謝謝萬(wan) 達院長。尊敬的李羅力理事長、思平市長、鴻義(yi) 市長，尊敬的到會(hui) 各位專(zhuan) 家、嘉賓、朋友們(men) ，大家好!今天很榮幸來和大家交流。主題剛才主持人已經介紹了，我將研究者的定位談談怎麽(me) 認識走向“現代化國家治理”的財稅配套改革。我匯報一個(ge) 多小時，後麵還有思平和各位專(zhuan) 家點評。鴻義(yi) 市長過去主管過財政，見到麵他就提了一些尖銳的問題，我試圖在匯報中也回答一下。結束之前非常願意聽到大家的批評指正，並提出各自最關(guan) 心的問題，我們(men) 可以通過討論互動的形式，作觀點的交流，爭(zheng) 取更好地深化認識。

　　首先說說怎麽(me) 認識財政。今天到會(hui) 場外麵，有中央廣播電台的記者采訪我，說先講講財政和老百姓的關(guan) 係。“以政控財，以財行政”的財政分配體(ti) 係是以政府體(ti) 係為(wei) 主體(ti) 處理公共資源配置的問題，涉及的是公共事務和政府必須承擔的公共服務職責。大到國家安全、國土開發，小到老百姓過日子其實都不可缺少的各種公共設施、生活條件，比如說我們(men) 住在城鎮、社區裏出外活動的時候，路麵必須是硬化的，晚上必須是有路燈照明的，方位識別係統的門牌號碼必須具備——平時大家不一定在意，但這些東(dong) 西是生活中不可缺少的。至於(yu) 千家萬(wan) 戶子女的教育必須有義(yi) 務教育製度的保障;大家關(guan) 心的醫療方麵必須有基本醫療保障(大病統籌這是為(wei) 人們(men) 非常看重的保障事項);住房的“住有所居”，特別是低中端的人怎麽(me) 住有所居?必須有保障房(具體(ti) 形式經過探索，現在強調的是政府牽頭以公租房和共有產(chan) 權房提供托底的供給);還有養(yang) 老越來越被人們(men) 所關(guan) 注，中國老齡化中，現在這是一個(ge) 非常突出的保障事項，必須有基本養(yang) 老保障體(ti) 係，以財政作為(wei) 後盾給予支持。這些都是財政必須起到的作用，都屬於(yu) 公共資源的配置、公共服務的提供，又必然影響、輻射、拉動整個(ge) 社會(hui) 資源的配置。公共資源配置的優(you) 化，與(yu) 整個(ge) 社會(hui) 資源配置的優(you) 化和績效提高，必然有千絲(si) 萬(wan) 縷的聯係，必然要作為(wei) 一個(ge) 係統工程來優(you) 化把握。

　　中央在大政方針上，十八大以後，從(cong) 三中全會(hui) 到六中全會(hui) ，即十九大之前，已有一係列值得我們(men) 看重和與(yu) 今天討論主題相關(guan) 的基本概念提煉和表述。十八屆三中全會(hui) 好評如潮的“六十條”——頂層規劃式的全麵改革指導文件，裏麵最核心、最濃縮的理念，就是要實現“國家治理體(ti) 係和治理能力的現代化”，我們(men) 可以簡稱為(wei) “現代國家治理”，這是一個(ge) 有別於(yu) 過去講管理調控的“管理”、雖然一字之差但是內(nei) 涵有極大不同的創新概念。治理更多是強調多元主體(ti) 充分互動，把管理和自管理、組織和自組織、調控和自調控合在一起最大限度地釋放活力、解放生產(chan) 力。在升級的概念上強調的治理狀態，實際生活中緊扣中國在工業(ye) 革命以後嚴(yan) 重落伍而要尋求實現偉(wei) 大民族複興(xing) 的現代化的主線上，我們(men) 怎麽(me) 樣按照意願推進現代化的過程。沒有國家治理的現代化，我們(men) 所說的偉(wei) 大民族複興(xing) 的願景就是水中月、鏡中花，一定要落實到這個(ge) 核心理念上。

　　“現代國家治理”的核心理念，往下對接的是三中全會(hui) “六十條”裏多次出現的“現代市場體(ti) 係”，是小平南巡確定市場經濟目標模式以後，十八屆三中全會(hui) 進一步把它與(yu) 中國的現代化訴求緊緊結合在一起的重要概念。強調現代市場體(ti) 係概念所伴隨著的重要突破，是終於(yu) 說清楚了“市場決(jue) 定論”。當年小平南巡以極大的魄力，解決(jue) 了讓最高決(jue) 策層次確立社會(hui) 主義(yi) 市場經濟目標模式的問題，但由於(yu) 種種主客觀條件的限製，那時的文件也還隻說到市場在資源配置中發揮“基礎性作用”。到六十條，非常明確地說是決(jue) 定性作用。這個(ge) 意義(yi) 是非常深遠的，現實生活中我們(men) 所說的政府怎麽(me) 樣更好發揮作用，怎麽(me) 正確處理市場和政府的關(guan) 係，都離不開這個(ge) 大前提。我們(men) 在供給側(ce) 研究中所提出的新供給經濟學框架，十分推崇“守正出奇”的理念：守正首先是守市場決(jue) 定論，這是人類發展中文明提升到市場經濟階段，我們(men) 必須遵循的基本規律。市場決(jue) 定，也就意味著在整個(ge) 資源配置中，政府充其量隻是一個(ge) 配角，政府不可能決(jue) 定性地處理通盤資源配置，要讓市場充分發揮作用，這是要放在前麵的。後麵我還會(hui) 說出奇，還必須處理好怎麽(me) 樣使政府更好發揮作用的挑戰性任務。

　　關(guan) 於(yu) 守正，六十條具有重大現實意義(yi) 地給出了在市場主體(ti) 的微觀層麵，必須緊緊抓住產(chan) 權製度，把基本經濟製度重要實現形式，表述為(wei) 混合所有製。這個(ge) 指導方針現在還在推動我們(men) 的企業(ye) 改革，推動我們(men) 在實質精神上把握好大方向大思路，不要陷入“國進民退，還是國退民進”這樣貼標簽式理解企業(ye) 改革問題的誤區。共融、共贏的大道，就是混合所有製，國有企業(ye) 、民營企業(ye) 越來越多地可在現代企業(ye) 製度標準形式——股份製框架下“混起來”，這是共贏的前提。

　　對現代市場體(ti) 係這麽(me) 重要的內(nei) 容，我在首先強調“守正”的理解之後，後麵跟著的是中央強調了財政改革的定位——財政改革必須解決(jue) 好要打造“國家治理的基礎和重要支柱”，即構建“現代財政製度”的問題。全局意義(yi) 上，這種製度建設優(you) 化，現實生活中是改革開放新時期從(cong) 一開始直到現在，始終高度關(guan) 注政府體(ti) 係履行職能、發揮作用必須有我前麵說的“以政控財，以財行政”體(ti) 係的改革，這個(ge) 改革是服務於(yu) 全局現代化戰略的。把“財政是國家治理的基礎和重要支柱”表述到這樣的位置，在這麽(me) 高等級的文件中是第一次，但其在學理上是非常嚴(yan) 謹的：財政處理的公共資源配置，必然和總體(ti) 的資源配置緊密相關(guan) ，它的公共資源配置的優(you) 化，對接的是政府更好發揮作用，對於(yu) 全麵改革發揮支撐作用，對於(yu) 整個(ge) 資源配置優(you) 化，要起到不可或缺的匹配作用。

　　現代財政製度就是我們(men) 今天所討論的主題。怎麽(me) 樣深化財稅改革達到中央指導方針的意圖，“守正”之後的“出奇”，是相當複雜的，決(jue) 不是我們(men) 簡單看國際經驗，看我們(men) 過去有些什麽(me) 自己初步的經驗積累，然後中國就可以按照原來的認識一路現代化了。我們(men) 還必須在深化改革的過程麵對一些非常複雜的、非常棘手的問題。政府和市場的關(guan) 係，比如說我們(men) 過去認識到是理清二者的邊界，各盡其責，既不越位又不缺位，大家都接受了，那麽(me) 這是政府和市場劃清邊界、“井水不犯河水”的概念，但現在“螺旋式上升”到了在非常重要、舉(ju) 足輕重的公共工程、基礎設施、產(chan) 業(ye) 新城和產(chan) 業(ye) 園區的建設和運營，以及國土連片開發這類重大的投資建設領域，政府和市場主體(ti) 可以以合作夥(huo) 伴的關(guan) 係一起做——不是劃清邊界，而是大家在一起以夥(huo) 伴關(guan) 係形成契約，一個(ge) 項目一做三十年、五十年，甚至還有案例長達一百年。這些認識都是很有挑戰性的，都具有它的複雜性。

　　守正而出奇，出奇要承擔風險，爭(zheng) 取出奇製勝——在現代化的衝(chong) 關(guan) 期，這條道是相當窄的，有種種複雜的問題，掌握不好就會(hui) 走偏，但是我們(men) 別無選擇，我們(men) 的希望之所在，就是在相對窄的通道裏衝(chong) 破現代化的“曆史三峽”，衝(chong) 關(guan) 成功。瓶頸期過去以後，是我們(men) 跨越中等收入陷阱達到中央說的，2035年基本建成社會(hui) 主義(yi) 現代化、並乘勢發展追求2049年建成現代化強國的新境界了。未來十幾年，卻恰恰是外部壓力和內(nei) 部矛盾凸顯交織在一起，對我們(men) 最嚴(yan) 峻的考驗期。

　　這三個(ge) 以“現代”前置詞來表述的重要概念下麵，還必須說到，三中全會(hui) 的“六十條”形成經濟改革為(wei) 重點的全麵部署之後，順理成章地又有了四中全會(hui) 關(guan) 於(yu) “全麵依法治國”的重要文件，我把它稱之為(wei) 現代化為(wei) 取向派生而來的“現代政治文明”。全麵依法治國、依憲行政，這就是要構建高標準、法治化的社會(hui) 環境，也是市場主體(ti) 必須得到的現代營商環境。到了五中全會(hui) ，則係統表述了“現代發展理念”，以創新發展作為(wei) 第一動力，要帶出協調發展、綠色發展、開放發展，落在人本主義(yi) 主場上的共享發展。這樣成體(ti) 係的現代發展理念，在實際生活中，首先強調第一動力——隻有創新才能帶出現代化的發展過程，最後又落到共享發展的歸宿上，這不僅(jin) 是中華民族範圍之內(nei) 的概念，應是一直對接到領導人所說的“人類命運共同體(ti) ”：中國的現代化絕對不是狹隘民族主義(yi) 的現代化，中國的現代化就是在和平與(yu) 發展成為(wei) 時代主題之後，以共享經濟的正麵推動以及在“核威懾”的現實製約下，爭(zheng) 取走出和平崛起之路，而中國的和平崛起不是解決(jue) “誰戰勝誰”的問題，是解決(jue) 和其他的經濟體(ti) 共同打造人類命運共同體(ti) 的升級發展問題。在現代發展理念之後還應該再提到，十九大之前的六中全會(hui) 的主題“全麵從(cong) 嚴(yan) 治黨(dang) ”。可以這樣表述，這是解決(jue) 中國共產(chan) 黨(dang) 作為(wei) 執政黨(dang) 必須解決(jue) 的一個(ge) “現代吏治建設”的問題。關(guan) 於(yu) 現代吏治建設在現實生活中的意義(yi) ，咱們(men) 心知肚明。

　　這些，就是十九大之前中央的大政方針，這個(ge) 大政方針指導我們(men) 必須在2020年的全麵小康沒有多少懸念的同時，還必須推進全麵改革部署取得決(jue) 定性成果，這個(ge) 決(jue) 定性成果將決(jue) 定2020年全麵小康之後，我們(men) 還有沒有後勁繼續超常規發展，跨越中等收入陷阱。這裏麵的攻堅克難，體(ti) 現在總書(shu) 記多次說到的一句話“要衝(chong) 破利益固化的藩籬”，不同的場合不同的講話中多次運用這樣的表述，這裏麵的內(nei) 容，跟社會(hui) 各界討論多年的既得利益的阻礙怎麽(me) 化解，實際上是一個(ge) 意思。

　　如果非常簡要的說一下深化改革，可提幾點過去已形成的基本認識。現在的挑戰性表現在中國的黃金發展直觀體(ti) 現的高峰期離我們(men) 越來越遠，高速往下必須調整為(wei) 中高速，雖然還有黃金發展期特征的尾巴，但“矛盾凸顯期”的特點越來越明顯，到了改革的深水期，已遇到了一個(ge) 能不能取得決(jue) 定性成果的關(guan) 鍵時期。對我們(men) 來講，不要看有那麽(me) 多的成就，有前些年那麽(me) 多值得肯定的進展，對還沒有解決(jue) 的問題，必須以居安思危、防患未然的戰略思維來理解和對待。在迎接十八大的時候，我記得很清楚，當時整個(ge) 社會(hui) 上大家種種的不安情緒其實都非常明顯。當時挺有影響的，是有研究者身份說出來的“兩(liang) 隻老虎賽跑”的比喻：一位體(ti) 製內(nei) 工作挺有影響的海歸人士，在那時候大家很看重的微博上說，中國現在的基本形勢是“兩(liang) 隻老虎，分別代表改革和社會(hui) 問題在賽跑”，這兩(liang) 隻老虎各自要素齊全，彼此似乎也看不太清楚對方，但是都在跑，誰跑得更快一點，將決(jue) 定整個(ge) 中國社會(hui) 未來的命運。我很認同他這種以網民好接受的比較生動的表述形式，勾畫出來我們(men) 必須重視的重大問題。這個(ge) 重大的現實問題，到一些智庫的研究方麵，態度大同小異。我記得很清楚，當時遲福林院長主持的海南綜改院的研究報告，主題就是“使改革跑贏危機的三十條建議”，不也是這個(ge) 意思嗎?大家已經感受到，如處理不好這個(ge) 事情，我們(men) 可能會(hui) 掉入不想落入的陷井狀態。

　　這樣的背景下，中國深化改革在未來的十幾年時間段裏，有一個(ge) “創造曆史”的關(guan) 鍵性意義(yi) ：處理得好，對轉型陷阱、中等收入陷阱，修昔底德陷阱等人們(men) 討論的、中央很多文件也涉及的這些概念，它們(men) 的潛在威脅我們(men) 可以控製、化解;但如果處理不好，不言而喻，我們(men) 不能打保票的、對我們(men) 不利的東(dong) 西，可能會(hui) 在實際生活中對我們(men) 造成非常大的困擾。我們(men) 必須在“六十條”指導下抓住改革這個(ge) 主線，尋求釋放現代化過程中領導人所說的改革“最大紅利”，抓住這個(ge) 現代化的“關(guan) 鍵一招”，認識、順應、引領新常態。在讓市場充分發揮作用的過程中，財稅改革必然要作為(wei) 重頭戲。

　　實際的進程也是，六十條公布之後，政治局首先審批通過的第一個(ge) 具體(ti) 領域、部門的配套改革方案，就是財稅改革。這是一係列改革拉開帷幕，按照全麵改革部署推進攻堅的重頭戲，合乎邏輯地重現了作為(wei) 國家治理基礎和重要支柱位置上的財政改革的先鋒作用：在改革開放最開始，宏觀層麵它就作為(wei) 突破口，率先通過財政的分灶吃飯，實行向下的分權，到了南巡之後，又是選擇財政作為(wei) 勢在必行的構建間接調控體(ti) 係的重要的製度建設，下決(jue) 心在1994年1月1日推出分稅製財稅改革，這樣把原來的行政性分權轉為(wei) 經濟性分權，使間接調控體(ti) 係的框架形成基本格局，一直延續到現在。到了這一輪深化改革啃硬骨頭，又是合乎邏輯地，首先審批通過財稅配套改革方案，後麵跟著一係列的改革方案，如公車的改革、戶籍的改革、土地流轉製度的改革、司法的改革、價(jia) 格的改革、國企的改革等，陸續推出。

　　簡單回顧一下十八屆三中全會(hui) 後政治局首先審批通過的財稅配套改革方案裏提出的改革要求，分三大方麵：

　　一、預算管理改革

　　預算管理改革的內(nei) 容，大概有如下幾個(ge) 特別的維度：

　　1、政府預算是政府所有活動在具體(ti) 資源配置方麵，通過計劃文件及其執行所表現出來的運行載體(ti) ，政府預算直觀的看是政府從(cong) 哪兒(er) 拿錢再怎麽(me) 用錢，錢在哪裏怎麽(me) 拿來，用到哪裏去怎麽(me) 用，是與(yu) 政府所有職能的履行緊密結合在一起的。建國之初，毛澤東(dong) 主席就說，國家預算很重要，其中可以看出政府活動的範圍和方向。我們(men) 現在如說全了，政府活動的範圍、方向、政策、要領，在預算裏統統都要反映出來。

　　預算改革取向上首先要強調透明度和完整性。透明度就是要讓公眾(zhong) 知情，信息的細致程度要逐漸提高。首先是中央及各部委預算概念的部門預算，要掛在網上曬出來，並要求從(cong) 中央到地方都要如此，把預算內(nei) 容掛在網上，讓公眾(zhong) 知情，接受公眾(zhong) 的質詢、監督。完整性就是編製全口徑的預算，所有的政府財力必須都進預算體(ti) 係，不再允許有預算外資金概念存在，更不要說製度外資金。這都是十八大以後非常明確的預算改革方麵的基本要領。透明度帶來的製度建設的意義(yi) ，非常值得再強調一下：看起來是一個(ge) 讓公眾(zhong) 知情的問題，而邏輯上講，公眾(zhong) 一旦知情，關(guan) 於(yu) 納稅人交的錢進入國庫，政府拿這些錢怎麽(me) 去用，知情權有了，以後自然會(hui) 跟著生發出質詢權—是不是有不對頭的地方?老百姓就要質詢，就會(hui) 有建議權即正麵提出該怎麽(me) 樣，還有監督權，收支安排合理還要監督你是否落實到位。由知情權帶來的質詢權、建議權、監督權，如果能夠很好地形成法治化保證下的製度安排體(ti) 係，實際上就體(ti) 現了法治和民主的結合，其實就是在把這樣的一套製度安排，落實到共產(chan) 黨(dang) 帶領人民鬧革命時所追求的人民群眾(zhong) 對公眾(zhong) 事務“當家作主”的實現。看起來是透明度的問題，後麵跟著的是整個(ge) 機製和製度的建設，可推進到現在為(wei) 止我們(men) 還無法正麵設計的政治體(ti) 製改革的內(nei) 涵。

　　透明度和完整性，在國際經驗來說，必須特別提一下《美國進步時代的啟示》在這方麵重要的借鑒。在1998年，即1994年分稅製改革的新體(ti) 製穩定運行幾年以後，當時主管財政的李嵐清副總理，以及時任財政部長項懷誠同誌，也是我們(men) 馬洪基金會(hui) 現任的理事長，他們(men) 力主把財政轉型表述為(wei) 公共財政，以這種財政轉型匹配社會(hui) 主義(yi) 市場經濟的內(nei) 涵，也就是財政的製度建設要在改革過程中提高現代化程度。那個(ge) 時候他們(men) 特別看重的是王紹光教授寫(xie) 的看起來並不長的文章—《美國進步時代的啟示》，後來展開成為(wei) 一本書(shu) 。美國世界頭號強國地位的確立，有相當長的過程，但是非常關(guan) 鍵的是，它的GDP已經成長為(wei) 世界老大的時候，在四十年左右的時間段內(nei) 完成的進步時代的製度建設。1880年到1920年，這四十年被稱為(wei) 進步時代，美國的特點是一方麵黃金發展特征有了，GDP迅速衝(chong) 高，同時更有矛盾凸顯出來，怎麽(me) 化解?當時美國也普遍存在官員行為(wei) 不端，掌握公共資源者，不給錢不辦事，給了錢亂(luan) 辦事，另外苛捐雜稅滿天飛，老百姓伴隨著發展，收入提高，有新的訴求，有種種不如意的事情造成矛盾的凸顯和激化。一些不良的、惡性的事故，隨著高速發展也不斷震動社會(hui) 。這一混沌的場景下，美國人怎麽(me) 走出來的?最簡單的總結，就是要求政府在履行職能的過程中，逐漸把相關(guan) 信息披露出來以後讓公眾(zhong) 都知情，在法治保障下形成像模像樣的預算製度。預算首先要解決(jue) 錢從(cong) 哪裏來，所以就要有非常規範的稅收製度、稅收法案。公眾(zhong) 意願必須有表達的通道、形式，新聞媒體(ti) 監督政府是理所當然的。這些事情合在了一起，針對一些特別的不良事件，要靠法治亡羊補牢防患未然，三角襯衫廠一場大火燒死100多名工人，震動全美，跟著製定出來的法律，是所有多層建築物必須外掛金屬疏散梯(窗戶下麵要跟上疏散梯)，沒有這樣的配置，建築物不許用。我在80年代到美國做訪問學者時，我租住的地方推開窗戶就是金屬疏散梯。我們(men) 看電影裏也有這樣的不少場景鏡頭，我看到王紹光的文章，才知這來源於(yu) 美國人痛定思痛的法律建設。

　　中國這麽(me) 多年，大火燒了多少場?包括深圳的大火和其他地方的大火，中國為(wei) 什麽(me) 不能形成一個(ge) 非常明確的法律去做這種規定?有人跟我討論過，你要敢這麽(me) 規定，中國的城市區域會(hui) 盜賊橫行，現在中國居民家庭還必須設防盜窗、防盜門，誰也不敢像美國法律規定出來的那樣，前些年昆明也隻能做到強力推行臨(lin) 街窗戶通通把防盜窗拆除，也沒有帶出類似於(yu) 金屬疏散梯成為(wei) 法定規定的條件。這就是中國的製約，我也苦無對策。但可借鑒之處是非常明顯的：透明度、完整性後麵跟著的是公眾(zhong) 參與(yu) ，是大家一起走向共和的途徑，依法使公共資源配置的績效提升，靠規範的稅收和預算優(you) 化政府職能和公共服務，提高公眾(zhong) 的獲得感、幸福感。

　　2、預算體(ti) 係怎麽(me) 形成?有四個(ge) 相對獨立又相互協調的部分。我們(men) 過去看到的財政局、財政廳、財政部對人代會(hui) 報告的一般公共收支預算，隻是一項，後麵跟著的還必須有國有資本經營預算(簡稱資本預算)、還要有社會(hui) 保障預算(首先從(cong) 基本養(yang) 老開始，是政府支持這個(ge) 體(ti) 係的預算形式)。再就是有基金預算，地方政府土地批租收入進的就是基金預算。這四個(ge) 預算都相對獨立，但是必須協調合成一個(ge) 預算體(ti) 係，表現為(wei) 政府財力通通在預算裏，反映它的完整性。當時還非常明確地要求，化解各部門的既得利益，預算中的重點支出以後一般不再做掛鉤的安排。前些年曾先後突出這個(ge) 重點、那個(ge) 重點的安排，形成越來越多的掛鉤，比如說農(nong) 業(ye) 、教育、科技、精神文明、計劃生育，都要求跟財政支出盤子以什麽(me) 樣的條件掛鉤，到了科技不光是掛鉤，還要逐年提高投入的比重，但沒說提高到什麽(me) 時候為(wei) 止，這就帶來一個(ge) 問題，如果長期執行下去，科技支出的比重會(hui) 趨向於(yu) 百分之百，可能嗎?但當時就是這麽(me) 規定的。十八屆三中全會(hui) 後，財政部反映給中央：整個(ge) 財政支出盤子裏，48%，即差不多一半已經固化，財力統籌協調沒有彈性了，這種掛鉤是違反理財規律的。我們(men) 承認這些領域是重點，但是不能以這種方式去保障重點，所以這方麵也非常明確地在改革文件裏規定，以後一般不再做掛鉤處理。

　　3、要發展三年期、跨年度的滾動預算。後來概念有點調整，表述改為(wei) 三年滾動規劃。編預算，就得把非常細致的數據都安排好，我們(men) 沒有這樣的預測能力，改為(wei) 先做粗線條的三年滾動規劃，發展方向還是從(cong) 中央到地方，都更好體(ti) 現瞻前顧後，預算並不局限於(yu) 一年眼界，以更好適應現實生活和發揮預算對政府履行職能更好的指導功能。這樣跨年度滾動安排預算也是國際經驗。80年代我在美國做過一年訪問學者，美國的中央級聯邦政府是五年滾動，州一般是三年滾動。當時就體(ti) 會(hui) 到這麽(me) 做，顯然有利於(yu) 使公共資源配置的瞻前顧後跳出本年度的局限性，做成三年、五年，管理績效提高是跟形式結合在一起的，看起來是技術性問題，實際上還是整個(ge) 體(ti) 係運行的績效追求能不能借助技術形式很好實現的問題。這對於(yu) 政府方麵的預測能力，要求會(hui) 明顯上台階，如果對三年、五年期的未來經濟社會(hui) 發展做不出像樣的預測，那也就做不出應有的高水平規劃和預算，中國對此必須由粗到細做多年的努力。

　　4、完善轉移支付。轉移支付是財政體(ti) 製裏的重要組成部分，在我國這樣區域差異非常明顯的大國裏，轉移支付應該處理為(wei) 中央和省兩(liang) 級自上而下、發揮維護國家統一、民族團結、推進各個(ge) 區域共同富裕的重要功能性製度安排。如何完善?最主要的，是一般性轉移支付的具體(ti) 機製應該是比較客觀的因素法，用統計數據可以代入的一係列指標形成計算公式，而不是“跑部錢進”。一般性轉移支付給地方和下級以後，地方和下級有權與(yu) 自己本級的收入合在一起，在一個(ge) 大盤子裏統一安排使用，上邊沒有任何“戴帽”的要求。另外一種是專(zhuan) 項轉移支付，是戴帽下達的，已規定好用於(yu) 什麽(me) 地方。總體(ti) 來說專(zhuan) 項的比重要壓低，可以合並的專(zhuan) 項要合並，特別是不能對地方要求拿專(zhuan) 項時由承諾地方資金配套所給財力不足的部分，那是逼著地方說假話—越欠發達地區越要追專(zhuan) 項，爭(zheng) 取專(zhuan) 項的時候越要說假話，不說假話資金就拿不到，這不是好的機製。此處還有：

　　5、加強執行管理。

　　6、規範地方債(zhai) 務。

　　7、規範稅收優(you) 惠。

　　時間的關(guan) 係不展開說了，規範地方債(zhai) 務如果展開說，有很多的內(nei) 容—大家應注意到這一方針所結合的是我們(men) 修訂《預算法》，經過前麵十多年的努力，走到四審，最後把《預算法》做出重要的修訂，使地方政府發債(zhai) 權名正言順、登堂入室、陽光化了。

　　二、稅製改革

　　稅收是要解決(jue) 政府發揮職能作用錢從(cong) 哪裏來、怎麽(me) 來的問題。稅製改革中曾規定了六大任務，現在這六大任務總體(ti) 來看，並沒有按照中央的時間表在2016年做出見眉目的交代，現在已經到2019年了，還有一些有待完成的事項。分別來看：

　　1、營改增。這是在2016年國務院領導下死命令，部門和各地立軍(jun) 令狀，當年5月1日終於(yu) 全麵鋪開了營改增。

　　2、消費稅。說了多年現在還沒有動靜，到底怎麽(me) 改還有待有關(guan) 部門推出方案。

　　3、資源稅。在比較普遍地按照從(cong) 量征收變成從(cong) 價(jia) 征收，以更好適應市場經濟中自然資源要素價(jia) 值表現、比價(jia) 關(guan) 係演變規律的同時，做了擴大覆蓋麵的努力。比如水資源稅開始在河北試點，後來擴大到十個(ge) 省級行政區域，前瞻是全麵鋪開，盡可能把水資源以及其他的自然資源，統統納入資源稅調節的覆蓋麵之下。

　　4、環境稅。2018年修法以後，環保部門和稅務部門配合，開始以“費改稅”負擔平移的方式在依稅法執行征收。說是負擔平移，實際上因為(wei) 稅務部門的管理比原來環保部門環保所的管理更有約束效應，所以對於(yu) 造成排汙的主體(ti) ，壓力是提升的。未來的環保稅還要進一步優(you) 化對接到環境稅製體(ti) 係的建設上。

　　5、個(ge) 人所得稅。過了這麽(me) 多年，終於(yu) 看到於(yu) 2018年個(ge) 人所得稅有了新一輪改革。總體(ti) 上該肯定之處，一是綜合機製終於(yu) 有了起步;二是老百姓關(guan) 心的針對性的專(zhuan) 項扣除，有了很好的、比較有力度的新的製度規定：特別是第三，回應民眾(zhong) 訴求，在提高所謂起征點方麵，講了多年以後，推出了新的安排，提高到5000元的起征點。再加上五險一金，根據公布出來的數據，全中國一下子有8400萬(wan) 人左右，從(cong) 過去在起征點之上，現在落到起征點之下了，他們(men) 百分之百不再受到個(ge) 人所得稅稅負的影響。剩下的6000萬(wan) 人出頭，在起征點以上交個(ge) 人所得稅。隨著老百姓收入提高，這個(ge) 麵還會(hui) 繼續擴大，但對於(yu) 將近14億(yi) 人來說，原來1.4億(yi) 個(ge) 稅納稅人的比重不算高(十分之一的國民)，現在個(ge) 人所得稅覆蓋麵又明顯縮小，那麽(me) 今後怎麽(me) 樣逐漸提高直接稅的比重?這還是十八屆三中全會(hui) 強調的改革方向—這個(ge) 方向並沒有改變。個(ge) 人所得稅的低、中端要降低稅負，對高端的調節能力應該提高。綜合，就是想讓收入高的人更多做貢獻，遺憾的是，這一輪個(ge) 人所得稅改革隻是在勞動收入方麵做了綜合，非勞動收入一分錢都沒碰，同時又沒有調低最高邊際稅率，這又帶來新的問題。麵對新的問題，在粵港澳大灣區，做出調整方麵已經有文件出台，即國務院批準廣東(dong) 對於(yu) 個(ge) 人所得稅對應的專(zhuan) 家群體(ti) 所形成的稅收，減免由地方政府規定，可以以補貼的方式使這些人避免增加個(ge) 人所得稅負擔。說白了，這些專(zhuan) 家型的企業(ye) 技術人員、管理人員，除了工資收入，還有稿酬、勞務費和特許權收入(如發明專(zhuan) 利帶來的收入)，個(ge) 稅稅負明顯提高、又不做對衝(chong) 的話，他們(men) 就可能用腳投票跑香港去了。高科技公司要留住高級人才團隊更困難了。怎麽(me) 辦?允許地方政府以補貼的方式，把新增的稅負退回去，以維持原來的稅負不變。這對於(yu) 全國頗有借鑒意義(yi) ，但現在執行的範圍隻限粵港澳大灣區。這件事情怎麽(me) 樣優(you) 化，仍是後麵的問題。

　　還有房地產(chan) 稅。這個(ge) 稅，大家高度關(guan) 注、熱議多輪，中央說要加快立法，到現在為(wei) 止也沒能真正體(ti) 現出來。怎麽(me) 加快改革?這是塊硬骨頭。

　　比較概要地說，六大任務，現在還有一半左右需要我們(men) 在攻堅克難的決(jue) 心之下，繼續推進“稅收法定”軌道上的改革。

　　三、優(you) 化調整中央地方體(ti) 製

　　包括理順事權和理順收入劃分。事權按道理來說，應該是從(cong) 劃分原則一直對接到可操作的狀態：在收入劃分方麵，最關(guan) 鍵的是處理好分稅製概念下稅基怎麽(me) 樣合理化配置，這方麵的體(ti) 製問題要說到：其實這是財稅改革概念下應該在邏輯鏈條上最靠前的部分——製度安排首先解決(jue) 的是財政管理體(ti) 製怎麽(me) 合理化。所謂財政體(ti) 製看起來是中央和地方的財力分配問題，但我的研究結果，是一開始就應在認識的起點上強調，財政體(ti) 製是把政府和企業(ye) 、中央和地方、公權主體(ti) 和公民(包括作為(wei) 自然人的納稅人)三大關(guan) 係匯合在一起來加以優(you) 化、處理和把握的一套製度安排。建國以後的幾十年，開始更多感覺到不用討論公權體(ti) 係和公民的關(guan) 係，因為(wei) 大家都是低工資、低收入，沒有人直接感覺自己是納稅人，雖然在消費品裏有稅，但一般人都不知情，所以那個(ge) 時候說的就是兩(liang) 大關(guan) 係。對這兩(liang) 大關(guan) 係在幾十年間多輪探索，傳(chuan) 統體(ti) 製下最主要的經曆是，50年代就看到需要有所分權，實行過的分權卻始終不能達到理想中的相對穩定狀態，最典型的大分權，一個(ge) 在大躍進時期，一個(ge) 是在文革中間相對平穩一點的1970年。兩(liang) 次大規模分權，都很快出現亂(luan) 局，又不得不重新收回權力。過去稱為(wei) 這是傳(chuan) 統體(ti) 製下一放就亂(luan) 、一亂(luan) 就收、一收就死、一死就叫、一叫再放的“放、亂(luan) 、收、死”的循環，始終沒有達到毛主席論十大關(guan) 係時的意願，即怎麽(me) 樣更好調動中央和地方兩(liang) 個(ge) 積極性，更好發揮經濟生活中各種各樣的的活力來支持發展，始終沒有如願以償(chang) 。

　　原來相對穩定一點兒(er) 的“總額分成”體(ti) 製，被稱為(wei) 高度集中的統收統支，其實真正的統收統支是建國初期，最典型的全國統一財政，各個(ge) 地方最基層的收入逐級上解，一直交到中央庫，所有的支出逐級下撥，從(cong) 中央一直撥到最基層，這是最典型的統收統支。50年代開始“一五”建設的當口，鄧小平當過十個(ge) 月的財政部長，那時財政部就開始做財政分級安排，因為(wei) 意識到已不可能按照最嚴(yan) 格的統收統支做下去，分級就要有點分權，過去真正穩定下來的，叫做“總額分成一年一定”—中央是強調全國一盤棋，每年開會(hui) 時把各個(ge) 地方叫到一起，討論廣東(dong) 也好、山東(dong) 也好，各省級行政區這一年本地的收入，中央拿多少，地方拿多少，年年要談，談的時候往往狠批地方本位主義(yi) ，強調中央的意圖是第一位的，這就是高度集中特征，雖然不是真正意義(yi) 上嚴(yan) 格的統收統支，但其實是近乎於(yu) 統收統支的一套財政製度。

　　到了改革開放以後，保留一些特定地區試點的同時，麵上鋪開的是1980年“分灶吃飯”。1979年已明確，在1978年底十一屆三中全會(hui) 指導下改革開放要展開，經過醞釀之後，明確地決(jue) 定從(cong) 1980年開始，宏觀層麵首先由財政先行向地方放權，實行分灶吃飯，以“劃分收支、分級包幹”，調動地方的積極性，使原來的“條條為(wei) 主”變成了“塊塊為(wei) 主”。這個(ge) 探索在一定階段上，顯示出一係列的正麵效應。但是很快，沒有多長時間，負麵效應又形成困擾現實生活的一係列問題。首先是中央日子過不下去了，不得不向地方借錢，跟著又不得不很沒麵子地對地方賴帳，借的錢不還了，還要推出能源交通重點建設基金、預算調節基金。這種情況下，兩(liang) 步利改稅之後，形式上有了當時說的“劃分稅種分級包幹”，但不是分稅製之意，還是按照隸屬關(guan) 係組織財政收入的框架，因為(wei) 稅收的形式變成了財政收入的大頭，主要的劃分收入變成劃分稅種。1988年實行的五花八門的各地地方大包幹，這一段總體(ti) 來說也是“分灶吃飯”概念下可以覆蓋的行政性分權。作為(wei) 行政性分權，最關(guan) 鍵的是地方政府在整個(ge) 經濟生活中權力擴大了，但是中央也好、地方各級也好，怎麽(me) 控製企業(ye) 呢，仍然按照行政隸屬關(guan) 係控製自己以婆婆身份可以直接指揮的媳婦—企業(ye) 。比如說一個(ge) 具體(ti) 的行政轄區—在北京，有中央企業(ye) 、北京市企業(ye) 、區企業(ye) 、街道企業(ye) ，各級是按照行政主管婆婆的身份要求企業(ye) 依照隸屬關(guan) 係規則，把收入交到他這一級，即中央企業(ye) 的交中央，市的交市、區的交區、街道的交給街道辦事處。這樣一來各級婆婆條塊分割地對企業(ye) 的過多幹預、過多關(guan) 照這種舊體(ti) 製的症結—政企不分、過多幹預和關(guan) 照企業(ye) 的問題，始終不能真正解決(jue) ，公平競爭(zheng) 的“一條起跑線”始終劃不出來。而且中央過日子越來越困難，地方收入增長比較快的區域(當時比較典型的比如江蘇、浙江)，采取“藏富於(yu) 企業(ye) ”的辦法，避免中央和他談的包幹上交比重對他的影響，盡量使收入百分之百“藏富於(yu) 企業(ye) ”，地方政府再以攤派的方式把錢拿出來歸自己支配。中央和地方貓鼠關(guan) 係的博弈愈演愈烈，而各個(ge) 地方之間所謂諸侯經濟的特征也很快出來了，地方保護、本位主義(yi) ，對本地的優(you) 質原材料實行地區封鎖，不能給別的地方用，把自己轄區內(nei) 低水平的重複建設搞得紅紅火火，各種各樣問題合在一起，經過十年以上的反複討論以後，開始在思路上明確要搞分稅製。分稅製真正下決(jue) 心做，是在鄧小平南巡之後。那時國家在貨幣政策方麵已經有了間接調控的架構，即上麵是作為(wei) 管理機構的中央銀行，下麵管理的是以商業(ye) 銀行定位的四大銀行和其他已經發展出來的銀、行金融機構，這已是帶有垂直特征以經濟手段形式為(wei) 主調控的金融係統。而在財政這邊，必須下決(jue) 心從(cong) 行政性分權轉變為(wei) 經濟性分權，就是緊鑼密鼓做了分稅製的方案設計，1994年1月1日推出。過程裏麵的很多努力，故事非常多，今天時間不允許我展開。總體(ti) 來說，那一關(guan) 過得非常不容易，小平同誌點將，在一線主持經濟工作的朱鎔基同誌以魄力、決(jue) 心和政治家需做的妥協、可用的靈活手段結合在一起，先把框架建立起來，讓地方接受，未來則寄希望於(yu) 深化改革中對製度做種種進一步的完善和修補。1994年的體(ti) 製，終於(yu) 裏程碑式地解決(jue) 了改革開放以後怎麽(me) 樣走出原來“放、亂(luan) 、收、死”循環和對地方行政性分權以後種種弊病的困擾，真正和市場經濟長治久安對接，沒有“體(ti) 製周期”了，建立起可同時把幾大關(guan) 係處理好的基本製度模式問題。

　　分稅製之下，最值得肯定的，首先還不是中央和地方之間的關(guan) 係變化，首先要肯定的是到了分稅製，是使所有的企業(ye) 無論大小、不分經濟性質，不看行政級別，不講隸屬關(guan) 係，作為(wei) 市場法人在稅法麵前一律平等、一視同仁，依法該交國稅交國稅，該交地方稅交地方稅，交的稅中央地方怎麽(me) 共享，是你們(men) 體(ti) 製內(nei) 的事，企業(ye) 依法把稅交了，剩下的就是按照產(chan) 權規則和政策環境，企業(ye) 自主分配。這樣一來是真正劃出了公平競爭(zheng) 的“一條起跑線”，打開了以後企業(ye) 跨隸屬關(guan) 係、跨行政區劃要素流動中兼並重組的廣闊天地，也打開了國有企業(ye) 高管怎麽(me) 樣淡化行政級別、由企業(ye) 家市場形成這種新的可能性空間，等等。

　　1994年改革在中央、地方關(guan) 係方麵，最簡要的評價(jia) 是，中央過不下日子以後，逼出了政治上前所未有的一致意見，無論是小平同誌還是陳雲(yun) 同誌，中央元老級的人非常明確、一致地支持朱鎔基同誌推進這個(ge) 改革，帶來的結果，是沒有“體(ti) 製周期”了，再也不用討論中央和地方之間原來一年一定、後來變成一定五年，五年一定從(cong) 來沒穩定過，每年在調，扯不完的皮，處理不完的“跑部錢進”這種問題，分稅製以後是大家在桌麵上討論，什麽(me) 稅是中央的、什麽(me) 稅是地方的，什麽(me) 稅不得已是共享的、怎麽(me) 共享?共享稅的辦法就是一刀切。比如說第一大稅增值稅，過去是七五、二五分享，現在是對半分，北京、上海如此，西藏、青海也如此，後麵所有的事情靠轉移支付擺平，不用地方再“跑部錢進”了，這使財力分配客觀合理性大大提高。中央地方關(guan) 係正確處理後麵，帶出來中央的調控能力提高。很多現在社會(hui) 上議論的、直觀看起來難以理解的現象，後麵我會(hui) 專(zhuan) 門用方框圖和圖表做一些自己的認識匯報。

　　另外，居民作為(wei) 自然人，收入提高以後，有規範的個(ge) 人所得稅的調節，使大家都體(ti) 會(hui) 到必須有規範、依法的調節機製，這個(ge) 框架也是1994年穩定地形成的。

　　1994年的製度成果，可以稱之為(wei) 裏程碑式的經濟性分權，對於(yu) 全局的長治久安產(chan) 生了重要、長遠的作用。而1994年以後遺留的問題是什麽(me) ?當時沒有辦法更細致地考慮省以下的體(ti) 製到底怎麽(me) 樣給出可操作方案。知道其他的經濟體(ti) 搞分稅製匹配市場經濟，都是三級框架，比如說聯邦製的美國是三級，單一製的日本是三級，法國、英國稅基配比大同小異，也都是三級，沒有哪個(ge) 它國經驗涉及五級該怎麽(me) 分稅。而當時中國已經是五級框架，中央、省、“市管縣”以後的市、還有縣、鄉(xiang) 鎮(80年代還反複探索怎麽(me) 建設鄉(xiang) 鎮財政)，五級合在一起怎麽(me) 分稅?當時寄希望於(yu) 地方自己試，走出中國特色的五級分稅之路。實際上這條路沒有走通。

　　分稅製之前怎麽(me) 討價(jia) 還價(jia) ，說起“地方大包幹”非常複雜，各地跟中央之間的包幹比例都不一樣，都靠“跑部錢進”，反反複複討價(jia) 還價(jia) 、複雜易變。1994年之後，分稅製演變出政府間財政關(guan) 係新格局，依法的稅收和非稅收入合在一起，是財政收入的來源，中央的本級收入和收入劃分原則下的地方收入，分為(wei) 兩(liang) 大塊，1994年的體(ti) 製裏又有一個(ge) 中央收入按照原來的收入基數和分成辦法加遞增辦法安排的“稅收返還”，稅收返還使中央收入這一塊調到地方，成了地方的收入。所有的地方都有，包括廣東(dong) 。那個(ge) 時候為(wei) 保既得利益，讓地方同誌覺得踏實一些，以1993年為(wei) 基數情況下，除保“存量”，還有“增量”中最主要的流轉稅增加部分，按1：0.3返還地方，實為(wei) 以0.3：0.7兩(liang) 分開，中央拿大頭。這使地方得到莫大的安慰，但隨著整個(ge) 收入盤子增加，返還在地方財政收入裏占的比重將逐漸縮小，十幾、二十幾年走下來，已經開始使地方同誌感受到越來越無足輕重。一開始是非常看重這塊的，廣東(dong) 的同誌和朱鎔基同誌紅著臉爭(zheng) ，最後鎔基同誌妥協，同意按照廣東(dong) 建議以1993年為(wei) 基數，而不是以已有決(jue) 算數的1992年為(wei) 基數，給地方吃了更好的定心丸。

　　稅收返還也是廣義(yi) 的轉移支付，有別於(yu) 再下麵的更為(wei) 規範的轉移支付——這個(ge) 轉移支付是按照過渡期轉移支付辦法衍生出來的一般轉移支付加上專(zhuan) 項轉移支付，合成中央對地方區別對待的支持。中央的收入撥出一大塊，合在一起的轉移支付，是又包括了前麵的稅收返還，一起轉到地方，使地方可支配的財力擴大規模。這個(ge) 時候看中央本級支出2009年之前，一部分是花的自己的錢，另一部分是靠發債(zhai) 來填補的赤字。到2009年之後，中央代地方發行地方債(zhai) ，也開始有了地方赤字概念，地方本級支出多了赤字支持的部分。全國財政支出合在一起，中央和地方的赤字，也可以合計。所有的支出合在一起，體(ti) 現為(wei) 赤字加入後的支出規模，與(yu) 前麵全國財政收入的規模對照，支出大於(yu) 收入。

　　運行這麽(me) 多年，地方的反映和公眾(zhong) 的反映中特別關(guan) 心的，也被人們(men) 詬病的問題，大概是三個(ge) 方麵：

　　一是曾經一度非常有壓力的基層財政困難。2000年前後，是說全國2000多個(ge) 縣級行政區裏，有1000個(ge) 以上(一半以上或是一半左右)存在著欠發工資等 非常明顯的基層財政困難。除了一些擾動因素以外，這確實反映了當時演變過程中，財力的重心往上提，而支出的重心往下落，造成縣、鄉(xiang) 、基層入不敷出的缺口，壓力非常大的情況。後來經過種種努力，這些年間，發不出工資的問題基本解決(jue) ，但不排除某些時候在一些地方，反映有類似的地方基層極度困難的具體(ti) 案例。這個(ge) 問題並沒有完全從(cong) 根上解決(jue) 。

　　二是隱性負債(zhai) 。《預算法》修訂後，把18萬(wan) 億(yi) 左右地方隱性債(zhai) 的餘(yu) 額做了幾輪的消化，最主要的方式就是中央政府牽頭由銀行、金融機構認可的，把原來對地方政府融資平台提供的貸款等轉成中期票據，銀行財務在未來收益上的表現，是降低的，但是資產(chan) 的安全性、規範化程度提高了，在銀監會(hui) 的考核約束下，銀行和金融機構也接受了。這樣財政方麵減少了付息支出壓力，做了置換以後，便可以從(cong) 地方隱性債(zhai) 的數量規模上減掉，這就是消化掉了。隱性負債(zhai) 的問題並沒有完全解決(jue) ，防範金融風險的攻堅戰中，大家又特別擔心是否地方隱性債(zhai) 已卷土重來，具體(ti) 怎麽(me) 分析，還見仁見智，這個(ge) 問題也還沒有很好的解決(jue) 。

　　三是土地財政短期行為(wei) 特征。這已被人們(men) 反複批評。深圳是在土地使用權招拍掛方麵走在全國最前列的，一塊地皮，如果是商業(ye) 用途40年為(wei) 期，住宅用途70年為(wei) 期，批出去以後，在位的政府領導人手上有一大筆錢可以動用，他會(hui) 用這筆錢急於(yu) 在自己的任期內(nei) 出政績。至於(yu) 未來還有30多年、60多年，還有八屆、十屆甚至十五屆、十八屆的任期，後麵政府的領導者還有沒有可能在這個(ge) 渠道籌集資金?在這個(ge) 地塊使用權鎖定以後，一分錢都沒有了。但這不是現在任上領導人關(guan) 心的問題，短期行為(wei) 非常明顯。他帶來的就是很多人所說的一些扭曲，如地方政府和人們(men) 所指責的開發商合謀，使不動產(chan) 價(jia) 格出現迅速上漲，地方的收入得到了很好的支撐，但是老百姓的實惠受損，還有其他各種各樣的問題。

　　這些都涉及可持續性方麵的考慮，大家擔心，未來還有什麽(me) 辦法?一係列事情都形成困擾，這些困擾和1994年的體(ti) 製改革有什麽(me) 樣的關(guan) 係?這可是大是大非的問題。關(guan) 於(yu) 這些問題反複討論的時候，曾經有一段時間，否定分稅製的意見相當明顯，人們(men) 的議論中，有些影響的社會(hui) 人士寫(xie) 的文章中，直接在批評分稅製。我舉(ju) 個(ge) 例子，吳曉波先生很有影響，他有很多見解我也覺得很受啟發，他對分稅製的批評就非常犀利，認為(wei) 朱鎔基主導的分稅製實際上“又重啟了集權時代”，這個(ge) 集權時代可一直追溯到秦始皇專(zhuan) 製主義(yi) 。這種批評是非常犀利的，實際生活中，很多地方的同誌也有種種的不滿。基層的困難和地方的問題，是不是分稅製帶來的?直觀的感覺分稅製造成的是中央日子好了，地方過日子卻難了。當時在業(ye) 務部門和學者裏麵都有說起來可以振振有辭的思路，那就是幹脆咱們(men) 再做一個(ge) 通盤考慮，在中國分兩(liang) 種類型的區域：非農(nong) 業(ye) 區域繼續搞分稅製，農(nong) 業(ye) 區域不搞分稅製，這叫因地製宜橫向分兩(liang) 塊;另外從(cong) 中央往下看，縱向分兩(liang) 段，中央和省可以搞分稅製，省以下不搞分稅製。聽起來好像這挺實事求是，但我強調，這是非常危險的、完全沒有真正掌握好問題症結的錯誤思路。首先他們(men) 不理解，整個(ge) 資源配置中，中國要發展的是現代化的統一市場，怎麽(me) 可能按照所提的概念，把市場分割成哪些區域是農(nong) 業(ye) 區域，哪些是非農(nong) 業(ye) 區域，怎麽(me) 可能有兩(liang) 套體(ti) 製按照這樣劃一條線來並行?而且劃線能有多大的依據?實際的生活中，不可能考慮統一市場裏並行兩(liang) 套體(ti) 製，一套分稅製、一套非分稅製，這是不理解現代市場體(ti) 係、資源配置最基本的要求，就是統一市場上要素的流動必須是無壁壘的，區分兩(liang) 種製度，壁壘處處都有，而且壁壘劃分沒有客觀的基礎——一線之隔怎麽(me) 說這邊就是百分之百的非農(nong) 業(ye) ，那邊就是百分之百的農(nong) 業(ye) ?怎麽(me) 可能是這樣?比如吉林是我國農(nong) 業(ye) 主產(chan) 區，但裏麵也有很多的產(chan) 業(ye) 集群，在吉林怎麽(me) 劃，哪兒(er) 叫農(nong) 業(ye) 區域，哪兒(er) 叫非農(nong) 業(ye) 區域?操作上怎麽(me) 做?另外所謂縱向分兩(liang) 段，中央和省搞分稅製，省以下不搞分稅製，要我說，恰恰這是實際情況——不用再做什麽(me) 調整了。地方所有的體(ti) 製文件合在一起以後，2013年的統計情況表明，東(dong) 部、中部、西部各個(ge) 省級行政區關(guan) 於(yu) 省以下財政體(ti) 製的文件，不論自稱為(wei) 分稅製，還是說省以下不搞分稅製的，其實沒有一家是真正的分稅製，都是分成製。

　　像江蘇，說是分稅製，也是在省下麵的各級通過討價(jia) 還價(jia) ，講稅收怎麽(me) 分成，談成的比例也是五花八門，而且非常易變，有點什麽(me) 情況變化，自上而下可能重啟一輪談判來調比重。浙江2008年的文件，2013年還延續，直接說我們(men) 浙江不搞分稅製，省以下就是總額分成，可能一定一年，有的一定三年，但第二年就開始扯皮。“跑部錢進”變成省以下跑省錢進，弊病必然存在。有些地方是反複變化的，像吉林這會(hui) 兒(er) “是”，前麵是“否”，幾年說我搞分稅製，幾年又說不搞分稅製。遼寧原來搞分稅製，到了2010年之後變成“否”，說我不搞分稅製了。福建屬沿海地區，也是“否”，搞總額分成。湖北處於(yu) 中部，也是出現“否”。這些是具體(ti) 情況。另外，欠發達地區很有意思，一般都是“是”，但沒有條件先把地方稅基搞清楚做出像模像樣的分稅製製度安排，其實都是分成製，而且到基層，越困難的地方越傾(qing) 向於(yu) 幹脆是包幹製。因而上述主張聽起來因地製宜，但說的正好是這些年的實情，1994年以後深化改革中還一直沒解決(jue) 省以下分稅製怎麽(me) 落地的問題，全國省以下沒有一家是真正的分稅製。

　　但我們(men) 畢竟維係了中央和省為(wei) 代表地方間的分稅製，而且分稅製中共享稅，雖然越搞越多、越搞越大，然而一直堅持共享稅再怎麽(me) 增加比重，仍是全國一刀切，這就是規範性。有這個(ge) 規範性，大家不要“跑部錢進”，後麵的事情靠轉移支付擺平，這才有告別體(ti) 製周期、中央和地方相對規範的辦法。

　　基本情況說明，我國省以下的體(ti) 製還是五花八門的，非常容易變化的。前麵框架裏所說到的，全國財政收入盤子裏，中央拿的部分，開始是一半或是一半出頭，高的摸到55%，低的時候調到45%，現在是一半略低，即中央在全國財政收入裏，拿到45%左右，地方的部分是合計拿到一半出點頭。同時很多人注意到，中央本級支出占全部支出不到20%，更注意到最近一兩(liang) 年，中央隻占15%，85%都是地方支出。於(yu) 是很多同誌說，這不是證明體(ti) 製不合理嗎?地方為(wei) 什麽(me) 有這麽(me) 大的事權，卻財權這麽(me) 小?這個(ge) 理解中包含了偏差，是沒有理解全國總體(ti) 而言各地區域差異所造成的橫向不平等，極其明顯，需要中央政府在這裏來安排一種縱向不均衡的機製，以校正橫向不均衡。廣東(dong) 、深圳、江蘇、浙江發達程度很高，要和西部特別是民族地區——和西藏、青海相比，差異在全球相比來說，倍數是別國一般難以想象極其懸殊的。

　　前些年國情專(zhuan) 家曾以笨方法，形成的一個(ge) 判斷結果，即把全國所有幾十萬(wan) 人口層級的縣和縣級市的統計資料都拿來，通通把數據按人均GDP做比較(這是縣一級的，不涉及到更中心的區域)，當時最大的懸殊表現在：排第一位的是珠海的鬥門區，最末一位是貴州的晴隆縣，人均GDP差多少倍?差88倍!這是90年代前期的情況。我們(men) 知道實際上，其他國家的地區差異也有，像澳大利亞(ya) ，維多利亞(ya) 州、新南威爾士州都是發達區域，但還有北方領地，地廣人稀隻有19萬(wan) 人，最懸殊的兩(liang) 邊，人均GDP卻隻差20%，所以中國區域差異帶來的懸殊情況，和其他的經濟體(ti) 相比，完全不是一個(ge) 數量級。這種橫向不均衡如果處理不好，就會(hui) 引發經濟問題社會(hui) 化、政治化，危及國家統一、民族團結，分裂勢力方麵往往會(hui) 拿這些東(dong) 西做文章。

　　我們(men) 這些年特別看重財政維係全局，即中央政府必須有一種力量，在財力分配縱向上看，使中央本級拿到的錢明顯多於(yu) 本級支出需要，騰出來的很大一塊財力，自上而下區別對待地做轉移支付——轉移支付言下之意更多的是支持欠發達的中西部，這樣才能達到以縱向的財力不均衡矯治橫向的財力不均衡，維護國家的統一、民族的團結。而有關(guan) 這個(ge) 製度安排，分稅製恰恰是它的優(you) 點，如果分稅製能貫徹到底的話，中央對省級如此，省以下也是一樣的道理，像廣東(dong) ，應該也有一種能力，使省一級自上而下地在省本級完成的支出安排以後，以多出的財力支持清遠、河源，以這類地方為(wei) 主實施調節橫向區域差異的分配。

　　中央的能力從(cong) 哪兒(er) 來?這是前段時間網上熱議的，如算清楚本級財政這筆帳，說全中國隻有沿海7個(ge) 左右的省級區域給中央是做貢獻的，其他都是從(cong) 中央拿好處的。7個(ge) 可能說得少了一點，可能是沒有把計劃單列市算全，但是數目確實不會(hui) 太多，算全有8個(ge) 、9個(ge) ，廣東(dong) 、深圳、江蘇、浙江、寧波、上海、北京、大連……八、九個(ge) 地方，不超過十個(ge) 地方，按照規範的稅種、稅基的體(ti) 製安排算賬下來，對中央是做出貢獻的，本地的收入裏或大或小有一塊進入中央庫，中央拿到錢以後，區別對待地，比如說按照因素法確定的一般性轉移支付的方式，撥給剩下二十多個(ge) 行政區，各個(ge) 省本級再結合自己的安排往下支持市、縣和特定項目，這是中國的基本情況。這種基本情況合理不合理?見仁見智，但反映著一種必然。

　　從(cong) 全球其他的經濟體(ti) 來看，這種情況有共性，比如說美國，財力大盤子中聯邦拿70%，支出正好反過來，州和地方層級占支出盤子的70%;日本中央、地方間的財力分配，也是這樣的格局，這和中國的道理是一模一樣的。我們(men) 從(cong) 來沒有因為(wei) 這個(ge) 批評美國、日本過於(yu) 偏向集權製——吳曉波抨擊的不合理的集權，為(wei) 什麽(me) 到了中國，同樣是分稅製，我們(men) 卻批評為(wei) 集權?實話實說人們(men) 往往隻是直觀的感受，而沒有搞清楚這裏麵的製度機理。這個(ge) 時候中央手上有更多的財力做向地方的分配，可不是過去“跑部錢進”的分配結果，不是過去條塊分割情況下行政性分權的結果，是走向把依法的稅基盡可能合理配置，使中央手上有了履行中央政府職能更好的財力保障，所以總體(ti) 還是要肯定的。

　　至於(yu) 說這裏麵怎麽(me) 樣動態優(you) 化?肯定要針對不完善之處，動態做出改進。比如說過去的專(zhuan) 項轉移支付比重過高、項目過細、對地方提出的資金配套要求促使地方弄虛作假，就是要改進之處。總體(ti) 來講要肯定中央對下的縱向不均衡，才使得其有校正橫向不均衡發揮中央應盡職能的機製與(yu) 能力，表現在框圖上，全國財政收入裏，中央為(wei) 什麽(me) 會(hui) 出現一環一環下來以後，自己留的部分越來越小，給地方的部分越來越大?就是在依托財力分配來履行中央政府職能。中央履行這種職能一定是區別對待，不會(hui) 對所有地方按一個(ge) 辦法做。實話實說，廣東(dong) 、深圳基本得不到自上而下的中央轉移支付。我們(men) 自己本地形成的財政收入，很大一塊是給中央做了貢獻，這是符合鄧小平南巡說到的，看大局，深圳這樣的地方、廣東(dong) 這樣的地方，發展起來以後要回過頭來支持欠發達的地方。

　　除了前麵所說自上而下的轉移支付之外，中國還發展了橫向支付，比如說“對口支援”是什麽(me) ?是中央牽頭的橫向轉移支付，以後還要發展生態補償(chang) ，這是按經濟原則做的橫向轉移支付。

　　有了這些關(guan) 於(yu) 體(ti) 製方麵的分析說明以後，就可以理解，這些年碰到的前麵三大問題(基層財政收入困難，地方隱形負債(zhai) 和土地財政短期行為(wei) )的困擾和不滿，在來源和認定上，我說是大是大非的判斷：不能認為(wei) 是1994年分稅製造成的基層財政困難、隱形負債(zhai) 和土地財政短期行為(wei) 這些問題，如果這麽(me) 認為(wei) ，合乎邏輯的基本思路和建議，必然就是否定1994年的製度框架，那麽(me) 剩下有什麽(me) 可選擇的製度框架呢?過去我們(men) 試了不知道多少，想到的、試過的，都走不出一條路來。現在必須認清楚：搞市場經濟，財政體(ti) 製必須是分稅製為(wei) 基礎的分級財政，認清楚這一條，就必須堅定不移地繼續按照1994年的基本框架往下深化改革，而深化改革要攻堅的問題在這裏的關(guan) 鍵，就是要使分稅製於(yu) 省以下落地，以後使其正麵效應充分發揮，促進國家的長治久安。

　　有些說起來、聽起來很有道理的因地製宜、體(ti) 諒地方困難、直觀看中央集中財力過多等等說法，如果把板子打在分稅製上，是打錯了地方。我們(men) 中國最實質性的問題，1994年以後分稅製在省以下為(wei) 什麽(me) 遲遲不能落地?要做出中肯的分析，做出這樣的分析找到問題的症結，才能對症下藥，繼續鞏固南巡和1994年裏程碑式改革的基本製度結果，尋求長治久安，這是我的基本觀點。

　　這裏我們(men) 也要說說網上那時候看到的朱鎔基同誌的態度。他退下來有約法三章，絕不再討論國事層麵的經濟社會(hui) 問題，自己拉拉胡琴，和朋友們(men) 聊聊天，隱退了。但他高度關(guan) 注怎麽(me) 評價(jia) 1994年。前幾年他到清華經管學院(這是他必須出席的會(hui) ，因為(wei) 他擔任過清華經管學院的院長)，在那個(ge) 場合他憋不住了，當時劉延東(dong) 副總理也在場，鎔基同誌專(zhuan) 門說了一段話，我印象深刻——網上報出來了，朱鎔基同誌說，我天天看新聞聯播，看他們(men) 怎麽(me) 胡說八道、放屁。不錯，我是搞了1994年的分稅製，但我還說要深化改革呀!他的意思是看到公開媒體(ti) 所說對於(yu) 種種問題的抨擊以後，盡說是由於(yu) 1994年造成中央財力集中過多，地方過日子困難。他聽到覺得錯了，這不是分稅製的問題，是分稅製深化改革沒到位的問題。他很有個(ge) 性的評價(jia) ，我認同，他說這種責怪分稅製改革的觀點“無知，無知還透頂”。如果把全景擺出來以後，這確實是個(ge) 大是大非的判斷。

　　我的觀點前麵基本擺明了，接著要問：為(wei) 什麽(me) 1994年以後省以下分稅製落不了地?我們(men) 做了調研分析，認為(wei) 其實病理分析很簡單，就是五級框架使省以下分稅製無解。一個(ge) 國家稅製必須法定，有多少種稅可分?1994年改革從(cong) 43種稅減少到28種，現在進一步收縮到18種，以後再多一兩(liang) 種，也就是20種左右，以一般的國際經驗來講，再增加幾種也未嚐不可，但也不可能太多。20多種稅在五級裏分，就是擺不平，沒法分清爽，不得不搞出很多的共享稅。落實的過程中，省以下的四級怎麽(me) 辦?誰也拿不出像樣的方案，地方隻好順勢形成我前麵說的一大套體(ti) 製文件，搞成各種各樣的分成製。分成製的過渡態開始變成凝固態，凝固到恰恰是我們(men) 過去知道一定會(hui) 出弊病的分成製，帶來基層財政困難。討價(jia) 還價(jia) 的過程中財力重心往有實權的省、市提，更多的事權支出壓力卻壓到基層、壓到縣鄉(xiang) ，必然得出這些毛病。誰有本事打通關(guan) 係多爭(zheng) 取一些財力?但這些財力也穩定不住，必須三天兩(liang) 頭的往省裏、市裏跑，這哪裏是好的機製?基層的財政困難和地方發展戰略需要逼得實在過不了日子，以潛規則強製替代明規則，隱性負債(zhai) 問題也就隨之而來了，一方麵發揮了很多了貫徹地方發展戰略的作用，另一方麵又蘊含著風險。

　　還有與(yu) “土地財政”概念相關(guan) 的土地批租問題。土地批租不是想批就能批得出來的，全國主要的土地批租收入，集中在沿海，沿海也不是所有地方都如此，像“蘇北窪地”就沒有那麽(me) 好的收入。全國70%左右的土地批租收入集中在沿海一些中心區域，中部所占比重為(wei) 20%左右，西部不到10%。這樣的土地批租，除了有短期行為(wei) 特征外，也客觀上拉大了各地財力運用的不均衡，不利於(yu) 促進鄧小平說的共同富裕。這些問題或弊病，不是分稅製造成的，是分稅製在省以下落地受阻帶來的。

　　如果說省以下還有四級、合在一起五級分稅無解的話，能不能想辦法讓它有解?其實這個(ge) 出路已經呼之欲出，一個(ge) 就是農(nong) 村稅費改革之後，發現一般的農(nong) 村區域必須實行鄉(xiang) 財縣管，實際上已把鄉(xiang) 鎮財政廢了——鄉(xiang) 鎮一級變成縣級財政下管的預算單位(特別發達的地方如東(dong) 莞，另當別論。東(dong) 莞原來是縣，後來提高到地級市，下麵並沒有設區，還是那麽(me) 多鎮，以後是怎麽(me) 歸並這些鎮、是不是考慮市以下設區建製的問題，不能套用鄉(xiang) 財縣管)，中國廣大的地方基層，鄉(xiang) 財縣管已經推開，已經實現了把鄉(xiang) 鎮這一級在實體(ti) 層級意義(yi) 上去掉，這樣就減了一層。

　　另外是浙江經驗為(wei) 基礎的財政省直管縣，前些年由中央文件肯定財政部發文，有條件的地方實行財政的省直管縣，到2012年，財政部要求全國省級行政區域除了民族地區之外通通推行省直管縣，到現在為(wei) 止有些地方還停留在試點，還沒有完全鋪開，但這個(ge) 方向是既定的。中央文件後來又說，有條件的地方還可以試行行政的省直管縣體(ti) 製，但很遺憾，全國正式有紅頭文件依據來推行行政省直管縣的，隻有廣東(dong) 順德一地，到現在也悄無聲息了。要肯定這個(ge) 大方向。財政省直管縣先於(yu) 行政省直管縣，浙江幾十年風風雨雨一直在堅持，他們(men) 認為(wei) 這樣合適：市和縣行政不同級，但財政同級“一起對省說話搭體(ti) 製”。按照分稅製來說，上麵有中央，下麵是省和市縣兩(liang) 個(ge) 平台，合在一起三級，20種左右的稅按照三級怎麽(me) 分，馬上豁然開朗，柳暗花明了。於(yu) 是便有可能借鑒國際經驗，在中國提出比較像模像樣的分稅製在省以下落實的方案。

　　如果這麽(me) 分析，財政體(ti) 製改革基本思路應該是按照三級扁平化的框架，結合大部製改革、扁平化改革，貫徹財權與(yu) 事權相順應、財力與(yu) 事權相匹配的原則，在促進基本公共服務均等化的取向下，從(cong) 理清事權開始，落到支出責任的合理化。基本思路可表述為(wei) ：三級框架下，每級政權得到最高權力機構人大授權的事權，並使事權(按照最新的進展)形成具體(ti) 的一覽表，一級政權、一級事權後麵，跟著的是一級財權，財權最關(guan) 鍵的是稅基，因為(wei) 它是依法的穩定、大宗的收入來源，這是最關(guan) 鍵的財權體(ti) 現，再帶出三級框架下每一級的預算。現代意義(yi) 上的預算必須按照“美國進步時代的啟示”，結合中國的客觀需要，讓它透明、完整、事前決(jue) 定、有充分的公眾(zhong) 參與(yu) ，經過最高權力機構審批以後形成有法律效力的執行文件，得到嚴(yan) 格執行，而且以後要編製三年滾動預算，貫徹績效考評的原則和問責機製。這一套環環相扣打通了，當然還要匹配國有資產(chan) 管理的產(chan) 權——我國在前些年實際上已經明確了，中央、省、市縣(就是按照三級)配國有資產(chan) 管理的人格化代表機構，國資委、國資局、國資辦，對應上的就是資本預算，資本預算也是按照三級扁平化的框架，成為(wei) 預算體(ti) 係一個(ge) 有機組成部分。還有就是舉(ju) 債(zhai) 權：《預算法》修訂以後地方的舉(ju) 債(zhai) 權首先體(ti) 現在省，省裏拿到資金再分到市縣——未來不能完全排除一種可能：市場經濟成熟、發達了以後，未必永遠都是市縣由省切塊來拿到舉(ju) 債(zhai) 的資金，是不是有些地方，從(cong) 發達地區開始，可試行市和縣一定約束情況下的舉(ju) 債(zhai) ，以後這可以從(cong) 容探討。

　　總體(ti) 來說三級框架下貫徹“一級政權、一級事權、一級財權、一級稅基、一級預算、一級產(chan) 權、一級舉(ju) 債(zhai) 權”，這樣的製度建設要領，再加上自上而下兩(liang) 級轉移支付和輔助性的橫向轉移支付，那就可以達到“財權與(yu) 事權相順應，財力與(yu) 事權相匹配”的較理想的分稅製境界。這個(ge) 境界一定是服務於(yu) 全局資源配置優(you) 化、長治久安的。區域經濟這方麵我們(men) 要結合預算改革、稅收改革，在體(ti) 製方麵做種種優(you) 化。

　　再說一下十九大的指導精神。十九大在已有的探索和十八大以後三中全會(hui) 給出的指導、政治局審批通過的配套改革方案執行的基礎上，又針對現實情況有言簡意賅的指導性表述。報告裏說到財稅的時候是這麽(me) 一段話：“加快建立現代財政製度，建立權責清晰、財力協調，區域均衡的中央和地方財政關(guan) 係;建立全麵規範透明、標準科學、約束有力的預算製度，全麵實施績效管理;深化稅收製度改革，健全地方稅收體(ti) 係”。可知，財稅改革三大任務中，現在是把財政體(ti) 製擺在第一位了，對中央地方關(guan) 係有這麽(me) 多要求，再往下順理成章排在第二位的講，是預算要在規範透明方麵再加上全麵績效管理。接下來，稅收方麵特別強調的，是地方稅體(ti) 係建設。這三層的邏輯關(guan) 係更符合學理，那麽(me) 往前追溯一下，怎麽(me) 解釋十八屆三中全會(hui) 的排序?我覺得那個(ge) 時候，更多體(ti) 現的是凝聚共識後的“先易後難”，預算改革的共識非常明顯，所以排在第一位。預算首先是錢從(cong) 哪裏來，跟著把稅製改革排在第二位，理順中央地方體(ti) 製關(guan) 係當時排在第三位，相對而言難度更大，可以從(cong) 容一點再做考慮。

　　到了2016年，中央所說的財稅改革重點和基本的事情要做出來的關(guan) 口，壓力就來了，中央地方關(guan) 係怎麽(me) 理順?2016年推出了關(guan) 於(yu) 理清事權的文件，後來跟著值得肯定的進步，就是順應大勢在事權方麵，從(cong) 基本公共服務必須要解決(jue) 的中央和地方共擔的事權方麵，分步拉出一覽表，再落到支出責任明細單上，已經有兩(liang) 輪的進步。已把八大類型的公共服務，區分出每一個(ge) 類型裏各個(ge) 地方歸在哪個(ge) 台階，歸在不同的台階上有不同的操作細則，這些共同承擔的事權的支出責任，中央負擔比重最高的地方，可以由中央出80-90%，這是針對最欠發達的地方，80%下麵有60%、50%、30%和10%等等。醫療方麵我看到的就是上海、北京中央也給一點支持，但就是十分之一。基本公共服務八大類事項，都有可操作的、量化的指導，清楚規範操作方麵的支出責任。中央給的，在具體(ti) 的這個(ge) 台階裏是80%還是50%還是10%，這是各地可以明確預期的，剩下的便是地方財政要做好自己的統籌規劃安排。這是十分值得肯定的進步。以後要推進到所有的中央、地方共擔事權，無縫連接式全覆蓋，所有的共擔事權到底怎麽(me) 樣操作，都有文件依據可查，動態優(you) 化到一定的時候成熟以後，也不排除以法案的形式確定，比如成為(wei) 預算法的附件，這樣更具有法律上的權威性和嚴(yan) 肅性——這是發展方向。

　　中央和地方的體(ti) 製關(guan) 係，無非是理清從(cong) 人大授予政府事權，委托政府履行公共職能以後，怎樣一個(ge) 一個(ge) 環節最後落到支出責任上，可以非常有依據地實行問責，這是綜合績效提高的製度保障。

　　在財稅改革承擔著服務全局重任的前提下，順應十九大以後的發展大勢，我特別強調，對於(yu) 中國的現代化，未來的十幾年是最關(guan) 鍵的時期。怎麽(me) 樣回應市場主體(ti) 的訴求，做好宏觀政策協調，比如說財政政策和貨幣政策的協調，前段時間前所未有地出現了大庭廣眾(zhong) 之下的“央財互懟”，雖然體(ti) 製內(nei) 人覺得不可思議，老百姓還挺高興(xing) ，看這兩(liang) 個(ge) 職能部門怎麽(me) 吵架的。這表現了我們(men) 現階段的一些矛盾凸顯。客觀協調是一定要在服務全局的意識下盡量擺脫部門自己的局限性，在服務全局、服務配套改革的視角下掌握好部門工作。

　　宏觀層麵兩(liang) 大政策協調配合中，一定要強調以配套改革來保證政策的合理實施機製，當然就要特別注意優(you) 化區域發展戰略、投融資機製、預算硬約束和各種各樣的政策組合。我們(men) 理念上應強調的，是財稅改革一定要服務全麵改革，要在攻堅克難方麵有清醒的大局意識、擔當意識、機遇意識，爭(zheng) 取有所作為(wei) ，力爭(zheng) 取得中央所說的決(jue) 定性成果。中央原希望在2016年，財政改革重點的基本的事情要做出來，內(nei) 部傳(chuan) 達中說，玉泉山上總書(shu) 記對時任部長樓繼偉(wei) 同誌講，你們(men) 要抓住這些事，希望2016年能做得出來，2017年我們(men) 還想辦點大事。2017年就是十九大召開之年，但2016年的進展沒有如意，到現在也不敢說財稅改革當時安排的三大方麵的任務，基本、重點的已經做出來了，但我們(men) 別無選擇，必須繼續往前推進，趕早不趕晚，審時度勢，爭(zheng) 取把改革的硬骨頭啃下來。2020年中央說的“60條”部署的全麵改革要取得決(jue) 定性成果，但現從(cong) 時間表上直率地說，很可能要滯後。現在媒體(ti) 都回避這個(ge) 問題，思平市長在網上非常明確地說，時間表我們(men) 可以適當往後推一推，但大方向要堅定不移，一定要把硬骨頭啃下來，我非常讚成。我們(men) 不要太計較時間表是2020年還是2022年，但拖到2030年肯定不行，那樣跨越中等收入陷井可能就沒有後勁了，肯定地說現代化全局不允許以這種態度拖延。所以我們(men) 別無選擇，要力爭(zheng) 在審時度勢的情況下積極主動取得財稅改革的決(jue) 定性成果。

　　我粗線條的匯報就到這裏，請各位批評指正，謝謝大家!

　　【互動環節】

　　【謝作正】：我想請教一下賈先生關(guan) 於(yu) 稅收負擔的問題，最近官方已經公布的數據，2018年全國GDP超過90萬(wan) 億(yi) ，稅收總額大概是15萬(wan) 億(yi) 多，稅收占GDP不到20%，大概17%到18%。剛才張市長已經講到2017年、2018年深圳在50%左右，2018年突破2萬(wan) 億(yi) 了，這樣我們(men) 超過了50%。稅負從(cong) 深圳的角度來講，反映經濟是發達的，稅收占GDP的比重相當高，我想問的是，賈先生研究這麽(me) 多年的財稅體(ti) 製改革，作為(wei) 一個(ge) 發展中國家、發達國家，稅收占GDP的比重到底多高合適，才能體(ti) 現企業(ye) 公民稅負合理?

　　【賈康】：感謝謝局長的提問，我簡單說一下，從(cong) 國際的經驗數據來看，國際貨幣基金組織(IMF)，有一個(ge) 按標準口徑可比的數據判斷量值，政府收入廣義(yi) 的包括稅收、非稅收入，合在一起，發達經濟體(ti) 宏觀而言的政府收入和GDP相比(整個(ge) 收入情況可以稱為(wei) 宏觀稅負水平)，都是在40%以上，其中不全是稅，隻是大家約定俗成，所有的政府收入合在一起叫GDP中的宏觀稅負。北歐的福利國家這一指標可達到50%，如挪威、瑞典那樣非常典型的福利國家。發達經濟體(ti) 的平均水平在40%以上，發展中經濟體(ti) 30%出頭，我國這幾年按照IMF口徑，是32%左右，即我們(men) 現在的水平和發展中經濟體(ti) 的平均值差不多。就全中國來說，不能得出中國宏觀稅負過高的判斷結論，但剩下的是隱性負擔，以及結構、績效，卻有很多的問題需要討論。也得順應我們(men) 特定發展階段上企業(ye) 、老百姓的訴求，盡可能控製宏觀稅負。十八屆三中全會(hui) 說到穩定稅負，實際上講的是穩定宏觀稅負，後來政治局曾經提過降低稅負，但再也沒有說過怎樣降低。全局來看，有“財政三元悖論”，老百姓特別讚成的減稅、改進公共服務增加福利、以及控製公共部門的負債(zhai) 三大取向，大家都會(hui) 舉(ju) 雙手讚成，但這三項，充其量能同時實現兩(liang) 項，不可能三項同時實現，那麽(me) 就得有一個(ge) 權衡：既想增加公共服務，又想減稅，一定得擴大舉(ju) 債(zhai) ，這是其他約束條件不變情況下的必然選擇;想控製債(zhai) 務又要增加公共服務，那就無法有力度地減稅——稅收必須替代原來設想的舉(ju) 債(zhai) 來支撐公共服務。裏麵的結構問題涉及三元悖論之下我們(men) 如何權衡，有其複雜性，這是講的全國和國際的對比。您提的問題落到深圳，還得再回應一下：深圳是中國最發達的地區之一(或是沒有之一，可能就最發達了——因為(wei) 說到廣東(dong) 還有一些拖後腿的地方，廣東(dong) 的清遠、河源、韶關(guan) 稍差一點，深圳哪有拖後腿的地方?深圳總體(ti) 來說是一個(ge) 板塊，非常發達了)，於(yu) 是出現剛才張市長和您說到的，整個(ge) GDP裏政府收入高達50%，全口徑可能還得再高一點兒(er) (加上基金可能還得更高)。那麽(me) 中國的中央政府在區域之間，一定是抽肥補瘦，不抽深圳、廣東(dong) ，還抽哪兒(er) ?可能也得抽上海、江蘇、浙江、北京，如此而已。說來說去，全國放眼看去三十幾個(ge) 省級行政區，能抽的就八九個(ge) ，中央是按照體(ti) 製規定，算來算去測算好，以分稅製解決(jue) 這個(ge) 問題，大家不用吵，也不用“跑部錢進”和拉關(guan) 係，通過分稅製就把中央政府要拿的錢，主要從(cong) 深圳等地拿足，拿足後可以履行中央政府的職能，其中大部分都去支援欠發達地區了，這就是深圳對全局的貢獻。

　　有個(ge) 2000億(yi) 和到3000億(yi) ，可以支持很多民族地區過日子，西藏，加上甘肅或是加上寧夏、青海可能都夠了。當然一般不能這麽(me) 宣傳(chuan) ，但是實際上這體(ti) 現確實是小平同誌所說的，先富起來的地方要考慮大局，回過頭來支持欠發達地區。雖有中央牽頭的橫向對口支持，但其實更多的是靠體(ti) 製，由中央按照分稅製的規則把錢拿足，去支持中西部。

　　張市長的觀點我也簡單回應一下。張市長回答非常對，還要考慮民心向背，所以今年大家充分肯定克強總理的報告中減稅降負的安排。還有一個(ge) 結構的問題：現在減的是流轉稅，流轉稅是間接稅，直觀來講是企業(ye) 的稅負降低了，其後企業(ye) 在這種變化情況下，競爭(zheng) 中會(hui) 采取一定的策略手段，在稅負轉嫁上有調整動作，比如已經有信息，4月1日增值稅降低稅率，跟著的就是一些品牌廠家降低價(jia) 格了，降價(jia) 等於(yu) 把國家給他減的稅，他讓利給後道環節，後道環節很多是最終消費者，比如手機賣到最終消費者，實際承受的稅負降低了。增值稅減稅通過企業(ye) 轉嫁過程，使中國的消費大眾(zhong) 得到了實惠。中國的消費大眾(zhong) 還是低中端為(wei) 主，實際上給低中端社會(hui) 成員增加了共享改革開放成果的獲得感。

　　這裏麵三元悖論約束下的另一個(ge) 考慮：如何在流轉稅中繼續推行減稅?要把一般納稅人的三檔稅率歸成兩(liang) 檔，現在已經降到13%和9%、6%，三檔變兩(liang) 檔肯定不能把低的往上提，就是怎麽(me) 往下降的問題，13%降到9%還是9%降到6%，反正得繼續降稅。繼續降稅加上其他的措施，是不是財政過不去，步子就邁不出來?結構上的考慮，還必須讓有支付能力的主體(ti) 更多交稅，這就涉及提高直接稅比重的問題。我這麽(me) 多年強調不能忽視房地產(chan) 稅改革，說起來使不少人非常氣憤的，這不是減稅，實際上是在住房的保有環節使稅收負擔從(cong) 無到有，實際上是增稅，便不好說，宣傳(chuan) 上稱之為(wei) 稅製改革，但這確實是為(wei) 全局服務的製度建設。(此處因涉及敏感詞句，刪掉94字)底線的人是在節衣縮食的基本生活資料方麵有稅負而減輕，高端人士是在享受資料的層麵有了稅負而做的利益讓渡，這樣整個(ge) 社會(hui) 靠再分配機製，抽肥補瘦，會(hui) 使整個(ge) 社會(hui) 更和諧，社會(hui) 總體(ti) 的稅收痛苦是降低的，是共享改革開放的成果。但這就是很有難度的改革啃硬骨頭的問題。按照張市長剛才的思路，我再做點發揮：不光是深圳的問題，現在富豪紮堆在深圳、上海、北京，以後直接稅以後出來，又體(ti) 現這些地方的直接稅往上升，房地產(chan) 稅如果真的通過立法，首先從(cong) 一線城市開征，是運用經濟手段取代行政手段，還是會(hui) 體(ti) 現在這些地方的收入往上走，那時中央怎樣拿這些收入，以便手上有錢更多支持中西部欠發達地區，這就是結構上的問題。

　　市場經濟發展中，是深圳率先使土地使用權通過招拍掛取得，不是政府決(jue) 定應該收多少，而是競爭(zheng) 者在競爭(zheng) 中形成的對價(jia) ，拿到使用權以後，該主體(ti) 會(hui) 在物質激勵下盡可能發揮競爭(zheng) 中拿到的土地使用權的潛力，以後可能產(chan) 生的附加值也給稅收做貢獻。房地產(chan) 市場上，市場軌這方要遵循土地使用權的取得是通過競爭(zheng) 這一基本規則。如果政府按住了不讓競價(jia) ，就是否定市場的決(jue) 定作用。市場軌的邏輯很清楚，靠什麽(me) 東(dong) 西引導?如果意識到房地產(chan) 的保有環節即土地開發出來的成品有持有成本，前麵拿地人的預期就變了，就不會(hui) 動不動頂出一個(ge) “地王”。其他很多的收費，從(cong) 開發環節到交易環節，各種各樣的負擔，都應該通過改革盡可能減少，這就更合理了。

　　政府有其苦衷，中央所說的長效機製，是要找到更合理的基礎性激勵兼容製度安排，經濟上要素競爭(zheng) 性流動，客觀上形成的土地開發權及其開發出的成品的價(jia) 格。至於(yu) 保障房，是另外的一套調節參數。純市場軌上的東(dong) 西，要以行政手段來控製，是地方政府在苦衷之下不得已的權宜做法，不代表著改革方向。

　　【提問】：我想接著向您請教兩(liang) 個(ge) 問題，現在有聲音說中國是不具備征收房地產(chan) 稅的基礎，首先是因為(wei) 很多開發商在建房子的時候已經把土增稅、印花稅、契稅轉嫁到實際購房人身上。二是我們(men) 國家實行土地國有製而不是私有製，是跟已經征收房地產(chan) 稅的國家很大的區別，有人說如果再增加房地產(chan) 稅，有一隻羊扒兩(liang) 層皮的嫌疑，您對這個(ge) 聲音怎麽(me) 看?

　　【賈康】：您的問題實際涉及三個(ge) 層麵：第一，開發商拿地時要分析未來的市場，未來市場沒有持有環節的成本時，他怎麽(me) 樣拿使用權，會(hui) 出一個(ge) 價(jia) ，如果製度上使未來有預期的持有成本，大家的行為(wei) 會(hui) 收斂，這樣對房地產(chan) 市場有壓倉(cang) 促穩的作用，肆無忌憚的炒作一定不敢像原來那麽(me) 猖狂，拿地也會(hui) 是另外一種策略。這是“預期”的作用，一定是要往前做預測——現在感覺到拿地方案裏包括的稅與(yu) 各種負擔，那個(ge) 時候不同了，就得重新算，測算未來能生成的市場價(jia) 格，會(hui) 影響在前麵拿地時他給出的報價(jia) 。

　　第二，征房地產(chan) 稅有無硬法理障礙。土地是國有的，隻有房產(chan) 所有權，可否征不動產(chan) 稅?房地產(chan) 稅隻是技術上的稱呼，美國不叫房地產(chan) 稅，叫財產(chan) 稅，英國叫市政稅，日本叫固定資產(chan) 投資稅，這都是技術性處理，僅(jin) 是稱呼的問題。中國的兩(liang) 地試點，叫房產(chan) 稅，也不是房地產(chan) 稅，這不是關(guan) 鍵問題，關(guan) 鍵就是：是不是有法理上的硬障礙?我們(men) 已專(zhuan) 門說明，看英國、香港等地，實證的情況是，不存在海外隻有終極產(chan) 權私有土地上才有合法開征房地產(chan) 稅前提的法理，不存在這個(ge) 問題，這是實踐。理論上我們(men) 也專(zhuan) 門做了分析，這關(guan) 聯相對獨立的物質利益，需要調節，不存在調節的硬障礙。

　　第三，是重複征收問題，一頭牛扒兩(liang) 張皮?有人講前麵土地批租是一張皮，後麵征稅是又一張皮——其實前麵叫地租，後麵叫稅收，各個(ge) 國家的實踐，都是二者不是必取其一的關(guan) 係，而是相互怎麽(me) 協調的關(guan) 係。而是稅收本身也一定會(hui) 重複，企業(ye) 交了流轉稅(流轉稅好幾種)，還要交所得稅，所得稅後給員工發薪酬，老百姓拿到工資，這些主體(ti) 還要交個(ge) 人所得稅，企業(ye) 和個(ge) 人買(mai) 車輛，還要交車輛購置稅，老百姓最後買(mai) 饅頭、買(mai) 月餅，還含稅……重複征收必然存在，隻是重複得合理還是不合理的問題。有不少人對房產(chan) 稅的反對意見，是從(cong) 剛才說的兩(liang) 個(ge) 切入點——法理障礙和重複征收講的，聽眾(zhong) 覺得“說出了我們(men) 的心裏話”，但我們(men) 研究者還是想把這個(ge) 事說清楚，其實不存在硬障礙，也不存在隻能征一樣不能征另外一樣的客觀依據。應當是合理協調，一定要爭(zheng) 取盡量優(you) 化。

　　(本文係賈康先生在馬洪基金會(hui) 2019春季報告會(hui) 上的發言。)