黨(dang) 的十九大作出了實施鄉(xiang) 村振興(xing) 戰略的重大決(jue) 策部署, 鄉(xiang) 村振興(xing) 戰略是促進我國未來農(nong) 業(ye) 農(nong) 村現代化的總戰略, 也是我國“三農(nong) ”工作的總抓手。從(cong) 人類文明史來看, 鄉(xiang) 村衰落是一個(ge) 世界性問題, 是城市化和工業(ye) 化驅動的必然結果。自工業(ye) 革命以來, 歐美一些發達國家的農(nong) 業(ye) 和農(nong) 村在經濟發展、社會(hui) 發展和居民福利等方麵呈現出前所未有的新格局, 各國針對農(nong) 業(ye) 農(nong) 村發展形成了各具特色的法律和政策設計。吸收和借鑒其他國家的經驗教訓, 推進適應我國國情的鄉(xiang) 村振興(xing) 製度建設, 具有深刻的現實意義(yi) 。

　　不同視域下的“鄉(xiang) 村振興(xing) ”

　　“鄉(xiang) 村”一般是指在被劃定或曆史形成的用作農(nong) 業(ye) 生產(chan) 的土地範圍內(nei) , 主要從(cong) 事農(nong) 業(ye) 及農(nong) 業(ye) 相關(guan) 經營 (如工業(ye) 化農(nong) 業(ye) 、畜牧業(ye) 、林業(ye) 等等) 的勞動人口定居區域。

　　廣義(yi) 的鄉(xiang) 村振興(xing) 意指鄉(xiang) 村經曆18-19世紀的全麵發展和工業(ye) 化進程中的富足輝煌之後經濟和社會(hui) 發展的再度提升。歐美國家強調鄉(xiang) 村社會(hui) 的全麵提升, 多數稱為(wei) 鄉(xiang) 村發展或鄉(xiang) 村 (經濟) 增長。日本較多使用“農(nong) 村振興(xing) 運動”一詞, 強調農(nong) 業(ye) 為(wei) 基本及農(nong) 村的全麵發展, 如完善鄉(xiang) 村交通、衛生、文化等基礎設施建設, 改善生活、婦女就業(ye) 環境, 提升農(nong) 民福祉水平等, 而不僅(jin) 僅(jin) 關(guan) 注經濟產(chan) 出等, 也不限於(yu) 某些區域的單一複興(xing) 、更新、再生項目。

　　狹義(yi) 的“鄉(xiang) 村振興(xing) ”指為(wei) 扭轉鄉(xiang) 村地區凋敝的趨勢, 製定的救濟性措施或經濟政策體(ti) 係, 往往與(yu) 政府撥款或者公共資金投資等特定救濟項目聯係在一起, 如紐約鄉(xiang) 村舊居改造項目、加拿大農(nong) 場複興(xing) 基金等。

　　本文比較讚同廣義(yi) 的鄉(xiang) 村發展概念。我國政策的重點是覆蓋全部鄉(xiang) 村地區的可持續和全麵發展問題, 而不僅(jin) 僅(jin) 是政府直接投資或者撥款的特定項目。另外, 提升鄉(xiang) 村活力也不限於(yu) 對農(nong) 業(ye) 的補貼或者扶持, 而是通過政策扶持或者公共資金的分配, 促進鄉(xiang) 村地區經濟、社會(hui) 的全麵發展。

　　歐美各國曆史發展路徑不盡相同, 雖然城市化的發展趨勢非常一致, 但是農(nong) 業(ye) 發展情況、農(nong) 村人口結構以及政治體(ti) 製各不相同, 再加上各國法律實踐和政策製定方麵的差異, 近30年來鄉(xiang) 村發展的法製和政策呈現出豐(feng) 富的多元化形態。

　　歐盟“鄉(xiang) 村發展計劃”

　　歐盟農(nong) 業(ye) 委員會(hui) 於(yu) 1996年在愛爾蘭(lan) 寇克 (Cork) 召開有關(guan) 全球化浪潮下農(nong) 村地區發展的會(hui) 議, 參會(hui) 者一致認為(wei) :農(nong) 村地區應當更加充分地激發發展潛力, 鄉(xiang) 村明天才會(hui) 更好, 需要各國決(jue) 策者們(men) 步調一致, 齊心協力渡過難關(guan) 。“Cork宣言”成為(wei) 歐洲發展農(nong) 村、複興(xing) 農(nong) 業(ye) 的序幕。

　　歐盟在農(nong) 業(ye) 一體(ti) 化方麵發揮了重要作用。為(wei) 了促進智慧、可持續和包容性的發展, 確保自然資源及環境的可持續利用, 要求農(nong) 村發展的資金支持應優(you) 先保障農(nong) 業(ye) 和農(nong) 村發展的知識創新。提升資源的有效利用, 減少貧困, 增進社會(hui) 福利和社會(hui) 包容性, 各成員國應積極製定農(nong) 村發展戰略, 以及可操作的實施路徑。歐盟每7年一度的“鄉(xiang) 村發展計劃”, 是“共同農(nong) 業(ye) 政策”的重要基石。

　　“鄉(xiang) 村發展計劃2014-2020”的主要法律框架包括:農(nong) 村發展項目及規劃, 農(nong) 村發展的財政支持、直接支付及有關(guan) 轉移支付等方麵的法規。歐盟境內(nei) 農(nong) 村發展資助的優(you) 先領域包括:農(nong) 業(ye) 經營管理水平的提升, 包括新一代農(nong) 民的培養(yang) 和支持;農(nong) 產(chan) 品和食品的質量控製;提供災害保險及其他保障;加強對農(nong) 場及農(nong) 業(ye) 產(chan) 業(ye) 的支持力度;農(nong) 村地區的基礎設施和鄉(xiang) 村複興(xing) 建設, 如投資商業(ye) 網絡、寬帶及其他基礎設施;支持林業(ye) 發展, 建立農(nong) 林一體(ti) 化的體(ti) 製;災害管理、保險及風險基金的使用分配;農(nong) 戶收入保障措施等。該發展計劃由歐洲農(nong) 村發展農(nong) 業(ye) 基金支持, 覆蓋118個(ge) 農(nong) 村發展子項目, 總額達610億(yi) 歐元。該委員會(hui) 每7年設立當期的優(you) 先發展項目和重點支持政策, 各成員國及區域通過其農(nong) 業(ye) 部門申報計劃, 爭(zheng) 取相關(guan) 配套資金的劃撥, 在項目實施後由另外的機構評估實施效果。每7年一度的協商和立法機製, 既能保證政策的連續性, 又能及時調整成員國之間的發展新態勢, 將法案的嚴(yan) 肅性和時效結合起來, 值得我們(men) 借鑒。

　　英國鄉(xiang) 村:富裕階層的勝地

　　整體(ti) 上來說, 英國鄉(xiang) 村從(cong) 來不是凋敝沒落的代名詞, 有時反而是富裕階層的勝地。曆史上的英格蘭(lan) 鄉(xiang) 村有穩定的鄉(xiang) 紳階層, 具有遵從(cong) 習(xi) 慣、因循傳(chuan) 統的曆史基因。工業(ye) 革命後鄉(xiang) 紳階層並未消失, 反而成為(wei) 人數雖少卻異常穩定的農(nong) 業(ye) 產(chan) 業(ye) 家。鄉(xiang) 村人口雖有減少, 但是收入和田地的產(chan) 值一直較為(wei) 穩健, 鄉(xiang) 村的貧困人口密度遠低於(yu) 城市, 鄉(xiang) 村居所的質量和價(jia) 格並不低於(yu) 城市平均水準。

　　英國自中央至地方積極頒布成文法及地方立法保障鄉(xiang) 村發展。第二次世界大戰後頒布了第一個(ge) 《農(nong) 業(ye) 法》, 注重強化對農(nong) 業(ye) 耕地的保護。二十世紀六七十年代, 英國大城市居民開始熱衷回歸鄉(xiang) 村, 為(wei) 此英國頒布實施《英格蘭(lan) 和威爾士鄉(xiang) 村保護法》, 加大了對鄉(xiang) 村田園景觀的保護力度, 支持建設鄉(xiang) 村公園。2000年, 政府出台“英格蘭(lan) 鄉(xiang) 村發展計劃”, 創建有活力和特色的鄉(xiang) 村社區, 鼓勵鄉(xiang) 村采取多樣化的特色發展模式。2010年以來的規劃政策將城鄉(xiang) 一體(ti) 化目標融入地方政府發展計劃中, 提高了地方政府在規劃中的地位, 也增強了英國鄉(xiang) 村發展的能動性。目前, 英國政府通過財政支持鄉(xiang) 村發展的項目有:鄉(xiang) 村基本支付支持計劃 (BPS計劃) , 2017年約有7.1萬(wan) 農(nong) 戶接受該項目計劃支持, 資助金額達13億(yi) 英鎊;鄉(xiang) 村經濟發展主體(ti) 資助計劃, 2015-2020年安排1.38億(yi) 英鎊用於(yu) 支持鄉(xiang) 村小微經營和農(nong) 業(ye) 多樣化經營, 振興(xing) 鄉(xiang) 村旅遊業(ye) , 提高農(nong) 業(ye) 生產(chan) 率和林業(ye) 生產(chan) 率, 提升鄉(xiang) 村公共服務水平, 支持鄉(xiang) 村文化和傳(chuan) 統文物的保護開發活動。此外, 從(cong) 1978年開始, 英國政府建立了農(nong) 村生態服務係統, 強化為(wei) 鄉(xiang) 村生態係統保護提供保障。為(wei) 鄉(xiang) 村企業(ye) 提供各類公共性支持服務, 包括增建就業(ye) 服務設施、鄉(xiang) 村就業(ye) 信息網站以及鄉(xiang) 村超高速寬帶業(ye) 務等。

　　目前, 英國的鄉(xiang) 村發展由環境、食品及鄉(xiang) 村事務部 (DEFRA) 負責實施。除按照歐盟指令發布和實施其七年計劃以外, DEFRA作為(wei) 內(nei) 閣核心部門, 承擔著保護鄉(xiang) 村自然環境, 確保英國糧食和農(nong) 牧產(chan) 業(ye) 的世界競爭(zheng) 力以及鄉(xiang) 村社區繁榮的行政職能。DEFRA下轄的鄉(xiang) 村支付署 (RPA) 是麵向鄉(xiang) 村經濟和社會(hui) 發展的主要事務機構, 負責執行英國政府的主要鄉(xiang) 村發展計劃及歐盟共同農(nong) 業(ye) 政策 (CAP) 。

　　英國注重發揮政府谘詢機構及民間機構參與(yu) 鄉(xiang) 村發展的充分作用, 如英國自然委員會(hui) 對幫助保護英國鄉(xiang) 村自然和特色景觀起到積極作用。英國民間對社區發展規劃, 推動鄉(xiang) 村地方自治和可持續發展參與(yu) 度很高。

　　美國完善法規體(ti) 係支持農(nong) 村社區發展

　　美國農(nong) 村社區發展和建設管理的法規體(ti) 係完善, 可分為(wei) 聯邦、州及地方市縣3個(ge) 層級, 聯邦層級法規包括每5年修訂一次的《農(nong) 業(ye) 法案》《土地法》《國家環境政策法》及《住房法》等。由於(yu) 鄉(xiang) 村地區差異性大, 聯邦法規一般具有較大的彈性。聯邦政府積極投資或引導投資於(yu) 鄉(xiang) 村公共性服務及基礎設施建設。美國對鄉(xiang) 村規劃同城鎮規劃一樣, 也實行嚴(yan) 格的功能分區製度, 明確劃分土地使用類別, 通常用道路、景觀區和綠化帶分隔農(nong) 業(ye) 生產(chan) 區、鄉(xiang) 村居住區、商業(ye) 功能區等不同功能區, 從(cong) 而為(wei) 公共設施建設提供了良好的基礎。

　　曆次《農(nong) 業(ye) 法案》都有關(guan) 於(yu) 農(nong) 業(ye) 促進和農(nong) 村社區發展的規範, 一般而言包括四大類計劃措施:商業(ye) 與(yu) 產(chan) 業(ye) 類發展計劃 (商業(ye) 與(yu) 產(chan) 業(ye) 信貸擔保計劃等) , 專(zhuan) 門性計劃 (循環貸款計劃、鄉(xiang) 村小型企業(ye) 支持計劃、鄉(xiang) 村商業(ye) 公司授信計劃、鄉(xiang) 村經濟發展貸款計劃等) , 合作性計劃 (增加值生產(chan) 授信計劃、鄉(xiang) 村合作發展授信計劃、弱勢群體(ti) 生產(chan) 授信計劃、1890土地授信製度創新發起等) , 鄉(xiang) 村能源計劃 (生物物質提取信貸支持計劃、高級生物燃料計劃、鄉(xiang) 村可再生能源計劃等) 。這些措施目的是確保美國鄉(xiang) 村高質量的就業(ye) 機會(hui) 、鄉(xiang) 村商業(ye) 繁榮及可持續能源供給等, 受益群體(ti) 包括鄉(xiang) 村居民個(ge) 體(ti) 、鄉(xiang) 村公司、合夥(huo) 人、公共個(ge) 體(ti) 、非營利公司、印第安土著、私人企業(ye) 等。

　　目前, 按照美國鄉(xiang) 村發展的管理框架, 美國農(nong) 業(ye) 部下轄的鄉(xiang) 村發展署通過三個(ge) 事務性機構予以執行, 即鄉(xiang) 村住宅服務局、鄉(xiang) 村商業(ye) 合作服務局、鄉(xiang) 村公用事業(ye) 局, 對這三個(ge) 部門賦予不同的管理職能目標。

　　美國複蘇法案對農(nong) 村發展的支持。2009年2月, 在經濟蕭條背景下, 美國通過“農(nong) 業(ye) 法案”——《2009年美國複蘇與(yu) 再投資法》 (以下簡稱“複蘇法”) , 該法案沿襲凱恩斯主義(yi) , 政府大力加強在鄉(xiang) 村公共基礎設施服務方麵的投資, 建立了三大領域支持投資計劃, 即麵向鄉(xiang) 村電力計劃、鄉(xiang) 村通信和寬帶計劃、水資源和環境支持計劃, 為(wei) 農(nong) 村社區的基礎設施和長遠規劃建立基石。此外, 還有“社區設施借款及補助”等補貼撥款。

　　這些撥款項目明顯帶有複蘇經濟的新政補貼、非常時期刺激經濟的臨(lin) 時性措施色彩, 且撥款主要集中在2009年。經過數年發展, 這些項目改變了美國農(nong) 村基礎設施, 尤其是網絡電信的落後局麵, 對某些區域的民生改善做出積極貢獻。

　　2009-2016財政年度, 美國財政資助鄉(xiang) 村發展的各類項目達138.94萬(wan) 個(ge) , 資助金額為(wei) 2534.34億(yi) 美元。目前, 2018農(nong) 業(ye) 法案在參議院的討論中比較集中在就業(ye) 培訓、生活保障等方麵, 但是進一步的支持力度需要最終法規定案。

　　農(nong) 業(ye) 及農(nong) 村社區發展適用特別的稅收措施, 鼓勵鄉(xiang) 村發展, 促進收入增長。農(nong) 戶的收入所得一直適用特別的征收手段, 對農(nong) 戶的農(nong) 具投資予以減免或者優(you) 惠。如針對小於(yu) 5個(ge) 雇員的鄉(xiang) 村小型企業(ye) 初創或擴大經營活動的投資需求, 各州可製訂相應的投資稅收信貸細則, 稅收信貸額度可達小型企業(ye) 投資額度的30%。蒙大拿州製訂了針對鄉(xiang) 村退休人員的收入稅收激勵措施, 鼓勵向鄉(xiang) 村社區捐贈個(ge) 人資產(chan) 用於(yu) 鄉(xiang) 村社區的公共性事業(ye) 發展。

　　對我國的啟示及借鑒

　　發揮法律的促進和保障作用, 盡快製定《鄉(xiang) 村振興(xing) 促進法》。通過製定《鄉(xiang) 村振興(xing) 促進法》, 加快各類資源要素向農(nong) 業(ye) 農(nong) 村傾(qing) 斜, 確保各項投入和措施落實到位。第一, 將公用事業(ye) 、基礎設施的投資、補貼和引導納入法律法規之中, 形成穩定可持續的財政支持。第二, 新型基礎設施, 如商業(ye) 配送網絡、醫療網絡、服務網絡等等的投資、建設或者引導由立法加以鼓勵和規範。第三, 將農(nong) 村地區的教育、就業(ye) 培訓以及公共教育設施的建設和維護資金納入法治化軌道。

　　重視並規範政府在鄉(xiang) 村振興(xing) 中的作用。重視政府在安排公共事業(ye) 、發展基礎設施方麵發揮的作用, 同時, 必須厘清政府和市場的關(guan) 係, 確定政府和市場之間的邊界。明確政府在財政投入、金融扶持、公共服務、社會(hui) 保障、生態環保等方麵承擔的主要職責, 特別是鄉(xiang) 村規劃、基礎設施、生態環境、農(nong) 業(ye) 信貸保險等方麵的職責。

　　鄉(xiang) 村振興(xing) 不限於(yu) 經濟振興(xing) 或者產(chan) 業(ye) 發展, 而是文化、環境、資源和人的全麵提升。首先, 重視傳(chuan) 統村落在振興(xing) 中的地位。我國村落無論大小, 皆具有不亞(ya) 於(yu) 英格蘭(lan) 的悠久曆史, 要給村莊適合人居的“文化定位和定義(yi) ”, 修複和激活文化功能, 形成特定的政策傾(qing) 斜和全麵估值。對於(yu) 具有一定傳(chuan) 統特色的農(nong) 村社區, 以文化定位為(wei) 主線推進鄉(xiang) 村建築的修複, 發展旅遊業(ye) 帶動就業(ye) 和增長。其次, 提升農(nong) 村地區現代化的宜居功能, 通過投資基礎設施和網絡連接, 使農(nong) 村地區和城市共享基礎硬件, 吸引產(chan) 業(ye) 和人口的流入。再次, 鼓勵農(nong) 村地區發展產(chan) 業(ye) 功能的多樣化, 推進第一產(chan) 業(ye) 與(yu) 第三產(chan) 業(ye) 直接融合。

　　充分發揮稅收政策的作用。稅收作為(wei) 調節農(nong) 民收入的重要工具, 各國都針對農(nong) 業(ye) 就業(ye) 人口設立了特別的征收程序或者優(you) 惠的稅率、減免條件, 我國不妨因地製宜, 通過稅收的征收或者減免措施保障農(nong) 民收入。

　　考慮“逆城市化”進程。鄉(xiang) 村發展需要人才和人口, 應當允許部分符合特定條件的人口定居鄉(xiang) 村, 擁有穩定的產(chan) 權和持續的生活經曆, 這是鄉(xiang) 村振興(xing) 的根本之一。應當正視人口逆流動的合理性, 並通過立法形式賦予同等權利。

　　加強立法的前瞻性和動態性。對農(nong) 業(ye) 農(nong) 村的未來發展趨勢, 如生物多樣性、有機農(nong) 業(ye) 等, 應當予以關(guan) 注, 使得法律更適應未來, 更富前瞻性。從(cong) 立法實踐來看, 美國每5～10年修訂一次“農(nong) 業(ye) 法案”, 歐盟每7年修訂一次“農(nong) 村發展計劃”及配套指令, 我國可考慮設立《鄉(xiang) 村振興(xing) 促進法》修訂年限或者實施期限, 以便適時調整。