一政府管理職能與(yu) 國有土地的經營職能分開

　　黨(dang) 的十六大報告指出，政府的主要職能是“經濟調節、市場監管、社會(hui) 管理和公共服務”。黨(dang) 的十七大進一步提出，“加快行政管理體(ti) 製改革，建設服務型政府”。

　　根據中央的精神，反思我國土地管理體(ti) 製，一個(ge) 突出的問題，是政府既負責土地管理，又負責國有土地的經營。經營是市場主體(ti) 的活動，具體(ti) 到國有土地的經營，就是要保值增值，追求土地收益最大化。把這個(ge) 作為(wei) 政府的職責，客觀上使各級城市政府成了市場競爭(zheng) 的主體(ti) ，這是我國土地管理失控，產(chan) 生一係列問題的主要製度根源。我國的土地出讓製，主要是借鑒香港的土地批租製。但香港的土地管理與(yu) 土地批租(即經營)，分屬不同的部門，並且把政府的土地收益納入基金管理，杜絕了支出使用的隨意性。這一點，我們(men) 卻沒有學，可以說學香港隻學了一半甚至不到一半。我們(men) 這樣的做法，是在社會(hui) 主義(yi) 市場經濟尚未建立以前形成的，有其曆史必然性和合理性。但隨著市場經濟的建立和發展，其弊端越來越明顯、突出，應當成為(wei) 下一步改革的重點。有些西方市場經濟國家如荷蘭(lan) ，政府的土地管理十分嚴(yan) 格，法律規定凡土地買(mai) 賣，政府有優(you) 先購買(mai) 權。同時，法律還規定，政府不得通過土地獲取任何收益。政府購買(mai) 土地的目的，是控製房價(jia) ，解決(jue) 居民的住房問題。香港和荷蘭(lan) 的經驗表明，在成熟的市場經濟體(ti) 中，政府管理部門不能同時又是市場經營主體(ti) 。我國城市土地國家所有，經營性土地的地租即土地收益不能取消，但獲取方式必須改革。

　　參照國有企業(ye) 改革的經驗，可以考慮成立專(zhuan) 門的國有土地公司等經濟組織，把需要經營的國有土地交給他們(men) 參與(yu) 市場運作，或轉讓，或出租，或聯營，或入股，負保值增值的責任，並向國家財政上繳土地收益。這些經濟組織作為(wei) 市場主體(ti) ，按照統一的市場規則，接受政府的調控和監管。由於(yu) 是國有公司，必要時也要服從(cong) 國家的要求，承擔一定的土地參與(yu) 宏觀調控的責任。

　　隨著財稅體(ti) 製改革的深化，國家對土地收益的使用支出，也要嚴(yan) 格規範，杜絕“寅吃卯糧”的短期行為(wei) 。

　　把經營土地的職能分解出去以後，各級政府就可以集中精力加強土地管理。其核心職能，一是嚴(yan) 格實施土地利用規劃，加強土地用途管製；二是平等保護各類土地產(chan) 權，構建城鄉(xiang) 統一的土地市場；三是運用土地政策，參與(yu) 宏觀調控。

　　耕地保護是土地規劃和用途管製的實施，地價(jia) 管理和土地市場管理是土地產(chan) 權保護的延伸，也都需要加強。為(wei) 了保證土地管理各項職能和工作的落實，還必須加大土地督察和監察工作的力度。

　　至於(yu) 非經營性的國有土地，例如劃撥供地、低價(jia) 供地等，作為(wei) 土地政策參與(yu) 宏觀調控的手段，仍由政府負責運作。建立規範、公開、透明的程序，接受社會(hui) 的監督。

　　二改革國家規劃體(ti) 係和土地規劃管理體(ti) 製

　　(一)目前我國由各部門分別編製相關(guan) 的全國性規劃，這些規劃最終都要落在土地上，因此必須與(yu) 土地規劃相銜接。但是，由於(yu) 各部門從(cong) 自身工作需要出發，各自製定不同的土地分類標準，並分別開展相關(guan) 資源調查，編製各自的地理信息係統，導致在此基礎上製定的各部門規劃，不能與(yu) 土地規劃很好銜接，在實際工作中產(chan) 生混亂(luan) 並造成極大浪費。

　　有鑒於(yu) 此，建議對國家規劃體(ti) 係作重大調整。

　　當務之急，是製定全國統一的土地分類標準，廢止部門標準，以利各類規劃與(yu) 土地規劃的銜接。

　　下一步，可借鑒世界多數國家的經驗，由一個(ge) 部門負責開展資源調查，並編製國家基礎地理信息係統，供各政府部門和全社會(hui) 使用。各部門不再開展普查性資源調查，不再編製各自的地理信息係統。

　　最終，要理順國家規劃體(ti) 係。第一，編製國土規劃作為(wei) 國家發展的中長期規劃。國土規劃的主要內(nei) 容：空間布局(包括功能分區)，生產(chan) 力布局(包括國家重點投資項目)，重大基礎設施和國土整治項目，等等；第二，現行的經濟社會(hui) 五年發展規劃，作為(wei) 國家發展的近中期規劃；第三，土地利用規劃作為(wei) 落實以上兩(liang) 個(ge) 規劃的保障性規劃，發揮具體(ti) 銜接各部門規劃的龍頭作用。各部門依據以上三個(ge) 規劃，把工作重點放在編製相關(guan) 專(zhuan) 項規劃上，不再編製部門的全國性規劃。

　　以上改革如能實施並到位，將大大改變目前部門分割、地區分割的局麵，是實現現代化過程中從(cong) 必然王國到自由王國的一大飛躍。

　　(二)我國目前的土地利用規劃，由政府組織編製，並允許政府按照編製程序修改規劃。結果，相當多數的地方政府在規劃頒布實施不久，就要求修改規劃，使規劃的嚴(yan) 肅性和製約作用形同虛設。客觀地看，在較長時期內(nei) ，我國工業(ye) 化、城市化處在起步布局階段，不可預見的因素多，又缺乏經驗，規劃調整頻繁的現象難以完全避免。但經過30年的改革開放，特別是近十幾年城市建設的快速發展，我國的土地利用矛盾日趨尖銳，有必要對城市的擴展加以嚴(yan) 格限製，促使政府和社會(hui) 集約利用存量土地。因此建議將各級土地利用規劃上升為(wei) 法律，由同級人民代表大會(hui) 批準頒布，政府隻有實施規劃的義(yi) 務，沒有修改規劃的權力。人大製定和修改規劃，要遵循科學的程序並充分發揚民主，廣泛聽取政府和社會(hui) 公眾(zhong) 的意見。

　　三切實實現土地的統一登記

　　土地登記，是市場經濟的基礎性工作。世界各市場經濟發達國家都十分重視土地登記，普遍的做法是將土地及其附著物，如房屋、樹木等納入土地登記。由於(yu) 曆史的原因，我國現在實行的是分別登記，房屋由建設部門登記，樹木由林業(ye) 部門登記等。即使是土地，也沒有做到統一登記，例如林地、農(nong) 地、草地分別由不同的部門登記。這種現狀，給市場產(chan) 權主體(ti) 帶來不便，甚至導致管理上的混亂(luan) ，已不適應市場經濟的要求。例如社會(hui) 熱議的物業(ye) 稅，要求定期對物業(ye) 價(jia) 值進行評估，在部門分割登記情況下，物業(ye) 評估就很困難。2007年實施的《物權法》已明確要實行土地統一登記，但至今沒有進展。

　　建議國家把土地統一登記，作為(wei) 完善社會(hui) 主義(yi) 市場經濟製度的重要抓手，和打破部門分割局麵的重要突破口，提到改革日程上來。具體(ti) 建議如下：

　　1改革登記體(ti) 製。成立專(zhuan) 門的國家土地登記機關(guan) ，把現在分散在各部門的土地、房屋、林地、草地、農(nong) 地的登記工作集中起來，實行統一登記。各部門不再負責相關(guan) 登記工作。土地統一登記，也要求實行統一的土地分類標準。

　　2改革地籍調查工作。為(wei) 了切實保護土地產(chan) 權，需要對登記信息例如土地麵積、四至、建築物及其他附著物、權屬、曆史變更情況等，進行調查。國外的地籍調查有兩(liang) 種做法，一種是由政府組織調查；一種是由產(chan) 權人自行委托中介機構調查，後者對調查結果承擔法律責任。第一種做法財政負擔重、耗時長，後一種做法易產(chan) 生法律糾紛。為(wei) 了推進土地統一登記工作，我國今後可以考慮不同地區采用不同方法。例如，有的地區由政府組織調查，有的地區由產(chan) 權人委托調查，有的地區可兩(liang) 種方法並舉(ju) 。對委托調查的，調查結果還可由政府相關(guan) 機關(guan) 核查。這樣，可以加快土地登記進度，早日建立覆蓋全社會(hui) 的國家地籍管理信息係統。