong) 業(ye) 生產(chan) 適合采用“按份共有產(chan) 權”或“私有產(chan) 權”。按照這個(ge) 要求，我們(men) 要實行多元化的土地產(chan) 權製度，將農(nong) 業(ye) 生產(chan) 用地歸於(yu) 農(nong) 民或農(nong) 民按“按份共有”原則組織起來的合作社，將少量土地作為(wei) “公地”，按“共同共有”原則歸集體(ti) 或社區所有，將宅基地完全歸農(nong) 民所有。

　　當然，也可以“曲線”改革，就是做虛“共同共有”，做實農(nong) 戶承包權。十七屆三中全會(hui) 確立的土地承包長久不變的改革思路在大的方向上符合上述要求。

　　二、如何認識政府的規劃權？

　　當今世界，沒有絕對的私人土地產(chan) 權。政府的規劃權其實是基於(yu) 土地的公共屬性而發生的對土地產(chan) 權的分割。但在實踐中，這項權利常常使用不當。

　　現在，有人拿“公共利益”，拿“政府規劃”作為(wei) 拆農(nong) 民房的依據。這個(ge) 道理講不通。農(nong) 民世代居住在那裏，你（政府）突然說因為(wei) 要提高土地資源利用效率，要服務於(yu) 公共利益，要人家搬家，這怎麽(me) 能行？如果人家提出，你（政府）利用土地就有效率麽(me) ？你的效率恐怕也很低，人家要你搬家，你怎麽(me) 回應？

　　所以，在涉及占地、拆房問題上，要講大道理，大道理管小道理。資源配置效率當然要講，但要承認曆史形成的事實。農(nong) 民祖輩住在那裏，並非一開始就“無效率”。現今的低效率與(yu) 政府的公共責任沒有承擔好有關(guan) 。

　　解決(jue) 問題的辦法是和農(nong) 民商議，除非在極端情況下（如非常重大的公共利益需求），如果農(nong) 民不願意搬家，不願意出讓土地，政府就不可有任何強製。政府官員要相信，本著協商的原則，征得農(nong) 民的同意，完全可以找到一個(ge) 兼顧公私利益的解決(jue) 問題的辦法。

　　農(nong) 民同意是天大的原則。經濟學算不出來合理的補償(chang) 價(jia) 格；如果能算出來，就不要市場經濟了。

　　規劃方麵另一個(ge) 問題，是集體(ti) 建設用地與(yu) 國有建設用地的“同地同權”改革推不開。阻礙改革的一個(ge) 理由，是怕農(nong) 村建設用地的規劃管不住。這個(ge) 理由其實不充分。

　　的確，農(nong) 民那裏會(hui) 有一些占“公家”便宜的毛病，甚至還有貪圖私利、殃及鄰居的毛病，但這種毛病與(yu) 政府公共管理責任不到位有關(guan) ，也與(yu) 我們(men) 對農(nong) 村傳(chuan) 統自治機製的衝(chong) 擊有關(guan) 。往往是我們(men) 自己製定規劃、維護規劃不嚴(yan) 肅，讓規劃失去了權威性，造成了人們(men) 行使機會(hui) 主義(yi) 行為(wei) 的空間，才給別人有了利用的機會(hui) 。

　　出路當然是推動土地利用規劃的法製化。在我們(men) 目前法製環境下，能不能在規劃法製化方麵有大的突破？人們(men) 似乎沒有信心。其實是對法製本身沒有信心。這就怨不得基層幹部，更怨不得農(nong) 民。

　　三、強化農(nong) 民的土地財產(chan) 權會(hui) 不會(hui) 增產(chan) 糧食？

　　強化農(nong) 民的土地財產(chan) 權，會(hui) 不會(hui) 增產(chan) 糧食？這是一把雙刃劍。一方麵，農(nong) 民有了自主權，會(hui) 更多地做利益考量，一部分綜合肥力較差的土地會(hui) 撂荒，因此會(hui) 導致糧食減產(chan) ；另一方麵，農(nong) 民有了土地財產(chan) 權以後，可能提高土地用途轉移的價(jia) 格，有利於(yu) 保護耕地，我國優(you) 質耕地會(hui) 得到節約利用，又有利於(yu) 糧食生產(chan) 。對於(yu) 這個(ge) 問題，我們(men) 有很多似是而非的認識。

　　有一種看法，說我們(men) 的耕地不少，能產(chan) 出中國人需要的糧食。這話看起來不假，但經不住推敲。如果拋開國際市場競爭(zheng) 不說，我們(men) 的土地資源的確能產(chan) 出足夠國人消費的糧食。但糧食實際上能產(chan) 出多少，與(yu) 耕地的總的絕對數無關(guan) ，而與(yu) 糧食生產(chan) 的競爭(zheng) 力有關(guan) 。這種競爭(zheng) 力有兩(liang) 個(ge) 因素，一是國際糧食市場，另一個(ge) 是國內(nei) 勞動力市場。由國際競爭(zheng) ，若糧食價(jia) 格足夠低，農(nong) 民就可能撂荒足夠的土地，以致糧食不能自求平衡；如果非農(nong) 產(chan) 業(ye) 的工資單價(jia) 超過農(nong) 業(ye) 工資單價(jia) 足夠大，農(nong) 民也會(hui) 撂荒一定量土地，同樣使糧食不能自求平衡。

　　沒有被拋荒的土地是足夠優(you) 良的土地。我們(men) 缺的正是這種優(you) 質土地。

　　土地問題要算總賬，更要算結構賬。我們(men) 有不到10億(yi) 畝(mu) 的優(you) 質耕地，不僅(jin) 要用來種糧食，還要種菜、種水果、搞養(yang) 殖。城市化占地主要是優(you) 質耕地。從(cong) 這個(ge) 意義(yi) 上說，我們(men) 的土地不是多，而是少。隨著城市化的推進，糧食生產(chan) 的比較優(you) 勢會(hui) 發生結構性下降，一部分山區耕地會(hui) 逐步退出耕作，因而存在很大的糧食減產(chan) 因素。據我的一些調查了解，山區的農(nong) 業(ye) 勞動生產(chan) 率目前是平原地區的一半，以後還會(hui) 降低。我們(men) 將越來越依賴平原地區的糧食生產(chan) 能力。所以，保護平原地區優(you) 質耕地非常重要。

　　同時，中國不缺建設用地，沒有必要濫占耕地。據其他研究者提供的資料，我國在上世紀60—80年代，GDP每增加1個(ge) 百分點，對土地的占用量是日本的8倍左右，土地低效益使用問題非常突出。我國城市的人口密度也很低，全國平均每平方公裏的人口數量不到3000人。上海市的核心區在1949年人口密度是每平方公裏6萬(wan) 人。一些省份幾乎每個(ge) 縣都有省級開發區。北京市就有幾十個(ge) 高爾夫球場。就連天津、上海和廣東(dong) 這樣的地方，也不能說缺少建設用地，問題隻是已有的建設用地沒有得到有效利用。全國農(nong) 村的非農(nong) 占地問題也很突出，通過土地整理和村莊適當合並，節約1億(yi) 畝(mu) 地不成問題。這個(ge) 數量足夠我們(men) 今後幾十年搞建設使用。有這麽(me) 多的土地沒有得到很好利用，我們(men) 為(wei) 什麽(me) 還要濫占耕地呢？

　　強化農(nong) 民的土地財產(chan) 權，提高農(nong) 民在土地市場上的對話能力，有助於(yu) 節約優(you) 質耕地。

　　四、80%的農(nong) 民果真反對土地承包長久不變？

　　在我國農(nong) 業(ye) 主產(chan) 區，很多農(nong) 口幹部不讚成國家在農(nong) 村實行的“增人不增地、減人不減地”政策，當然也反對農(nong) 村土地承包長久不變政策。筆者做過問卷調查，某地約80%的農(nong) 戶主人也不讚成這個(ge) 政策。實際上，這是一種假象。

　　農(nong) 民的這種態度是土地集體(ti) 所有製之下產(chan) 生的完全可以理解的一種心態。土地屬於(yu) “公有”，而現行政策的執行經過一個(ge) 時期就會(hui) 發生承包地分配不公的問題，這便和農(nong) 民對“公有製”的理解發生了衝(chong) 突。按通常理解，公有製不就是人人有份麽(me) ？所以，農(nong) 民認為(wei) 隻有增人增地、減人減地，才能維持公有製的意義(yi) 。農(nong) 民的這種態度，不等於(yu) 他認為(wei) 增人增地、減人減地是有效率的做法。如果假設條件變化（主要是政策發生更深入的變化），農(nong) 民的態度也會(hui) 變化，而不一定堅持增人增地、減人減地。同樣，這也說明在政策的製定方麵也不是完全沒有問題，因為(wei) “增人不增地、減人不減地”的政策與(yu) 農(nong) 民對公有製的理解發生了衝(chong) 突，意味著政策的配套方麵出了問題，或者說，這裏政策的設計難以保證政策目標的實現。

　　做進一步的調查會(hui) 發現，那些專(zhuan) 業(ye) 的、願意長期務農(nong) 的農(nong) 民非常讚成中央確定的“長久不變”政策。他們(men) 認為(wei) ，隻有產(chan) 權穩固，他們(men) 才會(hui) 在土地上投資；也隻有產(chan) 權穩固，土地流轉才能有序進行。所以，不要因為(wei) 一個(ge) 假象，就不敢落實中共十七屆三中全會(hui) 關(guan) 於(yu) 土地改革的精神。

　　五、耕地已經“非農(nong) 化”、實行了“股田製”的地方如何改革？

　　在我們(men) 國家，很多“村莊”已經和農(nong) 業(ye) 無關(guan) 。在發達地區，很多村莊事實上沒有搞土地承包製或搞了又退了回去。國家的農(nong) 村土地承包法在這些地方失去了效力。

　　這些地方也搞了改革，改革的辦法叫“股田製”；還有的地方搞了股權的“固化、量化”。這些地方要不要進一步改革？

　　對於(yu) 那些還在搞農(nong) 業(ye) 的地方，特別是搞糧食、蔬菜生產(chan) 的地方，我看不要搞“股田製”；搞了的，乖乖地退回去。農(nong) 戶自己承包土地並不影響土地流轉，集體(ti) 不必越俎代庖。如果在規模經營上搞“拔苗助長”，必定自找麻煩。

　　那些脫離農(nong) 業(ye) 的“集體(ti) 經濟”，在農(nong) 戶股份“量化、固化”的基礎上還應再深入地改革。從(cong) 調查看，股份社與(yu) 村委會(hui) 之間、社員之間、社員與(yu) 理事會(hui) 之間以及“生產(chan) 隊”社員與(yu) “大隊”社員之間，都容易發生利益摩擦，形成社會(hui) 不穩定因素。

　　要把一個(ge) 成員不易退出“共同共有”的產(chan) 權結構改造為(wei) 真正的“按份共有”產(chan) 權結構，甚至有可能使“股份實物化”，由此有利於(yu) 農(nong) 民建立產(chan) 權明晰的合作經濟。這項改革的成功，不僅(jin) 有理論意義(yi) ，也具有極為(wei) 重要的實際意義(yi) 。全國有大量類似的產(chan) 權結構可通過這個(ge) 辦法解決(jue) 產(chan) 權不明晰問題。

　　具體(ti) 辦法是：按照市場化的原則改造現有股份社（各地還有其他名稱），使股份具有可交易性，股份社具有開放性。建立股份交易中心，由政府成立股份交易監管機構，製定交易規則。股份社的資產(chan) 由交易中心代管。各個(ge) 股份社仍然擁有農(nong) 地使用和未來農(nong) 地轉用的權利。股份在少數人手裏集中到一定程度以後，可以由股份持有人自願決(jue) 定是否退出交易平台，轉變為(wei) 普通的企業(ye) 。