當前，土地財政問題引起了人們(men) 的高度關(guan) 注，主要原因在於(yu) 其導致了高房價(jia) ，嚴(yan) 重妨礙了中低收入階層居住權的實現，影響到了社會(hui) 的穩定。

　　對於(yu) 如何看待土地財政出現了爭(zheng) 議。眾(zhong) 多學者主張終結土地財政，一些實務工作者則提出了反對意見，認為(wei) 土地財政對國家經濟的發展是有好處的，不能廢除，隻是需要完善一些具體(ti) 的製度。

　　事實上，土地財政不隻是導致了高房價(jia) ，還有更為(wei) 嚴(yan) 重的危害，應引起高度重視。

　　阻礙了經濟發展方式的轉變。黨(dang) 的十七大報告對我國未來經濟發展方式的轉變有一個(ge) 明確界定：經濟增長主要由投資和出口拉動，轉變為(wei) 依靠消費、投資和出口協調拉動；主要由第二產(chan) 業(ye) 帶動，轉變為(wei) 依靠三個(ge) 產(chan) 業(ye) 協同帶動；主要依靠增加物質資源消耗，轉變為(wei) 主要依靠科技進步、勞動者素質提高和管理創新。可土地財政隻會(hui) 阻礙這種轉變。土地財政的低價(jia) 征地政策導致補償(chang) 不足，被征地農(nong) 民沒有分享到經濟發展所帶來的土地增值收益，許多被征地農(nong) 民的收入下降，消費需求減少，不僅(jin) 會(hui) 阻礙國內(nei) 消費需求的增長，也會(hui) 妨礙農(nong) 業(ye) 的發展。高價(jia) 出讓國有土地使用權獲得的土地出讓金收入為(wei) 地方政府大搞形象工程和政績工程提供了財政支持，不恰當地擴大了政府投資，阻礙了政府投資率的下降。當通過低價(jia) 征地高價(jia) 賣地就可以獲得發展本地經濟所需要的財政資金時，為(wei) 了自己的政績，地方政府傾(qing) 向於(yu) 盡可能多地征地，這是一些地方政府違法設立開發區和違法征地的動力所在，也是中央政府多次整治地方政府的違法行為(wei) 。因此，土地財政不利於(yu) 我國耕地資源的保護。

　　擴大了貧富差距。我國當前的貧富差距過大已是一個(ge) 不爭(zheng) 的事實，土地財政是導致貧富差距擴大的原因之一。首先，土地財政導致被征地農(nong) 民沒有獲得應有的補償(chang) 。地方政府為(wei) 了獲得盡可能多的財政收入，就需要盡可能地壓低支付給被征地集體(ti) 和農(nong) 民的補償(chang) 款項，以減少征地成本。例如，國家審計署《關(guan) 於(yu) 2005年度中央預算執行的審查工作報告》披露：“在審計的21個(ge) 建設項目中，當地政府及征地拆遷部門截留挪用、拖欠和扣減應支付給農(nong) 民的征地補償(chang) 費16.39億(yi) 元，約占應支付金額的1/3，大部分被用於(yu) 彌補行政經費、發放獎金或搞其他項目建設。”其次，土地財政為(wei) 房地產(chan) 開發商牟取暴利奠定了製度基礎。為(wei) 了能夠獲得土地出讓收入，國家規定，商品房隻能修建在國有土地上，這就導致地方政府壟斷了商品房用地的一級市場，為(wei) 地方政府高價(jia) 出讓商品房用地奠定了製度基礎。現在商品房隻能由房地產(chan) 開發商在城市國有土地上修建，房地產(chan) 開發商壟斷了商品房的供給，憑借其壟斷地位，就可以獲取暴利，因此也催生了大量的千萬(wan) 富翁、億(yi) 萬(wan) 富翁。2009年《福布斯》中國財富排行榜的統計表明，前400名富豪中，房地產(chan) 商占154名。再其次，土地財政為(wei) 官員和房地產(chan) 開發商牟取非法收入提供了條件。如果地方政府不能通過低價(jia) 征地和高價(jia) 賣地來獲取財政收入，而必須按照被征收土地的市場價(jia) 格給予被征地集體(ti) 和農(nong) 民補償(chang) 時，掌握征地審批權和其他管理權力的官員和房地產(chan) 開發商就沒有了尋租的空間，就無法牟取非法收入。而在土地財政模式下，地方政府支付給被征地集體(ti) 和農(nong) 民的補償(chang) 款項與(yu) 土地出讓的市場價(jia) 格之間存在著差額，這個(ge) 差額就可以成為(wei) 租金，相關(guan) 者可以通過合謀獲得這部分租金，竊取本來應當屬於(yu) 財政收入的金額。例如，遼寧省撫順市國土規劃局原局長江潤黎、國土資源局順城分局原局長羅亞(ya) 平等人被查處之前，撫順市幾年的土地出讓金總共才收取了8000萬(wan) 元，而2007年查辦案件之後，撫順市當年的土地出讓金就達到了16億(yi) 元，2008年更實現了30億(yi) 元。

　　誘發眾(zhong) 多的社會(hui) 糾紛。土地征收之所以會(hui) 引發眾(zhong) 多的糾紛，少數是程序上的原因和被征地集體(ti) 或者農(nong) 民索要過高的安置補償(chang) 款項造成的，大多數都是地方政府為(wei) 了盡可能多地追逐土地出讓收益而引起的。一是降低補償(chang) 標準。降低補償(chang) 標準就可以減少支出，從(cong) 而可以獲得更多的征地收益。許多征地糾紛都與(yu) 征地補償(chang) 標準被非法降低有關(guan) 。二是直接非法征地。由於(yu) 建設用地有指標限製，地方政府為(wei) 了盡可能多和快地征收土地，在不能通過合法途徑征地的情況下，就采取少批多征、先征後報批、邊征邊報批的方式征地，甚至什麽(me) 征地手續都不辦理而直接征地。這些非法的征地行為(wei) 往往會(hui) 引起糾紛。三是弄虛作假騙取征地批文。為(wei) 了獲得上級政府的征地批文，在本來不符合征地條件的情形下，為(wei) 了能夠順利地獲得征地批文，有些地方政府就弄虛作假，以假材料騙取征地批文，而當事情敗露後，就會(hui) 引發糾紛。四是截留征地補償(chang) 款。許多地方政府為(wei) 了盡可能多地從(cong) 土地征收中獲得收益，連支付給被征地集體(ti) 和農(nong) 民的補償(chang) 款也不放過，利用轉手支付補償(chang) 款項的機會(hui) ，截留征地補償(chang) 款，其後果必然導致征地補償(chang) 標準降低，從(cong) 而嚴(yan) 重損害被征地集體(ti) 和農(nong) 民的利益，截留事實一旦敗露，也會(hui) 引發糾紛。五是不妥善地安置被征地農(nong) 民。被征地農(nong) 民在土地被征收後，如果能夠從(cong) 事其他行業(ye) ，獲得穩定的收入，就不會(hui) 與(yu) 地方政府發生糾紛。可是，如果被征地農(nong) 民不能得到妥善安置，他們(men) 為(wei) 了生存就有可能和地方政府發生糾紛。有些地方政府，為(wei) 了能夠盡快地讓被征地集體(ti) 和農(nong) 民同意征地，在征收土地之前，不是想辦法妥善安置被征地農(nong) 民，而是給被征地農(nong) 民開出一些空頭支票，在土地被征收後，被征地農(nong) 民的安置無法落實，從(cong) 而引發糾紛。

　　2010年，中國人均國內(nei) 生產(chan) 總值突破4000美元，正在由中低收入國家向中高收入國家邁進。要想完成這個(ge) 轉變，避免墜入“中等收入國家陷阱”，非常有必要終結土地財政，以減少經濟發展方式轉變的阻力，縮小貧富差距，化解社會(hui) 糾紛。

　　（作者係西南政法大學在站博士後、湖北大學政法與(yu) 公共管理學院副教授）