我國現行的征地製度形成於(yu) 建國初期的計劃經濟體(ti) 製，采取按照被征收土地的年產(chan) 值水平進行補償(chang) 和安置，這是基於(yu) 當時的社會(hui) 經濟背景和製度體(ti) 係提出的，與(yu) 當時的計劃經濟體(ti) 製是相適應的。而改革開放至今，我國已逐步建立了市場經濟體(ti) 係，再沿用計劃經濟體(ti) 製下的征地補償(chang) 思路必然引起一係列問題，因此必須進行改革。

　　一、征地補償(chang) 製度改革的曆程

　　我國現行征地製度的形成可追朔到建國初期。歸納起來，當時大致有三種不同性質的土地征用或征收。第一種是建國初期的“征收土地”，體(ti) 現在1950年的《土地改革法》中，包括沒收和征收兩(liang) 種形式，對地主的土地采取沒收的方式，對“祠堂、廟宇、寺院、教堂、學校和團體(ti) 在農(nong) 村的土地及其他公地”則采取強製征收的方式，不管是沒收還是征收都是為(wei) 了滿足當時土地製度調整的要求，具有絕對的強製性。第二種是公有製改革前的“收回、收買(mai) 或征購土地”，體(ti) 現在1950年的《城市郊區土地改革條例》中，其第9條規定，“城市郊區所有沒收或征收得來的農(nong) 業(ye) 土地，一律歸國家所有，由市人民政府管理”，並分配給當地農(nong) 民耕種使用，同時規定“國家為(wei) 市政建設及其他需要收回由農(nong) 民耕種的國有土地時，應給耕種該項土地的農(nong) 民以適當的安置”（第13條），由此可見這是對國有土地使用權收回的概念，無償(chang) 提供使用，但國家收回時給予適當的安置和補償(chang) 。第三種是公有製改造完成以後的“征用集體(ti) 土地”的概念，在1961年發布實施的《農(nong) 村人民公社工作條例》（俗稱“六十條”）中，建立了“以生產(chan) 大隊的集體(ti) 所有製為(wei) 基礎的三級集體(ti) 所有製”，並規定“全大隊範圍內(nei) 的土地，都歸生產(chan) 大隊所有，規定給生產(chan) 隊使用”，基本建立了農(nong) 村土地集體(ti) 所有製，因此在1982年的《國家建設征用土地條例》中規定，“國家進行經濟、文化、國防建設以及興(xing) 辦社會(hui) 公共事業(ye) ，需要征用集體(ti) 所有的土地時，必須按照本條例辦理”，而且“征用的土地，所有權屬於(yu) 國家，用地單位隻有使用權”，這是第一次比較完整地提出征用集體(ti) 土地的概念，而且在1986年和1998年的《土地管理法》中均沿用了這一概念，並進一步明確為(wei) “國家為(wei) 公共利益的需要，可以依法對集體(ti) 所有的土地實行征用”，2004年8月修改為(wei) “國家為(wei) 了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用並給予補償(chang) ”，提出了征收、征用兩(liang) 種形式。在曆次的改革過程中，征地補償(chang) 思路基本未變，其基本的補償(chang) 思路是按照被征土地前3年平均年產(chan) 值，再按照人均耕地的差異確定補償(chang) 倍數，因此通常稱為(wei) “產(chan) 值倍數法”補償(chang) 。

　　從(cong) 這一製度變遷過程可以發現，我國的征地製度是在公有製體(ti) 係下的計劃經濟體(ti) 製中形成的，土地首先是由國家采取無償(chang) 分配的方式提供給農(nong) 民耕種，並由此體(ti) 現社會(hui) 主義(yi) 公有製的優(you) 越性，實現“耕者有其田”，國家建設需要使用再進行收回、收購或征用、征收，屬於(yu) 典型的配給和調配式的生產(chan) 資料分配方式。在這種背景下所形成的征地補償(chang) 製度體(ti) 現兩(liang) 個(ge) 基本特征：一是對人不對地的補償(chang) 原則。由於(yu) 土地本來就是國家通過法律規定無償(chang) 分配給農(nong) 民使用的，以滿足農(nong) 民生產(chan) 生活及發展經濟的要求，當國家不需要使用時，由農(nong) 民耕種使用，並獲得收益；當國家建設需要使用土地時，則可以進行征收，並按照不低於(yu) 農(nong) 民原生活水平為(wei) 原則進行補償(chang) ，因此補償(chang) 過程中更多考慮的是由於(yu) 征地所引起的剩餘(yu) 農(nong) 業(ye) 人口的安置和補償(chang) ，而不是根據被征收土地的區位和質量條件進行等價(jia) 交換。二是征地的經濟關(guan) 係僅(jin) 體(ti) 現補償(chang) 關(guan) 係。對所征土地的補償(chang) 僅(jin) 依據原農(nong) 業(ye) 利用方式下的年產(chan) 值進行補償(chang) ，不考慮土地的潛在利用價(jia) 值或市場價(jia) 值，因此是一種純粹的補償(chang) 關(guan) 係，而非等價(jia) 交易關(guan) 係。

　　這種計劃經濟體(ti) 製下形成的征地補償(chang) 思路，在當時是合理和適用的，也廣泛地被農(nong) 民和社會(hui) 各界所接受，因為(wei) 當時的所有生產(chan) 資料都是采取類似的分配方式。但是，在市場經濟條件下，生產(chan) 資料的分配和使用需要遵循市場原則，因此這種配給式的征地補償(chang) 方式就表現出許多弊端。首先，除土地以外的其它生產(chan) 要素均采取市場機製進行配置，並充分按市場價(jia) 格進行交換，甚至包括城市土地也按照市場價(jia) 格進行出讓，而唯獨農(nong) 村集體(ti) 土地還實行這種計劃經濟條件下的配給製征收和補償(chang) 思路，這對農(nong) 民及村集體(ti) 是非常不公平的。其次，在市場經濟條件下，農(nong) 民和農(nong) 村集體(ti) 也由當初的主要以滿足溫飽為(wei) 主要目的轉變為(wei) 要發展經濟、不斷改善農(nong) 村生活條件，這需要以其占有和使用的土地為(wei) 基礎。第三，農(nong) 民在參與(yu) 社會(hui) 生產(chan) 過程中，都是按照市場價(jia) 格購買(mai) 生產(chan) 資料，而其所使用的土地則可以被人低價(jia) 征收，這使農(nong) 民產(chan) 生一種被強製和剝削的心理，征地過程中農(nong) 民與(yu) 政府的矛盾也就由此產(chan) 生。

　　二、征地補償(chang) 製度改革的基本思路

　　由於(yu) 長期沿襲下來的“產(chan) 值倍數法”在征地補償(chang) 過程中存在著諸多矛盾，改革和探索新的征地補償(chang) 方式、合理確定補償(chang) 標準得到理論界和實踐工作者廣泛關(guan) 注，尤其一些地方在完善征地補償(chang) 辦法方麵進行了大膽實踐，如黑龍江省從(cong) 2000年起在全省實行了各市、縣主要地類的征地統一年產(chan) 值標準的做法；浙江省杭州市、江蘇省南京市和蘇州市也從(cong) 2000年起不再以產(chan) 值倍數來測算補償(chang) 費用，而是綜合考慮土地用途、土地區位條件、當地經濟發展水平和土地供求關(guan) 係等因素，結合當地城鎮居民社會(hui) 保障水平確定征地區片價(jia) 作為(wei) 征地補償(chang) 標準等。

　　在一係列理論研究和實踐探索基礎上，2004年10月國務院發布的《關(guan) 於(yu) 深化改革嚴(yan) 格土地管理的決(jue) 定》（國發〔2004〕28號）明確提出，“省、自治區、直轄市人民政府要製訂並公布各市縣征地的統一年產(chan) 值標準或區片綜合地價(jia) ，征地補償(chang) 做到同地同價(jia) ，國家重點建設項目必須將征地費用足額列入概算。”從(cong) 這一文件的基本精神來看，重點在於(yu) “征地補償(chang) 做到同地同價(jia) ”，即相同條件的被征集體(ti) 土地應具有相同的征地補償(chang) 標準，主要是為(wei) 了解決(jue) 實踐中不同項目征地補償(chang) 標準差異過大導致的不公平問題。例如，在實施征地補償(chang) 製度改革以前，建設項目征占同一農(nong) 民集體(ti) 的土地，高速公路等基礎設施項目給付的征地補償(chang) 費比工業(ye) 、房地產(chan) 開發等經營性項目的征地補償(chang) 費，少則低4~10倍，多則低20倍以上，這就導致在同一區域、條件相當的集體(ti) 土地，由於(yu) 不同類型的項目征地補償(chang) 標準差異過大，引起極大的不公平，也是產(chan) 生失地農(nong) 民與(yu) 用地單位、地方政府之間矛盾的焦點。於(yu) 是，在2005年國土資源部發布了《關(guan) 於(yu) 開展征地統一年產(chan) 值標準和征地區片綜合地價(jia) 工作的通知》（國土資發〔2005〕144號），正式要求各地要製訂並發布征地統一年產(chan) 值標準或者區片綜合地價(jia) ，改變了過去按照“該耕地前3年平均年產(chan) 值”補償(chang) 的思路。正是由於(yu) 這一改革體(ti) 現了完善征地補償(chang) 機製、實現同地同價(jia) 的基本要求，對提高征地補償(chang) 標準、維護農(nong) 民權益起到重要作用，2010年6月26日國土資源部發布《關(guan) 於(yu) 進一步做好征地管理工作的通知》，明確要求應“全麵實行征地統一年產(chan) 值標準和區片綜合地價(jia) ”。

　　這一改革的基本特點主要體(ti) 現在：一是考慮多種因素對征地補償(chang) 的影響，按區域或區片綜合確定補償(chang) 標準，改變了過去按照“該耕地”產(chan) 值確定補償(chang) 的隨意性。二是實施了“同地同價(jia) ”，即在同一區域或區片內(nei) 的征地補償(chang) 標準相同，改變了過去同一區域內(nei) 由於(yu) 征地項目不同而補償(chang) 標準差異懸殊的不公平性。三是采取前置性標準，即在征地沒有發生時候，通過科學測算、統一平衡、公開聽證，並正式發布，一旦實施征地即按照該標準補償(chang) ，這樣有利於(yu) 防止實際征地時再確定補償(chang) 的隨意性。四是強調銜接平衡，包括與(yu) 過去的征地補償(chang) 標準相銜接，平穩過渡；同一地區的統一年產(chan) 值標準與(yu) 區片綜合地價(jia) 兩(liang) 種標準之間的銜接平衡；相鄰市（縣）之間、地（市）之間、省際之間補償(chang) 標準的平衡等，保證了征地補償(chang) 的區域之間可比性、公平性。

　　三、新的矛盾是如何合理解決(jue) 征地補償(chang) 與(yu) 被征地農(nong) 民社會(hui) 保障之間的關(guan) 係

　　目前在全國範圍內(nei) 基本實行了按照“同地同價(jia) ”原則的征地統一年產(chan) 值標準或征地區片綜合地價(jia) ，應該說這一改革既保障了被征地農(nong) 民的利益，也保障了各種建設的用地需求，通過征地補償(chang) 標準公開化、前置化、公平化，化解了征地補償(chang) 過程中的許多直接經濟矛盾。但是，近年來在實踐中也出現了一些新的問題，需要進一步改革和完善，其中最突出的是如何合理解決(jue) 征地補償(chang) 與(yu) 被征地農(nong) 民社會(hui) 保障之間的關(guan) 係問題。

　　早在1993年浙江開始了征地中變一次補償(chang) 為(wei) 終生保障的探索，也就是“土地換社保”的起端。浙江是全國人均耕地最少的省份之一，人均耕地不到0.5畝(mu) ，但同時浙江也是東(dong) 部沿海社會(hui) 經濟發展水平較高的省份，經濟發展帶動了征地方式的改革和探索。雖然國家沒有統一的政策，但是上海、浙江、江蘇等省份都通過地方規定形式建立了“土地換社保”的做法。

　　“土地換社保”作為(wei) 關(guan) 於(yu) 農(nong) 村土地流轉、農(nong) 村土地征收和農(nong) 村社保體(ti) 係建設相結合的製度創新，其初衷是為(wei) 了解決(jue) 被征地農(nong) 民的社會(hui) 保障問題，即“保證被征地農(nong) 民生活水平不降低、長遠生計有保障”。但是隨著社會(hui) 經濟的發展，尤其城鄉(xiang) 統籌發展的提出，這一製度受到了越來越多的質疑。征地補償(chang) ，實質上應該是作為(wei) 農(nong) 村集體(ti) 及農(nong) 民財產(chan) 的集體(ti) 所有土地被征收時，其土地財產(chan) 權利的貨幣體(ti) 現，而社會(hui) 保障是公民應該獲得的社會(hui) 福利。“土地換社保”的實質是讓農(nong) 民用自己的錢購買(mai) 社保，而城市居民卻實施福利社保，如最低生活保障製度是由政府為(wei) 其提供生活保障，這種城鄉(xiang) 差別與(yu) 城鄉(xiang) 統籌發展格格不入。加之被征地農(nong) 民對購買(mai) 社會(hui) 保障沒有任何積極性，農(nong) 民一旦拿到征地補償(chang) ，根本不願意購買(mai) 社保，導致實際征地過程中的社保方案難以落實。

　　根據我們(men) 在天津市的調查，利用征地補償(chang) 費支付被征地農(nong) 民的社會(hui) 保障費在實施過程中主要存在以下問題：一是征地補償(chang) 標準與(yu) 社保標準在調整時限上存在差異。即被征地農(nong) 民社會(hui) 保障費（主要是養(yang) 老保險費），按照規定是以被征土地所在省（市）上一年全省（市）職工平均工資為(wei) 基數，再根據參保人的年齡等影響因素確定繳費百分比，由此核算出征地當年被征地農(nong) 民的人均社保費繳納標準；而征地補償(chang) 標準按照國家規定是每2~3年調整一次，二者在調整時限上存在差異，實踐中難以操作。二是征地補償(chang) 支付給農(nong) 民後難以保證社會(hui) 保障費的足額支付。從(cong) 實踐中來看，征地補償(chang) 費如果交了社保，農(nong) 民和集體(ti) 就基本拿不到錢；如果補償(chang) 給了農(nong) 民，農(nong) 民又不願意支付社保費用。這一方麵是由於(yu) 部分地區現行征地補償(chang) 確實偏低；另一方麵，更關(guan) 鍵的是由於(yu) 征地補償(chang) 一旦給到農(nong) 民手中，不管是多是少，他們(men) 都不願意拿出來購買(mai) 社保。因此，在實踐中，為(wei) 了能夠順利地實施征地，征地補償(chang) 必須足額給付農(nong) 民，而社保費用實際難以落實。

　　“以土地換社保”反映了我國長期以來依賴於(yu) 城鄉(xiang) 戶籍製度的社會(hui) 保障製度呈現出明顯的“二元結構”特征。農(nong) 村社會(hui) 保障體(ti) 製殘缺不全，相當一部分社會(hui) 保障內(nei) 容將農(nong) 村人口排除在外。一方麵城市戶籍人口可享有養(yang) 老、醫療、生育、失業(ye) 等一係列社會(hui) 保險；另一方麵農(nong) 村人口則實行以家庭互助為(wei) 主、國家救濟為(wei) 輔的社會(hui) 保障製度，實際上並沒有建立起整體(ti) 完善的社會(hui) 保障體(ti) 係。伴隨著農(nong) 村實行家庭聯產(chan) 承包責任製，更是把土地作為(wei) 保障農(nong) 民基本生活的手段。但實際上，土地隻是為(wei) 農(nong) 民提供了一定的社會(hui) 保障條件，隻有通過投入必要的人力物力生產(chan) 才可以產(chan) 生真正的保障效益。因此，從(cong) 城鄉(xiang) 統籌發展的角度，應該通過構建城鄉(xiang) 一體(ti) 化的社會(hui) 保障製度，以解決(jue) 農(nong) 民，乃至失地農(nong) 民的社會(hui) 保障問題，而將征地補償(chang) 費作為(wei) 集體(ti) 和農(nong) 民失去土地的“財產(chan) ”性補償(chang) 還給農(nong) 民和集體(ti) ，這樣既可解決(jue) 征地補償(chang) 費全額支付問題，減少征地矛盾；又可解決(jue) 農(nong) 民與(yu) 城市居民在社會(hui) 保障製度上的不公平待遇問題，實現城鄉(xiang) 公民的平等。

　　（作者係中國農(nong) 業(ye) 大學教授）